高等學校內部控制制度淺談

張兆許

高等學校內部控制制度淺談

張兆許

一、背景

2008年5月，財政部發布了《企業內部控制基本規范》，2010年4月26日，財政部會同證監會、審計署、國資委、銀監會、保監會等部門聯合發布《企業內部控制配套指引》，共同構建了中國企業內部控制規范體系。自2011年1月1日起首先在境內外同時上市的公司施行，同時，鼓勵非上市大中型企業、單位提前執行，高校等事業單位參照執行。

二、有關高校內部控制的偏見

內部控制在我國的理論研究和實踐應用的時間還比較的短，對內部控制存在著許多不當的觀念和誤區，影響和束縛著我國內部控制管理的有效推進和開展，對內部控制的控制效果產生重大影響。

（一）片面的認為內部控制就是制度建設

書面形式的規章制度，雖然是內部控制的一種必要的表現形式，而且是內部控制管理的重要組成部分，但員工素質、職業精神和工作能力等軟環境，也是內部控制建設的必要內容。因此，在重視規章制度建設的同時，還必須注重規章制度的執行力，否則，再好的制度，沒有很好的執行，也起不到應有的作用。

（二）片面的認為內部控制就是設置關卡，影響工作效率，挫傷員工積極性

為達到內部控制的目標，會有些新的制度、規定、履行新的手續，而且，履行這些手續會增加一些工作量，耗費一些時間，但并不一定意味著就降低了工作效率。相反，只要在設計內部控制制度時，按照高校內部經濟業務流程合理的制定控制的程序，完全可以使工作效率和控制效果得到有效的統一。反之，如果只是為了圖一時的省事，減少控制的環節，降低工作的要求，可能導致嚴重的經濟舞弊現象的發生，而且在沒有嚴格的科學的內部控制的約束之下，部門之間、員工之間推諉扯皮現象不斷發生，反而使工作效率大大下降。

（三）片面的認為內部控制只是會計部門的事，與我無關

內部控制的管理實踐證明，內部控制涉及高校內部管理的各個層面、所有員工和環節，因此高校的所有部門和人員都與內部控制密切聯系，以自己的工作崗位和工作的內容為界限承擔著內部控制的責任。不然，僅僅依靠會計部門、還有審計部門，根本不可能建立起高等學校的內部控制制度，建立了也不可能發揮出內部控制的作用。而且，如不能全員參與、全過程參與，部分控制的效果也會被不履行內部控制的部門或員工產生的惡劣影響所抵消。

（四）片面的認為內部控制就是為了防止貪污舞弊

防止貪污舞弊是內部控制產生的原始動力，現在也還發揮著作用，但隨著內部控制的不斷發展，內部控制越來越多的關注內部效率的提高和內部風險的控制，如果認為內部控制僅僅起到防止腐敗的作用，就有點偏頗。

（五）片面的認為內部控制就是會計控制

20世紀80年代以前，理論界是把內部控制分為內部管理控制和內部會計控制，80年代以后，由于此二者有著越來越多的聯系，之間已經密不可分。2001年財政部發布的內部控制規范雖然還是稱之為“內部會計控制規范”，但其內容已經不局限于會計內部控制，而是涵蓋了單位經濟活動的全過程，關注風險的控制等內容。如果還認為內部控制只是內部會計控制就有點片面了。2006年，在財政部頒布的內部控制規范基本規范中，已經不再稱內部會計控制規范，體現了會計控制和管理控制進一步一體化的最新管理理念。

三、高等學校內部控制的目標

2008年5月，財政部等五部委聯合發布《企業內部控制基本規范》，將內部控制的目標確定為：（1）企業發展戰略；（2）經營的效率和效果；（3）財務報告及相關信息真實完整；（4）資產安全；（5）經營管理合法合規。

（一）基本目標

內部控制的基本目標是服從高校作為教育事業單位所追求的最終目標。高等學校的目標是為社會培養有用的人才，同時加強科學研究，作為國家科學研究的重要基地。為實現高等學校的目標，必須有經費的投入和支出，才能培養出人才。但高等學校的經費獲取，一般都比較固定，包括：教育事業經費財政撥款、學費住宿費收入、科研經費撥款、橫向科研課題經費和校辦產業收入等。在爭取經費投入方面，一般高等學校可以做的工作很少，只是按照教育廳主管部門的要求，按時報送預算基本信息表，確定人員經費、公用經費。既然，收入是固定不變的，可以控制或可以調整的也就只有支出方面。怎樣以較少的投入，取得較高的產出，為社會培養出更多的有用人才就成為高等學校內部控制的基本目標。

內部控制的目標，從邏輯上講，既可以定位在增量指標上，如：財政撥款、學費收入等，也可以定位在減量指標上，如：減低管理成本、減少不必要的損失。但是，考慮到內部控制從本質上講是一個管理系統而非技術系統，是一個防守系統而非進攻系統，因此，高等學校內部控制的基本目標只能定位在減量指標上。而在減量指標上，成本費用支出很大程度上決定于技術的進步和先進技術的使用，這些非管理人員所能為，顯然不適合內部控制系統，最終剩下的能夠適合高等學校內部控制作為其基本目標落腳點的就只能是減少損失和不必要的浪費上。所以防止各種損失，才是內部控制最基本的使命。這些損失有效率損失、信息虛假損失、違法違規帶來的損失、資產浪費損失、資產受侵害損失等。

上述損失是從何而來的呢？通常情況下，損失是來自風險的爆發。要控制損失，就是要預防和控制風險。減少風險的發生，就是控制損失的發生。如果高等學校不能對風險進行有效的預防和控制，即使教學質量很好、科研能力較高，但也擋不住因為資產管理缺失，造成國有資產大量的流失和浪費，嚴重的將導致風險的集中爆發，高等學校辦學的安全問題就將提到議事日程。

（二）具體目標

高等學校內部控制的基本目標是基本目標的具體化和細化，理論上講，凡是與風險管理有關的都在具體目標的范圍之內。根據風險類型和風險發生的環節，可以把高等學校內部控制的具體目標歸類如下：

1.保證財務報告的真實性、可靠性，防止錯誤和舞弊的發生。高等學校的財務報告按照最新《高等學校會計制度》（征求意見稿）的要求，財務報告必須經過會計師事務所審計后對外提供，保證財務報告的真實可靠成為高等學校內部控制的主要目標。在高等學校的業務處理過程中，實際上已經采取了程序控制、審批控制、手續控制和憑證編號、復核、核對等措施，內部控制可以使經濟業務和會計處理得以相互聯系、相互制約，做到內部相互監督，從而防止錯誤的發生。即使發生錯誤，也易于自動檢測和自動糾正，保證會計記錄的正確和完整。通過內部牽制，校內各部門和有關人員之間相互審查、核對和制衡，避免一個人控制一項交易的全部環節，從而可以防止員工的舞弊行為，減少虛假財務報告的發生。

為達到財務報告可靠性的目標，內部控制在運行過程中，必須滿足以下要求：

①保證學校的各類交易和事項都能夠在恰當的會計期間及時記錄在適當的賬戶內。

②保證會計報表的編制符合事業單位會計準則、財務通則和高等學校會計制度的要求和規定。

③高等學校賬面資產和實際存在的資產定期核對，保證賬實相符。

④實行所有會計信息都經過必要的復核手續，保證有關記錄正確無誤。

保證財務報告的真實可靠，是高等學校管理當局的首要責任，也是內部控制的首要目標。而防止舞弊仍然是內部控制的重要任務之一。

2.保證高等學校資產的安全完整。高等學校的資產與企業資產相同，也包括有形資產和無形資產，都會因為盜竊、濫用和意外損壞而遭受損失。在內部控制的施行過程中，不相容業務的分工，授權人與執行人，執行人與記賬人，保管人、出納員與會計人員，總賬和明細賬等得以分開，形成一種內部牽制的關系；同時限制接近財產和內部定期盤點核對制度，使得財產的收、付、存、用得以嚴密的控制，可以有效的防止貪污舞弊的發生，從而保證高等學校財產物資的安全完整。

高等學校內部控制在運行過程中，要保證財產物資的安全完整，必須滿足以下要求：

①學校資產的記錄和保管一定要徹底分開。

②任何資產的流動都必須進行詳細的記錄，不僅進入和流出學校要記錄，而且學校內部之間流動也要進行詳細的記錄。

③建立完善的高等學校資產管理制度，包括獎懲制度。

④定期和不定期對資產進行盤點，確保資產的賬面價值和實際數量一致。

3.改善高等學校的運行管理，提高學校的運行效率和效果。高等學校如同企業一樣，也是一個由多部門、多種管理層次和多個管理環節組成經濟體。在經濟體內部，相互之間的溝通和協調變得非常重要。要提高管理運行的效率和效果，必須滿足一下要求：

①高等學校內部組織要精簡、權責劃分要明確，使責任清晰而又劃分明確、協調一致而又發揮作用，充分有效的發揮資源的潛力。

②高等學校要建立良好的信息溝通體系，使會計信息和其他各類經濟信息快速在學校內部各個管理層次和業務執行系統之間流動，提高信息決策反應的效率。

③高等學校要建立業績考評體系。對運行的效率進行準確的考核，對優秀的予以獎勵，對落后的予以懲罰，形成有效的激勵機制。

（4）遵守現行的各類法律、法規、規章、制度，遵守內部控制的基本規范和各類指引的規定要求，完全履行高校內部管理控制的各項制度。內部控制制度就是為確保高等學校對國家各項法律、法規得以全面履行的制度安排，只有全面履行，才能保證高等學校能在安全的環境發展和壯大。

（作者單位：安徽建筑工業學院）