我國地方財政可持續發展研究

武玉坤

（1.華南理工大學 公共管理學院，廣州 510642；2.中山大學，廣州 510275）

財政可持續性是國外理論界對與政府償債有關研究的概括性說法，其本質上是對財政政策宏觀經濟效應的研究[1]。財政學家對財政可持續的研究多集中于政府的償債能力[2]，意指“未來盈余的現值等于當下的債務水平”[3]。早期的財政可持續性研究多集中于西方發達國家，近期有學者開始注意到財政可持續性已經成為發展中國家的一個突出問題[2]。但目前對我國地方政府財政困難的研究多集中于財政學視角的“財政風險研究”，通過多樣的測量方法估計地方政府的財政風險程度，并在財政學視野內討論財政風險形成的原因，忽略了政治行政因素和社會結構性因素對財政可持續性的影響。契布曼[4]在討論美國州和地方財政可持續發展時將財政可持續性定義為政府滿足其財政責任的長期能力，從政治學和行政學視角將財政可持續性引入政府需要提供的公共服務和支出分配方面。本文借用并調整了契布曼的研究框架，認為制度性因素、結構性因素和不確定性因素構成了影響我國地方政府財政可持續性發展的最終因素，而財政因素和政治行政因素的結合是維持地方財政可持續性的可行路徑。

1 地方政府財政可持續發展：一個分析框架

契布曼在研究美國州和地方政府財政可持續性時，發展出一個影響財政可持續行的框架：周期性壓力、結構性壓力和地方政府間關系壓力。周期性壓力包括股票市場和房地產市場；結構性壓力包括人口結構變化、城市化趨勢、人員和企業的流動性、從消費產品向消費服務的轉移和電子商務的增加；政府間關系壓力主要包括聯邦政府的角色以及聯邦政府對州和地方政府的指令。但契布曼模型研究的是市場經濟較為發達的聯邦制美國，因此，將該模型用于市場經濟尚不完善的單一制的中國時需要進行調整。本文認為影響我國民生財政可持續發展的因素包括：制度性壓力，包括財政制度和人事制度；結構性壓力，包括人口結構變化、城市化趨勢、人員和企業的流動性、從消費產品向消費服務的轉移；和不確定性壓力，包括過度依賴非經常性收入和政策不確定性。

2 我國地方財政可持續發展的影響因素

地方政府的可持續發展出了要考慮必要的財政因素外，還必須將財政問題納入我國既定的政治體制和社會轉型的大背景中來，同時考慮政治和行政因素以及轉型中的結構性因素和不確定性對財政可持續性帶來的影響。

2.1 制度性壓力

制度性壓力主要來自財政制度給地方政府帶來的收支壓力和人事制度導致的地方政府的強烈的短期支出沖動。2.1.1財政制度

分稅制改革實現了提高兩個比重的改革目標，但形成了“財權上移、事權下沉”的收支格局，中央政府收入占全國收入的近55%成，而支出僅占不到305成，地方政府卻要用45%成的收入來完成70%成的支出任務。在事權責任沒有隨收入權限相應調整的情況下地方政府承擔了“過高而且無法維持的支出任務”[5]，面臨著越來越大的財政壓力，以至于地方政府積累了高額的負債，2009年3月，財政部財政科學研究所發布中國地方債務報告認為，目前我國地方債務總余額在4萬億元以上，且負債規模急劇擴大。

同時，在我國單一制體制下，黨上級政府的相關要求是低層政府必須完成的政治任務。在國民經濟發展和收入籌集方面“保八爭十”已經成為各級地方政府的常規性目標，而在財政支出方面，相關法律在農業、教育、文化、科技、體育、計生、衛生和社會保障方面都做出了明確的“法定支出”規定。這導致地方政府為確保支出而極力籌集收入，但又常常收不抵支，面臨著嚴重的收支矛盾。

2.1.2 人事制度

我國當前的公共部門人事制度是一種政績合法性上的短期激勵機制。“政績仍然是中國合法性建設的主要途徑，在現行遷升或‘淘汰’”[6]的人事激勵機制下，地方官員往往追求短期效益，通過縮短個人的“職位生涯”而延長其“政治生涯”。地方官員往往需要追求短期政績來顯示“有效信號”，“一個官員要在如此短的時間里做出引人注目的成績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算約束”[7]，追求具有短期效益的“資源密集型”項目。而這種短期效益的追求促使地方政府“盡力花錢”、用足資源，并常常“主動負債”，其財政可持續性則無從談起。

在既有的財政制度下，地方政府面臨著提高收入和增加支出的結構性緊張，地方政府在保增長的同時又要在更高的基數上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循環壓力。而既有的人事激勵制度在促使地方官員關注短期效益的同時，又加劇了這種循環壓力，不僅財政無法持續而且形成了嚴重的地方政府負債。

2.2 結構性壓力

結構性因素是考察既有的社會結構對民生財政可持續發展造成的影響，包括人口結構變化、城市化趨勢、人員和商品的流動性、從消費產品向消費服務的轉移等因素。

2.2.1 人口結構變化

我國人口基數大、整體受教育程度較低而且人口老齡化程度日益嚴重。盡管2009年全國城鎮新增就業完成預計的122%，但是就業壓力依然嚴峻，人力資源和社會保障部表示在2010年要繼續把高校畢業生就業放在就業工作的首位，做好農民工和城鎮困難人員的就業工作。而2010年1月29日全國老齡辦主任會議顯示，10年來，我國高齡人口增加了近一倍，截至2008年底，上海市老齡化程度已經達到21.6%，部分大中城市核心區和部分地市老齡化程度也相繼超過20%。在當前服務成本不斷提高、就業壓力不斷增大、人口老齡化不斷加劇和基本公共醫療、社會保障覆蓋面不斷擴大的情況下，地方政府要同時面臨財政支出絕對數量增加和服務質量改進的雙重壓力，為地方財政造成更大的困難。

2.2.2 城市化趨勢

在人口結構變化給地方財政可持續性帶來強勢壓力的同時，我國的城市化程度不斷擴大，城鎮人口比例不斷上升、鄉村人口比例不斷下降。而快速的城鎮化趨勢對城鎮的經濟、社會、環境、建設等方面都帶來巨大影響。中國社科院發布《城市藍皮書：中國城市發展報告（NO.2）》顯示，城鄉收入比達到3.3：1，加入考慮到可比性因素，城鄉收入差距大約在4-6倍左右；我國城鎮經濟增速總體放緩且波動不平衡，社會保障方面，五大保險參保人數顯著增加，基本養老保險參保人數增長了1753萬人，基本醫療保險增加了9387萬人，失業保險755萬人，工傷保險1637萬人，生育保障1406萬人。由于傳統城鄉二元分割帶來的慣性影響，城鎮相應服務的成本和質量均高于農村，因此城市化的快速發展將在教育、衛生、醫療、社保等一系列方面增加地方政府的財政負擔。

2.2.3 人口和企業的流動

人口和企業的流動給地方政府帶來更大的不確定性。人口流動為地方政府帶來管理困難之外還會增加教育、衛生、醫療和社保等方面的支出成本，尤其是在人口由鄉村流向城市時更加明顯。2009年根據抽樣調查數據推算，我國總流動人口規模1.8億人左右，其中外出農民工是主體，達到1.49億人。而企業流動則會給地方政府的財政收入帶來重大影響。企業的流動性則促使地方政府通過各種優惠政策吸引企業留在本地，而這些優惠政策往往又將減少地方政府的財政收入。人口流動帶來的地方支出壓力和企業流動以及潛在流動傾向給地方政府帶來的減收壓力共同作用下，地方政府面臨的財政困境更加嚴峻。

2.2.4 從消費產品到消費服務的轉移

在20世紀的最后40年間，美國消費出現了由消費產品向消費服務的轉型。這種轉型在我國也已經出現，自2002～2007年，我國第三產業創造的生產總值平均增長10%左右，略低于第二產業增長、遠遠高于第一產業的增長。而服務業難以成為銷售稅的來源，因而一般看作是對稅收的侵蝕。而同時，我國城市發展重心也由單純注重經濟增長向同時關注社會發展民生改善加快轉型，由城鎮化和數量擴張向品質提升轉型，在服務型政府建構的壓力下，地方政府將遭受稅收減少和支出增加的雙重壓力。

2.3 不確定性壓力

不確定性壓力是指某些非自然的不確定性帶來的財政困難，主要指地方政府過多的依靠非經常性收入來籌集資金，同時面臨上級政策的隨時變化帶來的支出不確定性。

2.3.1 過度依賴非經常性收入

經濟環境變化將對地方政府收入帶來重要影響，導致地方減收。但在既有的政治條件下，政府支出卻具有較強的剛性特征，難以隨著收入的減少而減少。因此，地方政府在經濟不景氣時大量的依靠非經常性收入（如某些非稅收入）來維持剛性的支出壓力。

而在某些地方，土地出讓金已成為地方政府的重要財政來源。2009年12月31日，中國指數研究院發布了《2009年中國及主要城市土地市場監測報告》。2009年中國土地市場火爆，地價高漲，60個主要城市中多數城市土地出讓金收入增長超過了100%。中國指數研究院2010年1月8日發布報告稱，2009年，中國70個大中城市土地出讓金共計10836億元，同比2008年增加140%，同比“瘋狂”的07年增加49%，全國土地出讓金總金額達1.5萬億元[8]。

2.3.2 政策不確定性

在地方政府依靠非經常性收入不斷侵蝕其財政可持續性的同時，相關政策的不確定性又加劇了這種趨勢。各級地方政府在編制預算時除了要考慮經濟變化情況和各種自然不確定性帶來的影響外，還要預留一部分資金以應對上級政府和本級政府的政策變動帶來的支出要求。例如，我國地方政府面臨著巨額的“配套資金”壓力，審計署公布的2009年第14號審計結果公告顯示，1981個擴大內需投資項目建設管理和資金使用情況的審計調查結果，其中有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的45.58%。而這種“配套資金”壓力不僅僅來自中央，各級政府都會造成一定程度上的“配套資金”壓力。

極大的人為不確定性使地方政府的未來收支預算難以確定。過度的依賴非經常性收入使得地方政府缺乏穩定的可靠收入來源，許多支出建立在“假設收入”的基礎之上；而不確定的支出壓力使得地方政府每年都要預留很大一部分機動資金作為“預備費”，防止政策變動。

3 地方政府財政可持續發展的困境

在制度性壓力、結構性壓力和不確定性壓力的共同作用下，我國地方政府的財政運作日益困難，嚴重削弱了地方財政的可持續發展能力。

3.1 持續的收支張力

地方政府面臨的首先是持續的收支張力，在收入增加的同時支出以更快的速度增長，而既有的人事激勵制度又促使地方政府盡可能地擴大“可用財力”以尋求短期政績。最終，地方政府陷入周期性地“應付”狀態，在持續的收支壓力下艱難前進。

3.2 預算的約束力被極度削弱

由于面臨持續的收支張力和極大的不確定性，地方政府財政預算的約束力被極度削弱。由于我國預算法規定地方財政預算要保持收支平衡，因此，地方財政預算與決算往往數字相當。但實際上年初的預算與年終決算之間存在較大差異，預算中充斥著臨時預算、追加預算、項目轉移等預算調整行為。預算僅僅是對收支狀況的大致估計，財政預算難以有效約束政府行為。

3.3 財政支出效益較差

在“應付”度日而且預算的約束力降低的情況下，財政支出效益難以得到保證。存在“先要錢后想事”或“積極要錢消極做事”的現象。為了保證特定公共服務的提供和政府職能的發揮，國家對很多項目設置了“法定支出比例”，但這些法定支出往往僅關注其資金到位情況，而支出的實際效果難以衡量。

地方政府面臨的持續的收支張力、預算約束力的減弱和較差的財政支出效益導致其財政的可持續發展面臨極大的困難。該變這種狀況有必要從財政和政治行政視角入手，漸進有序地推動地方財政可持續發展。

4 維持地方財政可持續發展：可行的對策選擇

4.1 財政路徑

財政路徑的解決思路相對明確。一方面有必要強化地方政府的收入汲取能力，增加地方地方政府的經常性收入來源，規范市場、降低收入汲取成本同時積極培植性的有效稅源。另一方面有必要合理的限制支出，強化財政資金的績效管理、提高資金使用效率節約成本。最后還要規范政府間轉移支付制度，減少轉移支付資金的流通環節減少損耗。

4.2 政治行政路徑

在抓好財政收支的同時，有必要在政治體制和行政管理方式上努力，維持地方財政的可持續發展。首先，循序漸進的合理規范地方政府的支出責任，建立財權與事權相一致的管理體制，避免地方政府陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬。其次，要漸進的改變既有的干部考核激勵機制，抑制地方官員的短期政績沖動，將財政可持續性作為衡量地方官員的重要標準之一。第三，建立中長期戰略管理收支框架，將可能的社會結構性因素納入地方政府的中長期戰略考慮范圍，為可持續的財政發展提供有效的決策依據。第四，強化科學管理，減少人為的不確定性對財政可持續發展的侵蝕。

在我國當前的體制下，地方政府承擔著過重的支出任務。而既有的政治行政體制和社會結構性因素又進一步強化了地方政府的收支矛盾，嚴重的削弱了地方財政可持續發展的能力。問題的解決有必要從財政和政治行政體制入手，理順管理體制、建立中長期收支框架、減少不確定性影響，確保地方財政可持續發展。

[1]王曉霞.財政可持續性研究述評[J].中央財經大學學報，2007,(11)．

[2]Craig Burnside.Fiscal Sustainability in Theory and Practice[Z].A Handbook,Washington,D.C,2005,

[3]Ale?Krejdl.Fiscal Sustainability Definition,Indicators and Assessment of Czech Public Finance Sustainability[C].Working Paper,Czech National Bank,2006.

[4]Jerrrey I.Chapman.State and Local Fiscal Sustainability:The Challenges[J].Public Administration Review,2008,12.

[5]黃佩華，迪帕克.中國：國家發展與地方財政[M].北京：中信出版社，2003．

[6]馬駿，劉亞平.中國地方政府財政風險研究：“逆向軟預算約束”理論的視角[J].學術研究，2005,（1）．

[7]周雪光．“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析[J]．中國社會科學，2005,（2）.

[8]中國指數研究院數據信息中心，中國房地產指數系統[EB/OL]．轉引自http://qyb.soufun.com/news/2010-01-07/3013356.htm．