關于農民工職業病防治的法律思考

李明珠

（蘭州理工大學人文學院，甘肅蘭州730050）

關于農民工職業病防治的法律思考

李明珠

（蘭州理工大學人文學院，甘肅蘭州730050）

目前農民工已成職業病的最大受害者，從法律上完善農民工職業病防治制度已經勢在必行。因此，要從多方著手來建立合理的防治機制，比如監控職業病高發企業環境，完善勞動合同制度，修改職業病防治的法律，完善農民工醫療保障制度等等，以期達到切實改善農民工生存環境的目的。

農民工；職業病防治；法律思考

2009年6月，河南農民工張海超為證明自己患有職業病——塵肺病，開胸驗肺，此舉經媒體曝光之后，引發熱議，也使農民工職業病防治問題再次成為人們關注的焦點。

據不完全統計，我國約有近2億農村流動人口在外務工。由于農民工居無定所，工作、生活環境差，成為一個特殊的弱勢群體。而隨著企業經營模式、用工制度的變化、個體民營企業的發展，大量的農民工涌入“苦、臟、累、險”的工作當中。由此，農民工變成受職業病危害最嚴重的一個群體[1]，而因患職業病被奪去勞動能力的農民工群體維權卻非常艱難。

那么，如何幫助農民工團體走出這種生存困境，如何從法律上完善農民工職業病防治制度，已經成為我們當前要解決的一個重大課題。

1 當前農民工職業病防治的現狀和面臨的主要問題

1.1 農民工是職業病高發人群

目前，中國有大量農民工罹患職業病。據統計，我國目前有毒有害企業已超過1 600萬家，接觸職業病危害因素的農民工總人數超過2億，成為職業病高危人群，其中最嚴重的危害是塵肺病、化學物質急慢性中毒等。以在國有煤礦打工的農民工為例，接受塵肺病檢查的農民工患病率接近5%，而很少接受塵肺病檢查的鄉鎮個體煤礦的農民工患病率就更高。截至2006年底，全國累計報告職業病患者676 562例，其中塵肺病累計發病616 442例，死亡146 195例，現患470 247例。而按照我國職業病統計規定，還有許多職業病患者尚未進入此統計之列[2]。

以塵肺病為例，目前我國累計塵肺病患者超過60萬，占所有職業病患者人數的80%以上，已經成為頭號職業病。截至2005年年底，中國塵肺病病人累計已超過60萬例，死亡17萬人。每年新增上萬人。我們國家每年死于塵肺病的患者，是礦難和其他工傷事故死亡人數的3倍還多[1]。

即便如此，由于缺少自我保護意識以及對工作環境識別的常識，大多數農民工“中毒”后，往往以為患的是“發燒感冒”，要么稍微休息一下再干，要么回家等待。加之職業病潛伏期長，很多民工到死都還不知情。

1.2 防治農民工職業病面臨的困境

1.2.1 農民工職業病缺乏有效的預防措施為什么農民工職業病如此高發？一是用人單位沒有履行法定的職業病防治責任。目前，我國國有大中型企業存在嚴重職業病危害因素的作業場所，幾乎都是由農民工擔任一線生產的工人，其他各種類型的企業，尤其是鄉鎮企業和農村個體工商戶，不僅存在嚴重職業病危害因素的作業場所，而且全部勞動力都是由農民工承擔。這些用人單位往往法律意識淡薄，存在歧視現象，有的國企存在“一企兩制”，他們履行法定的職業病防治責任只是針對本單位的正式工人，對農民工卻不履行職業病防治責任，甚至不顧農民工的身體健康和生命安全[3]。很多存在有毒有害工種的企業,明知從業人員接觸職業病危害因素一段時間后會患上職業病，不是采取措施改善勞動條件，保護從業人員的健康，而是在用工制度上實行短期行為，輪換用工，反復換人，而且不簽訂勞動合同，用這樣的手段來降低企業職業病危害防護成本，也以此來逃避法律責任。

二是工作環境惡劣，一些見利忘義的企業主漠視工人權益。罹患職業病的農民工打工場所主要集中在三資企業和民營企業、鄉鎮企業、個體礦山等，工作環境惡劣、農民工自身防護意識薄弱是致病的主要原因。據媒體報道，廣東惠州一合資企業1年之內接連3人猝死，工人們每天都要接觸二氧化硅、重金屬、三氯乙烯等可能導致職業病的有害物質。可工人們對此不僅全然不知，而且連最基本的防護口罩都沒有。為了節電，企業經營者將工廠8個排氣槽功率改小，6個排氣扇只開4個[4]。

三是政府部門執法不到位、監督管理不力。盡管在《職業病防治法》中已明確了各級政府和有關行政部門在職業病防治工作中的監管和監督職責，但在現實工作中卻形成幾乎只有衛生行政部門在獨家監管，從而使《職業病防治法》難以貫徹實施。專家認為，造成這些問題的原因之一，是各級黨委政府對職業病防治工作重視程度不夠，有關行政部門各管一段互不銜接，以致各自的監管職責不清，沒能形成通力合作齊抓共管。例如安全生產部門執法監督不到位，勞動保障部門對用人單位違法使用農民工的監管不力，衛生部門對職業病防治機構的定位不夠準確，各級職業病防治機構職責不夠清晰，職業病防治工作的管理機制、工作運轉機制、補償機制不夠完善。

1.2.2 農民工職業病缺乏有力的醫療保障首先，農民工由于未簽訂勞動合同而無法享受醫療保險。依照《勞動法》規定，建立勞動關系須簽訂明確雙方權利義務的書面合同，但在實際生活中，勞動者與用人單位沒有簽訂書面勞動合同的現象相當普遍。而且《勞動法》只是要求用人單位必須簽訂書面勞動合同，但沒有規定對不簽書面合同的用人單位如何處罰，這就使勞動合同對勞動者保護的有關規定很難惠及農民工。所以有很多農民工因未簽訂勞動合同，也未保留相關勞動憑證，導致職業病工傷索賠存在很大的難度。即使有了及時準確的診斷也得不到相應的賠償和治療。

其次，農民工參保意識不強，參保比例偏低。目前農民工參加基本醫療保險的比例相當低，絕大多數農民工沒有最基本的醫療保障，看病全靠自己掏腰包，這意味著他們一旦生病，就將被一點點地掏空“荷包”，加劇了農民工“小病不愿治，大病不敢治”的狀況。沒有基本醫療保險，農民工很難真正在城市立穩腳跟并融入城市。根據有關法律規定，農民工有權參加基本醫療保險和工傷保險。然而，許多用人單位一直忽視農民工權益，將他們長期排斥在社會保障體系之外。而農民工很少參加醫療保險的原因，一方面是一些農民工認為自己年輕無病無災，沒有必要參加醫療保險，不愿意交納參加醫療保險的費用；另一方面，社會上對農民工存在不同程度的歧視，許多用人單位把農民看作二等公民，忽視農民工權益，故意違反國家政策，將他們長期排斥在社會保障體系之外。

實際上，多數農民工也因為“飯碗”的問題而放棄了基本醫療保險的要求。一些農民工對記者說，要是因為要求上保險而被老板解雇，那損失才大呢。有人則說，我們工作的流動性大，辦保險還不如每月多發100元工資實惠。企業老板對此更不熱心，為農民工辦醫療保險，意味著人力成本要增加8%，農民工的低成本優勢就打折扣了[5]。

1.2.3 農民工職業病診斷困難北京致誠農民工法律援助與研究中心專職律師王芳這樣總結：“職業病案件就我們來看，所有職業病案件都沒有能很順利拿到賠償的。最難的就是拿到職業病的診斷證明。”按照現行規定，農民工要想確診是否患有職業病，需要到當地職業病鑒定機構做診斷，但確診需要用人單位提供個人以往的工作史和單位的職業安全、職業衛生情況，鑒定機構才能出具證明。這就等于讓用人單位提供證據來推翻自己，而這根本就是不可能的[6]。

以張海超為例，由于他曾經打工的振東公司不配合，所以無法到職防所進行鑒定，而其他綜合類醫院又無權對職業病進行鑒定，后經多次上訪，才取得了到鄭州市職防所作鑒定的機會。然而還有更多農民工由于所在單位的不配合，連這種鑒定的機會都沒有。

另外，《職業病防治法》規定，職業病鑒定的權威機構為職業病防治所，而其他有能力診斷的醫院竟然被排除在外，這導致張海超在被鄭州市職防所鑒定為不是塵肺而是肺結核的時候走投無路，只好開胸驗肺。

2 從法律上解決農民工職業病防治問題

農民工職業病防治不外是要解決兩大問題，一是防，二是治。

2.1 加強對職業病高發企業環境的監控

依法強化國家監察機制。一是各地要落實職業病防治行政首長負責制，將職業病防治工作納入各級政府年度考核指標。依法制訂針對農民工群體的系統性職業病防治規劃，逐步關閉那些高污染、高能耗、嚴重危害勞動者健康的企業；對工藝落后、生產條件差、防護措施不落實、職業危害嚴重的企業要徹底關閉。按《職業病防治法》規定：在有粉塵、有毒有害氣體環境中工作的工人，用工單位應準備防塵口罩、防塵服和防噪聲耳塞等。對工人要做崗前專業培訓和定期體檢等。但很多企業無視法律規定，故意不告知農民工該崗位對人體有毒有害的真相，剝奪了農民工依法享有的職業病知情權。針對這種情況，應根據法律規定，給予嚴厲的經濟懲罰，情節嚴重的可令其停建或關閉。必須嚴格治理企業的工作環境，對工作環境和勞動保護不達標者要關停整頓，對重大事件的肇事者要按照《刑法》第135條對“勞動事故責任罪”對事故當事人和責任人追究刑事責任。

二是建立部門協作監管長效機制和責任追究制。對涉及建設項目審批的有關行政部門應當會同相關部門制定建設項目審批程序，確保建設項目職業病危害評價“三同時”的貫徹實施，嚴肅查處未經職業病危害評價的建設項目立項設計、施工和竣工驗收等違法行為，對不符合國家法律法規和職業衛生標準要求的，要依法予以處罰。未經衛生行政審核同意且存在嚴重職業病危害的建設項目，有關部門不得批準、核準和備案，工商部門不予注冊，銀行不予貸款，從而達到從源頭控制的目的。

2.2 完善勞動合同制度

《勞動法》是保護勞動者權益的法律法規，農民工也是勞動者，理應受到《勞動法》的保護。但是目前農民工較大部分處于非正規就業狀態，一旦權益遭到侵害，要獲得法律的救助非常艱難。因此，建議修改現行《勞動法》，對勞動合同的制定、管理和執行等方面做出有利于維護農民工權益的制度安排。目前之所以會存在大量的沒有書面合同的事實勞動關系難以得到認定和保護，關鍵是《勞動法》缺乏對不簽訂書面合同的用人單位應承擔的后果的規定。因此，最好是修改《勞動法》，對大量的非書面形式合同確立的事實勞動關系做出一些有利于勞動者的規定，比如強調企業在雇用農民工時必須依法簽訂勞動合同的同時，規定若未訂立書面合同的，則將非書面勞動合同視為長期合同。這樣雇主在權衡利弊之下就會發現，和農民工簽訂合同比不簽合同對自己更有利[7]。

此外，大量的非正規就業而導致的事實勞動關系得不到有效保護的另一個原因是用工制度的不規范，企業為降低用人成本而擅自招用臨時工，且不簽訂書面勞動合同，企圖將勞動關系轉化為雇傭關系來逃避用人單位本應承擔的義務。因此，在完善勞動合同執行和管理的同時，我們還應通過立法來規范各種形式的用工，盡可能控制和管理各種不穩定的雇傭關系，特別是對企業使用臨時工的行為做出規范，應禁止企業自行招錄臨時工，招臨時工必須經過合法的職業介紹機構進行，而臨時工應與職業介紹所建立勞動關系，用人單位通過職業介紹所招錄臨時工，同時法律應對臨時工在用工單位的工作期限最長時間做出規定，這樣用人單位將事實勞動關系轉化為雇傭關系的可能性就大大減少。

2.3 修改完善有關職業病防治的法律法規

日前，有15家媒體發出聯合倡議書，要求修改《職業病防治法》，而起因就是張海超的開胸驗肺事件。“張海超事件”也用血的事實告訴我們，修改《職業病防治法》已迫在眉睫。

關于職業病診斷認定，應該用法律的形式明確企業、用人單位在職業病的診斷過程中必須負責提供一切必要的資料，如果拒絕提供應承擔相應的法律責任，甚至會導致企業關閉的嚴重后果，以此來強制企業做出必要的配合。另外，也可以考慮由一個中立的權威監管機構來專門負責這方面的工作，在企業逃避責任不肯配合的時候，由這個機構出面到企業搜集資料，以保證農民工的醫療權利。

另外，應修改關于職業病鑒定機構的相關規定，增加有職業病認定資質的醫院數量。這樣，在農民工對職防所的認定有疑問的情況下，可到另外指定的權威醫院去認定。當然，有認定資質的醫院不宜過多，以免發生不必要的爭議。

2.4 完善農民工醫療保障制度

關于農民工的醫療保障問題，學術界一直存在爭議。有學者認為，農民工離土離鄉在城市打工，應當將農民工全部納入城鎮醫療保障體系；也有學者認為，農民工雖然暫時在城市打工，但最后大多數農民工還是要回到農村，所以建議將農民工的醫療保障全部納入到現行的新型農村合作醫療中。

如果強行將所有農民工納入城鎮醫療保障體系，其后果可能是企業對農民工的吸納數量下降，或者企業采取“上有政策，下有對策”的陽奉陰違之舉。為此，國家將會增加很大的監督成本。而且，不少農民工由于文化水平的限制和所從事行業的低技術性，收入有限，即使政策允許他們加入城鎮醫療保險，囿于經濟條件的制約，絕大多數農民工是不可能參加的，所以此法在短時間內不具有可行性。

對于將全部的農民工納入新型農村合作醫療的保障體系，也不現實。而且細推敲，新型農村合作醫療其實將農民工這個群體隱形地排除在外。因為不少農民工常年不回家，在農村加入合作醫療，一旦生病再趕回去到定點醫院看病，距離近的尚可以接受，距離遠的光是路費也花不起，與其回家在定點醫院治療不如就近在條件較好的醫院治療，在這種情況下，加入新型農村合作醫療對于這部分農民工其實沒有多大益處的。所以，對于農民工的醫療保障，絕對不能搞“一刀切”。

中國人民大學教授、全國人大常委會委員鄭功成提出的“分類分層”保障農民工健康、構建多元化健康保障類型的主張值得借鑒。就是對于已經城市化的農民工，可以嘗試將他們納入城鎮基本醫療保障體系；而對于“季節性”的農民工應把他們納入正在建立的新型農村合作醫療制度中；對于流動性很強的農民工，應該采取靈活的措施。如利用一些農民工維權團體、N G O組織等來維護和保障農民工的合法權益[8]。

弱勢群體的民生問題，是任何一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題，城市農民工的權益保障問題就是這樣一個正在牽動中國的民生問題。如何讓“張海超式”的悲劇不再發生，如何使農民工脫離職業病的危害和困擾，這是我們每人都需要關注的問題，也是我們的法律要解決的問題。農民工的基本權益應該得到保障，這樣才能體現社會的公正性，體現政府的全民性和公共性。

[1]楊蔚然.農民工成職業病最大受害者年均數十萬人患病返貧[N].長沙晚報，2009-4-27.

[2]褚福銀，聶欣.預防農民工職業病需建長效機制[J].中國發展觀察，2007，9：37.

[3]周華.六大因素導致農民工職業病發病人數居高不下[EB/OL].www. gxny.gov.cn/web/2006-03/107148.htm 2008-3-16.

[4]湖北長陽縣委員：農民工職業病問題值得高度重視[EB/OL].cppcc. people.com.cn/GB/34962/35021/9875675.html，2009-8-17.

[5]周甲祿，皮曙初，程正軍.農民工醫療保障的困境與出路分析[EB/ OL].www.hb.xinhuanet.com，2007-4-6.

[6]楊鈞天.調查表明：農民工職業病維權依然艱難[EB/OL].www.cnr.cn/ china/news/200908/t20090816_505432342.html，2009-8-16.

[7]呂冀平.農民工權益保障的法律問題研究[J].法學與實踐，2006，1：12.

[8]張琳.從制度上切實保障民生和持續改善民生——訪全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成[J].理論視野，2008，5：5~8

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