南非應對氣候變化與德班峰會

南非應對氣候變化與德班峰會

■ 張偉杰/文

近年來，南非在國際舞臺上日益活躍，成為全球矚目的一個新興經濟體。2011年11月，《聯合國氣候變化框架公約》第17次締約方大會暨《京都議定書》第七次締約方大會將在南非德班市舉行。作為此次氣候峰會的東道國，南非如何應對氣候變化備受國際社會的關注。

氣候變化對南非的影響

根據預測，到本世紀中葉，南非的沿海地區將升溫1—2°C，內陸地區將升溫2—3°C。[1]因此，如果不采取減緩措施，氣候變化將破壞南非業已取得的發展成果，并對南非未來發展帶來難以低估的影響。綜合來看，氣候變化對南非的影響主要表現為：

一是惡化水資源形勢。南非的用水資源原本就較為緊張，由于氣候變化導致降水減少，水分蒸發增多，干旱加劇，從而使南非水資源形勢更加嚴峻。

二是威脅糧食安全。氣候變化對南非糧食生產的不利影響尤為突出。玉米產量大約占南非谷物產量的三分之二。如果氣候變得更熱和干燥，那么50年后玉米產量將減少10—20%。[2]糧食的減產，將增加南非貧困人口的數量，抵消南非取得的減貧成果。

三是危及人民健康。令人擔憂的是，氣候變化帶來的升溫還將導致南非瘧疾疫區的擴大。目前，南非的瘧疾疫區主要集中在東北部的小塊地區。隨著冬季氣溫的升高，瘧疾疫區將會擴展到整個北方和東部省份。這將危及人民健康，增加南非抗瘧任務的艱巨性。

四是損害生物多樣性。氣候變化對生物界有著明顯影響，一些植物和動物種類瀕臨滅絕。例如，南非最大的野生動物園克魯格國家公園就有66%的物種可能會面臨消亡，其中包括97%的鳥類，[3]這會重創南非的旅游業，給整個國家經濟帶來嚴重損失。

五是破壞沿岸基礎設施和影響漁業發展。如果氣溫繼續升高，還會導致極地冰川的融化，進而引起海平面的升高，從而破壞南非現有的沿岸基礎設施。同時，氣候變化還導致海洋溫度和洋流隨之變化，影響南非的漁業資源，進而影響南非漁民的日常生活。

應對氣候變化：南非的政策與立場

氣候變化是屬于全球性的問題，需要國際社會的共同參與解決。發達國家曾在工業化時期進行高量溫室氣體排放，是造成當今氣候變化的主要因素，因此有必要在應對氣候變化方面承擔主要責任。發展中國家的溫室氣體排放雖然較小，但也應當積極參與應對氣候變化的減緩行動。這是當前國際社會在應對氣候變化上所達成的基本共識，即發達國家和發展中國家應當承擔“共同但有區別的責任”。

作為一個負責任的全球成員，南非愿意積極履行應對氣候變化的義務，與國際社會一道共同應對氣候變化。正如南非總統祖馬所言，雖然溫室氣體大部分來自于發達國家，但是南非也高度依賴碳排放量大的煤炭能源，南非在減少溫室氣體排放方面責無旁貸。為此，基于減少氣候變化帶來不利影響的考慮，以及為了履行本國應盡的義務，在立足自身能力的基礎上，南非正在采取多種措施應對氣候變化。目前，南非應對氣候變化的政策主要有：

一是完善環境立法，出臺應對氣候變化的專門政策文件。南非早在1998年就制定了有關環境保護的專門法律《國家環境管理法案》。隨著氣候變化這一問題的凸顯，南非又在2004年制定《空氣質量法》，這部法律包含有關溫室氣體排放的專門條款。此外，有代表性的應對氣候變化的法律法規還有2006年制定的《廢物管理法案》等。同時，南非還通過政策文件形式，闡明應對氣候變化的政策主張及戰略設想。其中，主要有2004年的《國家應對氣候變化戰略》和2007年的《減緩氣候變化長期情景》，以及2010年的《國家應對氣候變化綠皮書》。這些法律法規和政策文件的相繼制定和完善，為南非應對氣候變化提供了依據和指導。例如，《國家應對氣候變化戰略》明確規劃了如何從能源、交通、農業和林業等部門減緩溫室氣體排放。[4]

二是發展綠色經濟，努力實現可持續發展。目前，南非正在大力發展綠色技術和綠色產業，轉變傳統的經濟增長方式，實現可持續發展。南非要發展綠色經濟，關鍵是調整能源結構，大力發展清潔能源。這是因為南非是以煤炭為主要能源的國家。根據測算，南非排放的溫室氣體80%來自能源部門。2009年，國際能源機構將南非列為世界第13大二氧化碳排放國。[5]在減少溫室氣體排放方面，南非已經制定的目標是到2020年降低34%，到2025年降低42%。[6]就能源部門的減排而言，南非希冀通過發展低碳能源技術，逐步提高太陽能和風能等清潔能源的應用程度，從而降低煤炭在能源構成中的比重，完成減排任務。

南非總統祖馬（右二）在南非開普敦舉行的2011年世界經濟論壇非洲會議氣候變化問題專場論壇上，號召非洲國家立場一致，用同一個聲音說話。

三是建立應對氣候變化協調機制，廣泛吸收社會成員共同應對氣候變化。目前，南非環境部是應對氣候變化的主管部門。由于認識到應對氣候變化是一項復雜的系統工程，單靠一個部門難以完成，南非開始嘗試建立由政府各部門參與的應對氣候變化協調機制。為此，南非成立了應對氣候變化的部長級委員會，成員由環境部、科技部、貿工部、農業部和礦產能源部等多個部門的官員組成，秘書處設在環境部。南非認為，應對氣候變化不僅需要政府的努力，而且更需要市民社會、企業界和工會等社會成員的參與。2005年以來，南非多次召開由社會各界人士參加的氣候變化全國會議，就氣候變化相關的問題進行討論和協商，并向政府提出政策建議。

四是強調氣候變化適應能力建設，制定相應的適應氣候變化的計劃。氣候變化是正在發生的事實，其不利影響已經顯現。應對氣候變化，一方面需要采取積極措施減緩氣候變化，一方面需要適應氣候變化帶來的影響。例如，氣候變化將導致降水減少，這將使得南非原本緊張的水資源形勢更加嚴峻。南非希望通過統籌管理全國水資源、廢水利用、雨水收集、實施水費調節機制等多項措施，來適應氣候變化對南非水資源帶來的影響。同樣，在農業和健康等受氣候變化波及的領域，南非也正在著手制定和實施相應的適應氣候變化的計劃，提高適應氣候變化的能力。

五是南非積極參與國際合作，努力尋求國際社會對其應對氣候變化的支持。南非積極參與應對氣候變化的國際合作，承擔相應的義務和責任。1993年，南非簽署《聯合國氣候變化框架公約》。2002年，南非又加入《京都議定書》。南非堅持應對氣候變化的自主原則，但是南非也積極尋求國際社會在資金和技術上的支持。以發展綠色經濟為例，盡管南非已經下定決心，要轉變經濟增長方式，走一條綠色的可持續發展之路，但是，資金短缺和技術落后是實現經濟轉型的兩大制約因素。為此，南非呼吁國際社會予以扶持，幫助實現本國經濟轉型。

在應對氣候變化的國際談判中，南非堅持發展中國家的立場，注重維護自身作為發展中國家的權益。南非認為，自身愿意在應對氣候變化問題上作出應有貢獻，不過，承擔的責任應當符合公正合理的原則。近年來，發達國家要求發展中國家減排的壓力日益增大，對于其中不合理的減排要求，南非據理力爭，與之做針鋒相對的斗爭，堅決維護發展中國家的合法權益。由于不滿發達國家對發展中國家提出的過高要求，南非在2009年的哥本哈根氣候峰會中曾一度想退出會議，以表達自己的不滿和抗議。

諾貝爾和平獎得主、南非前大主教德斯蒙德·圖圖（右）在哥本哈根聯合國氣候變化大會會場參加燭光守夜活動，提醒人們關注全球氣候變暖帶來的挑戰。

德班峰會：各方的分歧

目前，德班峰會舉行在即，各國都在著手準備如何參與此次峰會。按照計劃，德班峰會的主要議題是就《京都議定書》第一承諾期于2012年年底到期之后的減排行動進行談判，保證前后兩個階段的無縫銜接。然而，德班峰會就此問題面臨的談判任務極為艱巨，各國在立場上的分歧依然明顯。實際上，目前各國的分歧仍是近年來國際社會在應對氣候變化問題上存在一系列矛盾的反映，主要表現為：

一是發達國家和發展中國家之間的矛盾。作為一項具有強制約束性的國際公約，目前《京都議定書》只規定了發達國家承擔的量化減排指標，未對發展中國家安排強制減排任務。因此，發達國家希望在該議定書第一承諾期到期后，發展中國家也應在新一階段減排行動中承擔相應的減排責任，特別是中國和印度等新興經濟體更應擔負明確的減排指標。然而，廣大發展中國家則認為，根據“共同但有區別的責任”原則，發達國家應當繼續承擔應對氣候變化的主要責任，并在資金及技術開發和轉讓方面提供幫助。可以說，發達國家與發展中國家各自堅持的立場截然相反，雙方之間的矛盾難以調和。

二是發達國家內部缺乏共識。目前，歐盟在應對氣候變化上的態度仍然相對積極。不過，受經濟表現不佳及內部成員國之間尚存分歧的影響，其充當先鋒角色的動力減弱。此外，歐盟政策傾向的變化也受到其他國家減排意愿的影響。近年來，先前在應對氣候變化上同樣比較積極的日本、加拿大等國的意愿呈現降低的趨勢，甚至表示將不參與《京都議定書》第二承諾期的減排承諾。盡管奧巴馬執政以來，美國在應對氣候變化這一問題上的僵硬立場較以往有所松動，但其面臨的國內壓力并沒有減少。因此，奧巴馬政府在承擔減排指標上存在顧慮，不敢貿然做出明確承諾。

三是發展中國家面臨分化的挑戰。盡管發展中國家所堅持的立場基本一致，集體反對發達國家提出的不合理要求，但由于受氣候變化影響程度不一和發展水平差異等諸多因素影響，其內部分化日趨明顯，主要分為以中國、印度和巴西等國為代表的新興經濟體，非洲國家，小島嶼國家等多個陣營。由于發展中國家內部各個陣營關于應對氣候變化的主張不盡相同，甚至各個陣營內部又認識不一，這就增加了內部協調的難度，削弱了發展中國家作為一個整體的力量。

之前，為了早日完成新一輪氣候變化談判，針對各國之間分歧嚴重的現實，國際社會已經探索出應對氣候變化的雙軌制模式，即簽署《京都議定書》的發達國家要在該議定書的基礎上談判承擔2012年以后的量化減排指標，其他國家則要在《聯合國氣候變化框架公約》框架下采取應對氣候變化的減緩措施。然而，一些發達國家卻主張廢棄現有的《京都議定書》，重新簽署一項新的對所有國家都適用的具有約束力的減排協定。無疑，這將使發展中國家在減排上承擔不合理的義務，從而導致發達國家和發展中國家在應對氣候變化問題上矛盾加深。先前，國際社會曾對2009年底的哥本哈根峰會抱有很高期待，希望能夠就2012年之后的減排承諾達成協議，但最終因為各國立場分歧嚴重而遭遇挫折。2010年底的坎昆峰會雖在設立綠色氣候基金等方面達成共識，然而仍未完成《京都議定書》第二承諾期的減排談判。

由于哥本哈根和坎昆兩次峰會均未取得實質突破，艱巨的談判任務只能留待德班峰會解決。不過，在德班峰會召開前夕，各國之間的分歧并未得到根本化解，致使峰會前景堪憂。2011年6月，德班峰會的預備會議在德國波恩舉行。波恩會議雖取得一定進展，但在《京都議定書》是否存續這一關鍵問題上依然沒有實現突破。

還有，在應對氣候變化問題上，發達國家曾明確承諾要對發展中國家進行資金和技術援助，但在具體落實上進展緩慢，遲遲不能兌現。發展中國家對發達國家的信任程度逐漸降低，這在一定程度上又增加了今年德班峰會談判的難度。

南非的作為

盡管德班峰會前景不容樂觀，但作為東道國，南非目前正全力做好峰會的準備工作，保證此次峰會如期順利舉行。為此，南非專門成立了由環境部、外交部、交通部和德班市等相關部門組成的部際協調委員會，就有關峰會的各項事務做出協調和安排。同時，針對各國分歧依然嚴重的現實，南非密切開展外交行動，希望能夠協調各國立場，盡量縮小分歧，確保各方能夠在峰會達成共識，爭取峰會能夠取得積極成果。

首先，南非努力做好其他非洲國家的工作，保證非洲國家的內部團結。目前，“非洲聲音”在應對氣候變化的國際談判中愈發明顯。要想確保德班峰會取得成功，南非必須保證非洲國家能夠內部團結。2011年5月，世界經濟論壇非洲會議氣候變化問題專場論壇在南非開普敦舉行。南非總統祖馬積極與其他非洲國家領導人溝通，希望在應對氣候變化問題上，非洲國家能用“同一個聲音說話”，做到團結統一。

其次，南非全力協調發展中國家的立場，爭取實現步調一致。2011年2月，巴西、印度、南非和中國的部長級環境高官參加了在印度新德里舉行的第六屆基礎四國部長級氣候變化會議。這次會議的目的之一就是為年底召開的德班峰會協調發展中國家的政策立場。2011年5月，上述國家負責環境事務的高級官員又在南非德班舉行了會談。與會國家的代表重申支持南非為德班峰會召開所做出的努力。

第三，南非積極與發達國家溝通，盡量縮小發達國家與發展中國家之間的分歧。目前，南非希望通過利用自身與西方國家良好的外交關系，促成發達國家做出讓步，并積極向發展中國家提供援助。2011年6月，第九屆英國—南非雙邊論壇在倫敦召開，南非外交部長表示希望英國和南非保持合作，促使德班峰會取得成功。

第四，南非還與《聯合國氣候變化框架公約》秘書處保持密切合作。作為峰會東道國，南非還一直重視與《聯合國氣候變化框架公約》秘書處的合作，就有關峰會事宜進行及時協商，明確各自的工作角色，建立雙方良好的工作關系，共同確保德班峰會能夠順利舉行。

對南非而言，舉辦德班峰會是一次重要的歷史機遇，可以展現自身應對氣候變化的積極意愿，展示在這一領域所取得的成果，尋求國際社會的支持。同時，可以借此彰顯自身作為一個地區大國的良好國際形象。

（作者單位：北京大學國際關系學院）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] The Government of the Republic of South Africa: “National Climate Change Response Green Paper 2010”,p．5．

[2] “How might climate change influence South Africa?”, The Water Wheel, July/August 2008,p．8．

[3] Earthlife Africa:“Climate Change, Development and Energy Problems in South Africa”,p．21．

[4] Department of Environmental Affairs of South Africa: “A National Climate Change Response Strategy for South Africa”, pp．22-28．

[5] The Government of the Republic of South Africa: “National Climate Change Response Green Paper 2010”,p．13．

[6] Department of Environmental Affairs of South Africa: “Minister Edna Molewa on the Occasion of a Media Briefing on COP17/ CMP 7”，http://www．environment．gov．za// NewsMedia/Speeches/2011Aug2/molewa_ cop17briefing．htm