一事一議財政獎補應協調好四個關系

劉孟山，李洪珍，楊運生，徐 亮

（中共邢臺市委講師團，河北 邢臺 054000）

一事一議財政獎補應協調好四個關系

劉孟山，李洪珍，楊運生，徐 亮

（中共邢臺市委講師團，河北 邢臺 054000）

全面推行一事一議財政獎補制度應協調好同農村社區化改造的關系，協調好同其他支農項目建設的關系，協調好政府引導、農民參與和社會支持的關系，協調好同村民自治的關系，建立農戶會議議事制度，討論決定建設項目。

一事一議；農村社區化；支農項目；責任主體；村民自治

通過一事一議籌資籌勞開展村級公益事業建設進行財政獎補，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新。2008年，一事一議財政獎補制度開始在部分省份試點，2011年在全國推行。從實際運作情況來看，應注意協調好如下關系，使該項制度進一步完善，以推動新農村建設更好地發展。

一、統籌一事一議財政獎補項目與農村社區化改造關系

在推進新農村建設過程中，各地探索出許多村莊整治的新舉措，如新民居建設、合村并居、統籌城鄉綜合配套改革等，因其皆以實現農村社區化為目標取向，故統稱為農村社區化改造。這些措施雖對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現一些亟待規范的問題。一些地方片面運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，大拆大建，強制推行合村并居，不僅違背農民意愿嚴重侵害農民利益，而且使得一事一議財政獎補政策陷入兩難境地。如河北省永清縣某村屬于省級文明生態村，政府撥款修筑了道路、圍墻，未過一年，就啟動了拆遷。這種先建后拆浪費資源現象不在少數。當前我國正處于加速工業化、城鎮化時期，農村人口向城鎮轉移是必然趨勢，為了防止農村公益事業建設造成不必要的資源浪費，必須統籌解決一事一議財政獎補項目建設同農村社區化改造，將城鄉規劃和新農村建設規劃結合起來，合理劃定社區化改造區和一般農業區。農村社區化改造運用城鄉建設用地增減掛鉤政策引入戰略投資者，改造完成以后可以比照城市社區化管理模式來管理。況且，相對村莊整體拆建，一事一議財政獎補資金也是杯水車薪。因此，一事一議財政獎補項目建設主要在一般農業區推行，農村社區化改造區域不再實行。

在城市規劃范圍內、工業園區和礦區，為避免日后形成城中村并充分開發利用土地和礦產資源，在尊重農民意愿和保障農民權益的基礎上，可以將村莊整體改造成城市社區。有些農村距離城市雖遠但經濟發展條件較好，也可以進行農村社區化改造。有的地方鄉鎮企業已發展成為規模較大的企業集團，雖然在行政管理上還有“村”的名字存在，但實際上已形成了村企一體化，完全具備社區化改造條件；有的農村工業化水平比較高，部分規模較大的企業出于擴張和整合資源的需要，通過兼并聯合等形式，與周邊村莊達成協議，在吸納農村勞動力到企業工作的同時，也可對村莊整體兼并和改造；許多龍頭企業為穩定自己的原料基地，與村莊形成了較為緊密的協作關系，可以聯合投資對村莊整體改造升級，以騰出更多土地用于農業產業化經營。此外，一些農民舉家外出打工較多的空心村，一事一議難度較大且意義不大，也可考慮將其納入村莊整體整治規劃。

一般農業區要做好新農村建設中長期規劃和村級公益事業建設年度實施計劃，確保一事一議財政獎補項目建設有計劃、有步驟、有重點、有特色地扎實推進。當前，農村干部群眾開展一事一議項目建設的熱情很高，如果不加以統籌規劃，有可能導致一哄而上的局面，“撒大網式”的財政補貼一方面會增加國家和地方財政負擔，另一方面資金分散，會降低政策實施效果。鄉鎮政府應指導各村區分輕重緩急制訂村級公益事業3—5年建設項目規劃，縣、鄉兩級應對各村的規劃審查、整理，匯總編制縣、鄉兩級農村公益事業建設規劃，建立項目庫。各縣在省下達的獎補資金額度內，從項目規劃和項目庫中挑選急需和重要的項目上報，防止無序上報。要突出重點，優先選擇受益面大、村“兩委”得力、群眾積極性高的村組，優先選擇關系老百姓日常生活的水、電、路、氣、房等民生工程，優先考慮邊遠山區、少數民族地區等經濟欠發達地區，優先選擇農民群眾最急需、最利于建設的公益事業項目，讓農民群眾看得見、摸得著、早受益。

二、統籌一事一議項目建設和其他支農項目建設的關系

按照“多予、少取、放活”方針，中央不斷出臺強農惠農政策，各部門、各渠道安排的涉農資金項目不少，有的縣數額達到數千萬元。由于體制機制問題，各種支農資金各自為政，分散使用，效果不佳。有些地方探索以新農村建設為平臺，將支農資金和一事一議獎補資金捆綁起來使用，集中力量辦大事。雖然支農項目最終目標都一致，但其直接目標和運行機制卻存在差異，為了不違背財經紀律，防止出現政策漏洞，應將政策直接目標相交叉、功能相近的支農項目整合進村，應將可以進村、直接用于公益事業建設，又沒有明確限制其用途的支農項目，如交通、水利、農發、扶貧、農村環保、農村飲水、村級文體活動場所建設以及有些省份實行的新民居、文明生態村建設等，在不違背現行財經制度的前提下，以一事一議財政獎補為平臺，整合起來，實現資金集聚效應和優勢互補，放大強農惠農政策效用。

一事一議投入機制可引進小型農田水利建設?！笆濉逼陂g國家將大幅增加投入，重點開展農田水利建設。限于財力，國家不可能將部分或個別農戶受益的機井、塘壩以及末端水渠等小型農田水利設施全部包攬下來。因此，可以將一事一議獎補項目與農田水利“最后一公里”設施建設結合起來，突出解決涉及農民切身利益的末端水利設施梗阻問題。這類工程受益面較少，可按照受益主體和籌資籌勞主體相對應的原則，在受益農戶范圍內議事，按受益的耕地面積來籌資。此外，一些林下經濟和鄉村旅游項目也可比照實行。

嚴格掌握政策界限，防止增加農民負擔。一事一議財政獎補的基本特征是以農民自愿籌資籌勞為基礎，自愿籌資既堅持了村民意愿，又受制度本身的約束，適用于少數服從多數原則。也就是說一事一議財政獎補項目建設需要農民出錢出力給予配合，這是同其他支農項目的根本區別。為防止支農資金整合增加農民負擔，對于村內及村外應由公共財政投入的項目，包括農村中小學校舍、廣播電視村村通、農村電網改造、通村道路等公益性建設項目，應堅持“誰建設、誰拿錢”和量力而行的原則，不留投資缺口。屬于基層政府配套的項目，不能利用一事一議形式引導或強制村民出資出勞；一事一議財政獎補項目建設必須圍繞農民急盼解決、直接受益的村級公益事業項目來議事，形成決議方可籌資籌勞，而不能圍繞支農項目來籌資籌資。整合進村支農資金是為了配合農民建設一事一議籌資籌勞項目，而不是要農民籌資籌勞去配合所有進村支農項目，兩者的關系不可顛倒。否則，現在支農項目很多，一事一議籌資籌勞就會變成農民固定負擔項目，甚至還會引發無事亂議現象產生。

三、統籌政府引導、農民參與和社會支持的關系

根據一事一議財政獎補制度安排，農村公益事業建設所需資金采取籌補結合的方式籌措，而且強調以農民籌資投勞為主，政府獎補為輔。國家獎勵和補助的目的是撬動農民投資出勞參與公益事業建設，并希冀收到四兩撥千斤的效果。但實際情況似乎并不支持這樣的政策預期，以河北省為例，生態文明村財政獎補2008年是農民籌資的3倍，2009年為2倍，一般村為1倍，顯然不是農民籌資籌勞為主。江蘇省揚州市楊壽鎮寶女村，2009年籌資建造一條2.5公里、總成本30多萬元的公路，省補助7萬元，鎮補助10萬元，合計17萬元占57%，村民一事一議籌資4萬多元只占13%多一點，9萬多元的缺口主要來自社會和企業的捐助約占30%。寶女村的情況帶有普遍性。試點地區的具體做法雖有差異，但基本傾向構建“財政資金引導、農民籌資投勞、社會捐資贊助”多元化投入機制，似乎與制度設計的初衷并不完全一致。因此，需要進一步界定政府、農民和社會三者的關系。

從城鄉公共服務均等化角度看，村級公益事業也屬于公共產品，應由公共財政提供。一事一議財政獎還有另外政策目標，在2009年應對國際金融危機沖擊的“一攬子計劃”中，將其作為擴內需、保增長、調結構、重民生一項重大舉措。今年又賦予其帶動鋼材、水泥等工業品下鄉，擴大農村市場的功能。顯然由此產生的制度成本不能全讓農民買單。隨著統籌城鄉發展方略的實施，應不斷加大公共財政對農村投入力度，逐步實現城鄉統一的公益事業建設制度。特別是，在當前農民收入水平總體不高、縣鄉財政仍較困難情況下，應提高政府獎補水平。參照各地經驗，財政獎補以1∶2或占70%為宜。一事一議財政獎補制度應是普惠制，凡是列入一般農業區的村莊，獎補標準不應厚此薄彼，需要統一起來。為鼓勵農民籌資籌勞和社會捐資贊助，可將農民將勞折資款項和社會捐資款項一并計入籌資基數，享受國家獎補。

農村公益事業同城市公益事業也存在差別，農村比較封閉，人員流動較少，其公共產品主要為比較固定的人群服務。這不僅為籌資籌勞提供了理論依據，也使其成為可能。由農戶承擔籌集一部分資金和勞力責任，可有效防止貪大求全、隨意抬高建設標準、重復建設和無效建設現象發生。農民是新農村建設的主體，適當提高獎補制度的門檻，可以促進農村民主政治建設。為簡化工作程序，縣鄉每年財政獎補資金總額可逐步由按農民籌資籌勞的比例補助，改為每年按照鄉村人口數定額補助，但具體到某村的公益事業建設還需同其籌資籌勞掛鉤。

實際工作中存在一事一議農民籌資和財政獎補資金不能滿足項目建設需要問題，應適當提高籌資標準并相應提高獎補水平。各省籌資籌勞標準，一般是每年每人10元至20元、8個至15個工日?；I資標準可適當提高至30-50元為宜。農村勞動力價值也隨經濟發展而上升，籌勞標準不宜提高。農民流動性日益增強，不僅籌勞難度加重，而且籌集到的勞動力往往參差不齊，組織管理非常困難。今后重點項目都要實行招標，勞動力的組織和使用由中標單位負責。因此，可考慮將籌資籌勞統一改為籌資，按照當地農村勞動力的平均日收入，將出勞日折算為資金，這部分資金也應享受國家財政獎補。為解決部分貧困村民的籌資問題，村委會應在與承包方簽訂合同時規定，同等條件下須雇傭本村村民。

2009年，中央和地方財政共投入獎補資金185億元，農民籌資籌勞和社會資助村級公益事業投入628億元。有人認為財政獎補1元錢，帶動近4元錢投入。但從各試點省份的獎補辦法來看，在這628億元中，農民籌資籌勞所占比例不會太大，主要是社會捐助，上述江蘇省寶女村案例也支持此判斷。浙江、江蘇、福建等經濟發達地區形成以民營企業家、個人捐款為主，村民適當籌資投勞建設農村公益事業項目的捐贈贊助模式。其他省份的一些市縣成立了回報家鄉工作領導小組，把回報家鄉投入作為重要資源利用。自愿捐資是社會各界在自愿基礎上進行的集資行為，應充分尊重捐資主體的意愿，不能搞攤派。為鼓勵社會各界捐助農村公益事業建設，應把捐資視同農民籌資，享受國家獎補，并在稅收政策上對捐助企業給予一定的優惠，如捐助資金稅前扣除。

四、統籌一事一議項目建設同村民自治的關系

一事一議籌資籌勞從議事項目的提出、表決到具體實施，都必須經過規定的民主程序，實行民主決策、民主管理和民主監督，所以開展一事一議項目建設，也是農村基層民主政治建設不斷推進的過程。按照我國村民自治法和一事一議財政獎補制度的規定，一事一議建設項目決策主要有村民會議和村民代表會議兩種實現形式。由于農民流動性越來越強，工作方式日益多元化，召集全體有表決權的村民來議事困難很多，而村民代表會議的代表性往往很差。有些地方探索實行委托代理制，如果需要委托的村民數量過多，其真實性和有效性難于保證。所以，需要改革完善村民議事制度和議事主題遴選機制。

村民會議和村民代表會議制度實際上是以公民社會為基礎而設計的，目前我國農村仍然處于熟人社會階段，兩者并不完全適應。中國是一個農業文明悠久、小農經濟形態最完整和持久的國家。中國家庭是自成一體的小天地，是個微型的邦國，社會單元是家庭而不是個人，農戶構成社會組織的基本單元，農戶才是當地政治生活中負責的成分。因此，應建立農戶會議議事制度，村民大會或村民代表會議討論決定的事項，可改為由農戶會議行使權力。以單獨起火過活為標準確定農戶單位，每一農戶出一代表參加農戶會議，行使表決權。農戶代表要登記注冊。據統計，我國農民工仍是以勞動力流動而非舉家遷移定居為主，全國80%被統計為城鎮人口的農民工都是流動就業，舉家遷徙的農村人口僅占20%左右。也就是說，絕大多數農戶在本村還有人可代表其全家意志出席農戶會議。農戶會議既可以彌補村民會議難以召集的缺陷，也可以有效防止村民代表會議“代表權”虛置問題。至于，少數舉家外出的農戶，則可以委托他人行使權利，代理人出席農戶會議，應當向村委會提交授權委托書。

一事一議議題既可由村兩委、村集體經濟組織提出，也可由農戶聯名提出，十分之一以上的農戶代表可以聯名提議全村受益的項目，五戶以上農民可以聯名提議部分農戶受益項目。議題須交農戶會議討論。為保證絕大多數村民能夠參與議事，應選擇在每年春節前后農民相對集中的時間內開展“議事月”活動，集中討論年內一事一議事項。

[1] 張少春.大力推進村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作[J].中國財政,2010,(9)∶4-6.

[2] 危朝安.積極穩妥開展一事一議財政獎補試點工作[J].農村經營管理,2008,(6)∶4-6.

[3] 王衛星.健全一事一議財政獎補制度 促進新農村建設和基層民主政治建設[J].中國財政,2010,(14)∶11-15.

[4] 鄧紅亮,趙竹村.推動村民一事一議籌資籌勞制度促進農村公益事業建設[J].農村經營管理,2007,(12)∶20-22.

[5] 劉孟山.一事一議財政獎補需細化[N].農民日報,2009-01-19(3).

（責任編輯、校對：孫尚斌）

The Strategy of Yishiyiyi Should Adjust the Four Relations

LIU Meng-shan, LI Hong-zhen, YANG Yun-sheng, XU Liang

(Xingtai Intelligences of Municipal CPC, Xingtai 054000, China)

Comprehensive implementation of the Yishiyiyi finance allowance system should be coordinated with rural community transformation. The strategy should adjust with other agricultural assistance project. The Yishiyiyi should also concern the relationship among government guidance, farmers’ participation and social support. At last it coordinate the relationship with rural people’s autonomy, establish peasant meeting to discuss self-government decision c, such as construction project.

Yishiyiyi ; rural community transformation; agricultural support project; responsibility subject; villagers’ autonomy

河北省講師團系統2010年立項課題

2011-01-12

劉孟山（1963-），男，河北邢臺人，中共邢臺市委講師團教授，研究方向為農村經濟。

F320

A

1009-9115(2011)03-0116-03