我國耕地與糧食安全

文/顏玉華

我國耕地與糧食安全

文/顏玉華

在2011年新年賀詞中，胡錦濤總書記首次提到“糧食安全”問題。此舉，引發(fā)了全國和世界的廣泛關(guān)注。

鑒于我國人多地少的基本國情，在2003年10月召開的黨的十六屆三中全會《決定》上提出了要“實行最嚴格的耕地保護制度”。時隔兩年后的2006年春天，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》更是明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。堅守18億畝耕地紅線，就是堅守13億人糧食安全的生命線。然而，嚴峻的現(xiàn)實告訴我們，18億畝耕地紅線受到了嚴重沖擊，直接威脅到我國的糧食安全這條生命線！

不同版本的“紅線賬”

令人生疑的官方賬：2010年2月1日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)人在國新辦新聞發(fā)布會上表示，截至2008年底，國土資源部門調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)字顯示，我國實有耕地18.26億畝。由于我國堅持實行了最嚴格的耕地保護制度以及耕地的占補平衡制度，我國的18億畝耕地紅線沒有被突破。

2010年12月20日，國土資源部部長徐紹史肯定了2010年18億畝紅線未突破。他說，2009年度與2008年度172個城市同口徑相比，違法用地宗數(shù)、違法占用耕地面積分別下降18%、51.57%；違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的比例、違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例分別下降4.54和6.81個百分點。“在加大投資力度，擴內(nèi)需、保增長的2008、2009年度，我國耕地減少勢頭被持續(xù)遏制。

言之鑿鑿的專家賬：《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出，要堅守18億畝耕地紅線，到2010年和2020年，全國耕地應(yīng)分別保持在18.18億畝和18.05億畝。2010年10月30日，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員王振中向媒體表示，中國耕地保有量已經(jīng)突破18億畝紅線。他認為，目前已突破1000萬畝以上。他的理論根據(jù)是中國每1億元的固定資產(chǎn)投資，將占用44畝土地。以此計算，2010年最保守的投資增速是20%，達到494661億元。這不僅意味著2010年應(yīng)該保持“18.18億畝”的耕地保有量紅線，已被突破1400萬畝，而且也可能提前突破2020年應(yīng)該保持18.05億畝耕地保有量的紅線，即突破紅線100萬畝。

值得參考的外國賬：2009年4月，“雜交水稻之父”袁隆平曾對媒體表示，美國測出來我國的耕地面積已經(jīng)沒有18億畝，少了3000萬畝。袁隆平認為保住18億畝耕地紅線意義重大。糧食戰(zhàn)爭中國輸不起，18億畝耕地紅線萬萬動不得。我為什么著急？我們每個人都想一想，誰能養(yǎng)活中國13億人？我們只有靠自己！如何靠自己？袁隆平說了三條：第一就是嚴守18億畝耕地的紅線；第二是加大農(nóng)業(yè)科技的投入，提高單產(chǎn)；第三是做好農(nóng)田基本建設(shè)，水利設(shè)施、土壤性狀都要過關(guān)。相信尊重科學(xué)，心底無私，敢講真話的袁隆平不會講假話，此本“外國賬”和袁隆平的肺腑之言值得我們深思。

令人揪心的慣性賬：土地的減少是有慣性的，急剎車的效果不會很大。據(jù)新華社報道，從1996年到2004年不到10年時間內(nèi)，全國耕地減少了1億多畝；據(jù)公開資料顯示，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農(nóng)建設(shè)占地成為罪魁禍首。有專家核查過1997年到2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積高達2746.5萬畝，相當于半個海南省版圖。

在2006年9月召開的一次國務(wù)院常務(wù)會議上，溫家寶總理看到第三輪《全國土地規(guī)劃綱要》中提出到2010年要保17億多畝耕地，總理急了，說有17就有16，要堅決守住18，而且要守到2020年。

我們還發(fā)現(xiàn)許多地方在剎不住車的慣性違法占用耕地的同時，大量土地被粗放利用，甚至浪費。調(diào)查顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地107.93萬畝，空閑土地84.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，三類土地總量為395.61萬畝。

不容樂觀的土地家底

土地資源極度緊缺，耕地不斷減少，已到了保證糧食安全的最下限，而城市化、工業(yè)化建設(shè)用地需求還在不斷增加——這就是我國不容樂觀的土地家底總體狀況。

1.土地稟賦不足。我國內(nèi)陸土地面積約為144億畝，居世界第三位，但人均占有土地不到世界人均水平的三分之一，人均耕地面積只有1.38畝，其中有9個省區(qū)人均耕地面積低于1畝，3個省區(qū)人均耕地面積低于0.5畝。在全世界26個人口超過5000萬的國家中，我國人均耕地量僅比孟加拉國和日本略多一點，排在倒數(shù)第三位。

同時，我國不僅土地資源相對貧乏，土地質(zhì)量也較差。我國國土中干旱、半干旱土地大約占一半，山地、丘陵和高原占66%，平原僅占34%。人均耕地面積稍多一點的地方又都是干旱缺水低產(chǎn)地區(qū)。我國83個50萬人口以上的大中城市中，有73個分布在全國52片耕地集中分布區(qū)，即我國最強勁的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域與最需要保護的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域在空間上是復(fù)合的。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對土地需求量大有目共睹，優(yōu)質(zhì)耕地與需求土地的重合矛盾也愈加凸顯。

2.失地農(nóng)民增加。全國有二億多陷入困境的失地農(nóng)民，已經(jīng)成為嚴重的社會問題和政治問題。當前我國的失地農(nóng)民，主要包括因企業(yè)征占土地而失地的農(nóng)民；因國家建設(shè)征占土地而失地的農(nóng)民；因農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)而失地的農(nóng)民。目前我國大規(guī)模的城市化進程和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)剛在起步階段，未來幾十年我國耕地仍呈銳減的趨勢，還會增加大量失地農(nóng)民，將是新的不穩(wěn)定因素。

3.人地矛盾突出。1950年我國耕地面積是29.4億畝，人口是5.7億人，人均5.2畝。2008年我國人口增加到了13.28億人，耕地卻減少了11億多畝，不到1950年的三分之一。每年還在以1800～2000萬畝的速度減少，今后我國每年僅建設(shè)用地至少還要占用耕地三四百萬畝。預(yù)計到2030年，我國人口達到15億人，耕地危機還將進一步惡化。按現(xiàn)在的需求水平，我國糧食需求總量到2020年為6.03億噸，2033年為6.63億噸，大體需要比現(xiàn)有五億噸糧食生產(chǎn)能力高出20～30%，而不斷減少的耕地使維持現(xiàn)有產(chǎn)量都要付出極大努力，糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。而且我國國土水土流失、生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，沙漠、荒漠化土地不斷擴大，環(huán)境可持續(xù)指數(shù)在146個國家和地區(qū)中名列倒數(shù)第14位，使土地危機更加嚴重。

4.兩難處境加劇。一方面，我國的城市化和工業(yè)化水平還不高，城市化和工業(yè)化進程必須加快；另一方面又要節(jié)約土地，“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的兩難處境加劇。1978年，我國的城鎮(zhèn)人口是1.72億人，2008年全國城鎮(zhèn)人口已達6.06億人，30年增加了3.5倍。但城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厝詢H為45.68%，還將于2025年達到9.26億，到2030年突破10億，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移的規(guī)模是世界上空前的。如果2025年我國的城市化率達到70%，即9.26億人居住在城里，城鎮(zhèn)人口比現(xiàn)在還要增加3億多，需要約12.2萬平方公里的城市土地，這至少需要新增約二萬平方公里的城市面積。另外道路交通，工礦企業(yè)也要發(fā)展，也要占地。到2020年就至少要增加四五千萬畝建設(shè)用地。今后每年至少有260多萬農(nóng)民失去土地。官方披露數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件，接近50%都與土地征占有關(guān)。所以今后我國城市建設(shè)基本上已不能再占用農(nóng)田，我們必須充分認識我國土地利用，特別是耕地保護的嚴峻形勢和建設(shè)用地的供需矛盾日益突出的現(xiàn)狀。在耕地不斷減少，已到保證糧食安全的最低下限的情況下，如何保證不斷增長的城市建設(shè)和工業(yè)用地需求，成為當前城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的首要難題。耕地不能再占了，只能另謀出路。

誰在大膽踩“紅線”？

要堅守18億畝耕地紅線，到2010年和2020年，全國耕地應(yīng)分別保持在18.18億畝和18.05億畝——這兩個數(shù)字是剛性的。中央十二五規(guī)劃建議提出：“嚴格保護耕地，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾”，“完善土地管理制度，強化規(guī)劃和年度計劃管控，嚴格用途管制”。這些都是寫進法律的，上了中央紅頭文件的，也是中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強調(diào)的，同時也是不斷加大問責(zé)力度的。但是，就是有人在大膽踩“紅線”。

“土地財政”沖擊紅線。中國指數(shù)研究院的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年全國120個城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。其中三個城市土地出讓金收入突破1000億元。國土部的數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%。而實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%。如此巨大的“土地財政”蛋糕，是導(dǎo)致地方政府大片違法占用耕地的直接誘因。審計署的報告指出，包括北京、上海、重慶等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達基本要求。天量土地出讓金與廉租房投入不足的矛盾，巨額土地出讓金去向何方，引發(fā)了百姓對土地出讓金去向的關(guān)注。

自去年11月開始，土地市場開始上演年末的“瘋狂”。中國城市地價監(jiān)測顯示，2010年第四季度，全國主要監(jiān)測城市地價總體水平為2882元／平方米，全國地價總體水平呈上升態(tài)勢。不僅京、滬、穗、深等一線城市出現(xiàn)久違的“地王”且不斷刷新，甚至“地王”行情也已傳導(dǎo)至二三線城市的武漢、溫州和南京等地，這也直接使得各地的土地出讓金創(chuàng)出新高。從今年2月上旬披露的2010年全國土地成交金額排行前20名的城市來看，北京、上海、大連3個城市已進入“千億俱樂部”，成交金額分別為1600億、1500億和1100億元。而今年1月17日國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)也顯示，2010年，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購置面積4.1億平方米，比上年增長28.4%，土地購置費9992億元，增長65.9%。

土地出讓金全額納入地方基金預(yù)算管理，成了地方政府不折不扣的“錢袋子”。一些地方土地出讓金的使用有貓膩。比如，按有關(guān)規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但審計署去年11月公布的審計報告顯示，2007年至2009年，有22個城市的提取比例未達到要求，共計少提取達146.23億元。

數(shù)據(jù)也顯示，近10年來，隨著各地土地出讓金的持續(xù)攀升，全國土地出讓收入占地方財政收入的比重，已經(jīng)從2001年的16.6%，上升到2009年的48.8%，有預(yù)測表明2010年這一比例會更高，土地出讓金儼然已成為地方政府的“第二財政”，有些地方已經(jīng)上升為“第一財政”。

多年來，“經(jīng)營土地”一直是一些地方官員的口頭禪，在經(jīng)營土地的冠冕堂皇口號下，賣地生財成了他們自覺的追求和強烈的利益選擇。因此，有人驚呼：地方政府成了最大開發(fā)商。

“占補平衡”忽悠“紅線”。根據(jù)國土部門“占補平衡”政策規(guī)定，新增耕地可按比例換取本地城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，多出的新增耕地面積指標，則將通過省一級國土部門，統(tǒng)一核算?！罢佳a平衡”的本意是用掉一畝地，造一畝地來補上，是為了保證耕地紅線的安全，并解決經(jīng)濟發(fā)展與用地不平衡的矛盾。如果真正做到執(zhí)行不走樣的話，18億畝紅線是無論如何也不會突破的。但是，許多地方把這個好經(jīng)念歪了，打著“占補平衡”的旗號來忽悠“紅線”。被扭曲的“占補平衡”正構(gòu)成對中國耕地安全的嚴重威脅。

利用“占補平衡”來忽悠“紅線”的主要有以下幾點：

一是占多補少。明明占用了100畝，只補了60畝，上報就號稱100畝。安徽阜陽市政府與國土部門聯(lián)手造假，以谷場復(fù)墾的名義，謊報了三萬六千畝復(fù)墾耕地面積，一下子為市里掙來了二年的用地指標。

二是占近補遠。占用的是城市周圍的良田，補的是遠在深山溝里的遠田。北京某機關(guān)在海淀區(qū)占了一塊地，而補地卻在延慶一座小山溝里。

三是占好補孬。讓良田“上山下海”是沿海發(fā)達地區(qū)政府獲得建設(shè)用地指標的主要方式。近幾年來，通過不間斷的圍海造田所造出的用地指標，江浙沿海地區(qū)已成功置換占用了大量原先優(yōu)質(zhì)的耕地。而新獲得的耕地，由于鹽堿成分過重，往往要經(jīng)數(shù)年甚至近十年的勞作，才能達到原先耕地的質(zhì)量。山上新造的土地質(zhì)量堪憂，很多都是拋荒、不能耕種的空架子。浙江龍泉市以綜合開發(fā)低丘緩坡的名義，大規(guī)模實施山上造地工程。僅2009年，龍泉立項的耕地開發(fā)規(guī)模便有1.6萬余畝。這些土地，要么毀林而得，要么不能耕種，總之是勞民傷財，得不償失。

四是富地方占窮地方補。近幾年來，許多省市紛紛出臺土地整理置換指標允許有償流動的政策，發(fā)達地區(qū)向山區(qū)等欠發(fā)達地區(qū)購買指標，長江以南向長江以北地區(qū)購買指標。山區(qū)通過毀林造地等方式獲得經(jīng)濟利益的鏈條便已屢見不鮮。

浙江省實施的“山海協(xié)作工程”，其內(nèi)容之一即由麗水、衢州等欠發(fā)達的地區(qū)為杭州、寧波等市完成新增耕地指標，“雙方各取所需。欠發(fā)達縣市獲得不菲的有償調(diào)劑收入，發(fā)達地區(qū)則獲得大量的建設(shè)用地指標，惟一受損的是耕地質(zhì)量和欠發(fā)達的地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

類似的指標交易在浙江可謂由來已久。瑞安曾花6000多萬元從浙北的桐鄉(xiāng)、海鹽等地購得土地整理折抵指標4000多畝，而當時瑞安出讓的建設(shè)用地地價已近每畝10萬元。同一年，瑞安先是將幾個重點工業(yè)園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田移向山區(qū)和半山區(qū)，又從同屬溫州山區(qū)縣的泰順那里購買指標，由其有償代?；巨r(nóng)田9000畝。僅一年時間，瑞安新增建設(shè)用地指標就超過了37050畝。

據(jù)國土資源部的權(quán)威資料顯示：全國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，我國目前耕地平均等別為9.80等，低于平均等別的10～15等地占全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定總面積的57%以上，生產(chǎn)能力大于1000公斤/畝的耕地僅占6.09%。我國耕地質(zhì)量保護壓力很大。

房地產(chǎn)商蠶食“紅線”。在房地產(chǎn)開發(fā)熱及國家土地政策變化的刺激下，開發(fā)商圈地?zé)嵩诟邼q。國務(wù)院2002年11號令公布以后，開發(fā)商圈占土地更是到了失去理智的程度，從過去幾十畝、幾百畝增加到一圈就是幾千畝、上萬畝，其中包含大量違法征地。近幾年開發(fā)商大量圈地，土地的購置面積不斷大幅度增加，而且都遠高于開發(fā)面積，很大一部分是閑置的，開發(fā)商手里面已經(jīng)囤積圈占了相當大量的土地貯備。有資料顯示，1998～2008年的十年間，全國范圍內(nèi)用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地購置面積達31.3億平方米，截至2008年底，全國土地開發(fā)量僅為19.4億平方米，有約12億平方米的土地滯壓在開發(fā)商手中。當前的存量房源就需要兩年左右的時間去消化，如果加上政府繼續(xù)供地的潛在規(guī)模，將有超過24億平方米的潛在房屋供應(yīng)量。目前整個房地產(chǎn)業(yè)的存貨資產(chǎn)有不低于2.9萬億元的土地存貨和約1.2萬億元的商品房存貨，約有四萬億元。2009年底，空置商品房面積達到4～5億平方米。這些存貨在短期之內(nèi)，或者在一個中長期之內(nèi)，都面臨著如何消化的問題。如果考慮到2008～2009年的未完成項目，以及2010年的新開工項目，可以認定我國城鎮(zhèn)住房目前面臨嚴重的過剩局面，而不是開發(fā)商宣稱的“剛需、短缺”。如此大量的房屋可能十年都賣不完，將造成大批房地產(chǎn)公司破產(chǎn)，還會造成政府財政收入進一步萎縮。因此，今后地方政府再想像過去那樣依賴“土地財政”，靠房地產(chǎn)當財政支柱也不太可能了。而近期北京等地一線城市開發(fā)商還在哄抬房價、地價，大量圈地，是非常可怕的。

三大措施嚴守“紅線”

既然18億畝耕地“紅線”是法定的，是事關(guān)糧食安全的生命線，是涉及到大局穩(wěn)定的政治問題，因此，必須采取三大措施嚴守“紅線”。

運用“天眼”嚴守“紅線”。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查作為一種先進的科技執(zhí)法手段，猶如“天眼”，使違法用地?zé)o所藏匿。這一手段為及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處各類土地違法行為提供了有力支撐，也為更加準確地評價一個地區(qū)的土地管理秩序提供了客觀公正的依據(jù)。

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查是利用衛(wèi)星遙感影像圖，對監(jiān)測范圍內(nèi)土地利用情況發(fā)生變化的地塊進行核查，發(fā)現(xiàn)和查處違法用地的專項執(zhí)法活動。自2000年以來，我國已開展10次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查反映出一些比較突出的問題：一是部分地區(qū)違法用地問題比較嚴重，一些市、縣違法占用耕地占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例超過15%。二是重點工程項目、部分行業(yè)用地違法嚴重。國家和省級重點工程項目違法用地面積33.04萬畝，其中耕地面積15.02萬畝，分別占全部違法用地面積和違法占用耕地面積的45.05%和54.72%。三是涉農(nóng)違法用地分布廣泛。僅農(nóng)村建房違法用地就達1.3萬宗、5.1萬畝，占全部違法用地宗數(shù)的38.83%、面積的6.9%。百姓盼望正常使用“天眼”，對全國2859個縣（市、區(qū)、旗）全覆蓋，不留死角，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，不要待事后再追究。

執(zhí)行“天條”嚴守“紅線”。一位農(nóng)民朋友說得好：18億畝耕地“紅線”是上法律的，又是中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視的，法律就是“天條”，誰敢大膽踩紅線，誰就犯法，犯法就是犯了“天條”。對于那些天條不懼的人應(yīng)追究法律責(zé)任不手軟。

如果堅決按照國務(wù)院“十五號令”實施問責(zé)，也算是執(zhí)行了“天條”。“十五號令”規(guī)定：“對土地管理秩序混亂，致使一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達到15%以上的，追究縣級以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予警告、記過、記大過、降級直至撤職的處分”。

履行“天職”嚴守“紅線”。嚴守18億畝耕地“紅線”，是省以下各級人民政府和各級國土部門的“天職”。對于不積極履行天職的政府領(lǐng)導(dǎo)和國土部門要嚴厲問責(zé)。我們高興地看到2010年12月16日上午，違法用地較為嚴重的5個市（州）、7個縣（市、區(qū)）的政府主要負責(zé)人被國家土地總督察徐紹史請到北京進行集體約談。這標志著2009年度全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查“問責(zé)”開始啟動。

（作者：江蘇省射陽縣體育局）