績效審計能否重效輕績

樊永軍

績效審計能否重效輕績

樊永軍

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國政府政務(wù)的透明化，對政府的績效評估越來越受到各界的關(guān)注，績效審計是我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的客觀要求。但是，在現(xiàn)實生活中往往出現(xiàn)重績輕效的現(xiàn)象，而影響到整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，本文將從重“效”輕“績”的角度進(jìn)行論述。

一、績效審計中的“績”與“效”

（一）“績”

在績效審計中的“績”的審計，主要審計對象是對經(jīng)濟(jì)運行或者經(jīng)濟(jì)經(jīng)營負(fù)有主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)和干部，審計中，對“績”的評價主要是對被審計單位責(zé)任人在經(jīng)濟(jì)經(jīng)營或者運行中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的合理性和真實性進(jìn)行鑒證、評估；同時，對“績”的鑒證和評價必須適用干部問責(zé)制的要求。所以，隨著責(zé)任體系的不斷發(fā)展和完善，采取績效審計中“績”的評價和鑒證有利于干部問責(zé)制的落實，從而促使干部領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行增強(qiáng)執(zhí)行力、依法行政、認(rèn)真履職、提高工作效能、廉潔自律。在績效審計中，對“績”的鑒證和評價指標(biāo)一般有下面四種：（1）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位資產(chǎn)的增值保值指標(biāo)；（2）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位財務(wù)情況的相關(guān)指標(biāo)；（3）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位償債能力的相關(guān)指標(biāo)；（4）反映干部領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)單位所處市場環(huán)境的相關(guān)指標(biāo)。

（二）“效”

在績效審計中，對“效”的審計，主要審計對象是被審計單位經(jīng)濟(jì)運行或者經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的效率、效果、經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行鑒證、評估。因為，績效審計中“效”的審計的對象具有一定綜合性和復(fù)雜性，因而，使得“效”的評價、鑒證跟“績”的鑒證、評價相比顯得更復(fù)雜，更具有量化效果。績效審計中“效”的審計更能實現(xiàn)審計的效果，更能體現(xiàn)出被審計單位對經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)。績效審計中“效”的鑒證和評價的指標(biāo)主要有：社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國績效審計的現(xiàn)狀及重“效”輕“績”的可行性

（一）我國績效審計的現(xiàn)狀

績效審計強(qiáng)調(diào)的是“績”和“效”的結(jié)合，不但要對被審計單位的領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績進(jìn)行評估和鑒證，即對被審計單位資產(chǎn)保值增值情況、償債能力、市場環(huán)境進(jìn)行評估和鑒證，同時更重要的是對被審計單位的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行鑒證和評價，即“效”的審計。但是，在我國現(xiàn)實的績效審計中，往往出現(xiàn)了重“績”輕“效”的現(xiàn)象。由于我國在“績效審計”上發(fā)展還比較落后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)決策上頭腦過熱，為了搞“政績”，什么“形象工程”接連不斷，領(lǐng)導(dǎo)想做什么項目就做什么項目，從而導(dǎo)致了部分地方政府財政赤字的產(chǎn)生。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，很大程度上是因為我國政府績效審計中的重“績”輕“效”的結(jié)果。

現(xiàn)在在我國政府部門中，對干部領(lǐng)導(dǎo)的考核往往是看他在單位或者部門中所作出的政績，看他建了多少公路、完成了多少GDP的增長等，而忽略了這些政績的背后到底有多少是對社會、對國家、對人民真正有效益的。正是基于這種領(lǐng)導(dǎo)干部評價標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了腐敗、尋租等現(xiàn)象的產(chǎn)生。這種重“績”輕“效”的審計模式對國家只有害毫無益處。因此，必須完善我國績效審計制度，提倡重“效”輕“績”的審計模式。

（二）我國績效審計中重“效”輕“績”的可行性

對于績效審計中重“效”輕“績”，早在國外就已經(jīng)實行，并且效果不錯。在澳大利亞，績效審計已經(jīng)發(fā)展的非常成熟，澳大利亞審計署在二十世紀(jì)七十年代初就已經(jīng)要求各聯(lián)邦部門進(jìn)行重“效”輕“績”審計，一直到現(xiàn)在還在沿用這種模式。可見，這種重“效”輕“績”的績效審計模式對澳大利亞政府的重要性。同時，在我們國家，過去的重“績”輕“效”的審計模式所產(chǎn)生的資源浪費、國有資產(chǎn)流失、人民群眾利益受損等現(xiàn)象足以表明我國進(jìn)行重“效”輕“績”的績效審計已成必然。國家審計署審計長劉家義在某次會議上說到：我國現(xiàn)在必須大力加強(qiáng)績效審計中對“效”審計的比重，以確保政府公共投資決策不再隨意、盲目，讓其接受來自社會各界的監(jiān)督。這表明我國政府已經(jīng)做出了重“效”輕“績”的姿態(tài)，要在重“效”輕“績”的績效審計中消除國家政府中的不正之風(fēng)，消除腐敗、尋租現(xiàn)象。

采取重“效”輕“績”的績效審計，這不單單是一項長效治理的“審計工程”，同時還是一項持續(xù)維護(hù)的“民心工程”。對績效審計，只有重視對各單位的各項經(jīng)營、工程活動的效益，而淡化各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，從而體現(xiàn)出績效審計的公正性和獨立性，這樣，我國的審計制度才能得以完善。

三、我國績效審計中重“效”輕“績”的具體措施

（一）在績效審計中應(yīng)側(cè)重公共投資活動的效率性、經(jīng)濟(jì)性

審計過程中側(cè)重公共投資項目的效率性和經(jīng)濟(jì)性，是重“效”輕“績”的績效審計跟傳統(tǒng)重“績”輕“效”績效審計相區(qū)別的重要因素。過去重“績”輕“效”績效審計只是對被審計單位財務(wù)信息的合法性、真實性進(jìn)行評價，而對各項業(yè)務(wù)活動的效率性、經(jīng)濟(jì)性卻置之不理，從而產(chǎn)生以上的各種問題。所以，必須對過去績效審計模式進(jìn)行改革，克服過去審計中所遇到的問題，績效審計的側(cè)重點不但要顧及對被審計單位財務(wù)信息的合法性、真實性，而其還要放在被審計單位各項投資活動的經(jīng)濟(jì)性和效率性上面，從而考核其社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的效益。

（二）加強(qiáng)我國政府績效審計法制化建設(shè)

對于在審計過程中存在玩忽職守、違反規(guī)定、任意浪費、漫不經(jīng)心、不作為等情況的審計人員及其責(zé)任人，只有根據(jù)相關(guān)法律要求對其進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究和處罰，才能體現(xiàn)審計部門對人民的負(fù)責(zé)，才能對被審計單位的社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行有效的評估和鑒證，才能對各項工程項目的經(jīng)濟(jì)性、合理性、有效性進(jìn)行正確的評價和監(jiān)督。因此，必須加強(qiáng)我國政府績效審計法制化建設(shè)。政府績效審計法制化建設(shè)主要為審計部門進(jìn)行審計提供一種規(guī)范，要求相關(guān)審計人員按照法律規(guī)定進(jìn)行審計。政府績效審計法制化建設(shè)也規(guī)定了一套有效的審計程序或者審計模式，即要求審計部門對被審計單位采取重“效”輕“績”的績效審計還是采取重“績”輕“效”的績效審計或者是兩者都必須重視。主要措施有：（1）實行政府審計公開制度，對審計過程、審計結(jié)果進(jìn)行信息披露；（2）對審計程序進(jìn)行立法規(guī)定，對審計的各個細(xì)節(jié)進(jìn)行法律規(guī)范；（3）加強(qiáng)人民對審計過程的參與和監(jiān)督，讓各項審計工作實行真正的透明化。

（三）加強(qiáng)績效審計人員素質(zhì)的培養(yǎng)

重視并充分提高現(xiàn)有審計人員的整體素質(zhì)，積極引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀人才，建立績效審計專家計劃和人才儲備庫，及時聽取專家意見，必要時聘請專家參加審計，以彌補中國績效審計力量薄弱的劣勢。為加強(qiáng)審計隊伍的建設(shè)，審計人員要更新知識技能，增長才干。關(guān)于審計人員隊伍的建設(shè)，需要從兩個方面人手：一是增加審計人員的數(shù)量。雖然從建立審計制度以來，我國審計人員在規(guī)模上有了很大增長，但是與開展政府績效審計的要求相比，審計人員的數(shù)量還是顯得嚴(yán)重不足；二是提高審計人員的素質(zhì)。開展績效審計不同于財務(wù)審計，審計人員不僅要通曉會計、審計、稅收以及相關(guān)的法律知識，而且要具備數(shù)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、人力資源管理等許多其他學(xué)科的知識。

四、結(jié)束語

綜上所述，在績效審計中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)重“效”輕“績”，鑒于國外重“效”輕“績”的績效審計的成功性，以及本國過去傳統(tǒng)績效審計的缺陷，重“效”輕“績”績效審計是我國績效審計的出路。采取重“效”輕“績”績效審計，首先必須要做的就是在績效審計中將工程的效率性、經(jīng)濟(jì)性放在首位，其次是必須要加強(qiáng)我國政府績效審計法制化建設(shè)。只有這樣，建立一個完善的績效審計機(jī)制，其審計結(jié)果才能服人心，才能讓群眾滿意。

（作者單位：云南省宣威市審計局）