園區建設與管理中的政府行為亟待規范

■張厚明

改革開放以來，全國各地不斷掀起一波又一波的經濟園區建設熱潮，各類園區如雨后春筍般不斷涌現。據統計，從 1979年我國第一個工業園區——深圳蛇口工業區設立開始，截至2010年12月，我國共有國家級經濟園區339家。此外，還有數量眾多的已建或在建的各類省級經濟園區。

我國之所以會連續多年出現經濟園區開發建設熱潮，一方面是市場經濟條件下某些產業集聚發展的需要，另一方面則是某些地方政府 “GDP掛帥”，片面追求政績工程、急功近利所導致的。前者是由于經濟發展規律的影響，后者則純粹是受人為因素驅動。

不可否認，各地經濟園區的開發建設，吸引了不少外來資金投入和企業進駐，有力地帶動了相關產業發展，拉動了地方經濟的增長，促進了地方就業問題的解決。國內外園區建設比較成功的例子有很多，國外的如美國的 “硅谷”、印度的班加羅爾科技園和日本的筑波科技園等，國內的如蘇州工業園、深圳軟件園和北京中關村科技園等。

一般來說，在經濟園區的建設與發展過程中，政府相關職能部門 （如園區管理委員會）所發揮的作用非常重要。也就是說，如果園區政府職能部門的管理思想、管理內容、管理方式和方法準確到位，就可以有效促進園區的發展壯大，反之，則會嚴重阻礙園區的開發與建設。

近年來，筆者考察了不少經濟園區，其中既有經濟比較發達的東部沿海地區的知名經濟園區，也有中西部經濟相對落后地區的一些經濟園區。在與園區政府職能部門和一些園區入駐企業代表的座談及走訪過程中，筆者發現一些園區政府職能部門的管理行為存在嚴重誤區，亟待進行調整和規范。

首先，某些園區政府職能部門的管理行為存在嚴重 “越位”問題。在園區的開發建設以及管理過程中，政府職能部門應定位于做好相關的管理工作，并為園區內企業提供盡善盡美的服務。而在現實的走訪調研中，筆者發現某些園區職能部門工作人員放著 “正事”不干，卻忙著經營一些 “副業”，如租、售園區內樓盤，收取高額物業管理費等，或直接從事某些與園區內企業 “爭利”的商業行為。甚至有些園區政府工作人員忘記了自己的 “公仆”角色，而以企業 “主人”身份擅自去企業 “吃、拿、卡、要”。面對園區內企業，他們不是 “放水養魚”，而是采取 “殺雞取卵”、 “竭澤而漁”的政策。以上現象在中西部的一些園區中發現的較多。這就可以解釋為什么一些投資者不愿意到中西部去投資，用他們的話說，那些地方 “水很深”，即風險大，投資環境惡劣。

其次，某些園區政府職能部門的管理行為存在嚴重 “缺位”問題。某些地方政府在一些經濟園區開發建設過程中采取了以企業為主導的園區開發管理模式，其特點是通過設立一個企業來規劃、開發、管理一個園區，開發公司實際上承擔了一定的政府職能，政府的 “缺位”使得在開發初期開發企業就要進行大量的公共事業建設。在這種模式中，由于開發企業無法從區域稅收中獲得必要的投資補償，其對基礎設施的巨額投資必然會轉嫁到地價上，致使園區內地價過高，不利于園區的招商引資工作的開展。此外，這種公司制運作的開發模式由于缺乏監管，完全以市場為導向，開發企業往往以追逐利潤為目標，容易改變土地使用方向 （例如變相去炒房地產賺錢），從而造成其行為結果與園區建設初衷相違背。

再次，某些園區政府職能部門的管理行為存在嚴重 “錯位”問題。在一些地方的經濟園區建設與管理過程中，各級政府部門的職能存在著一定的交叉、重疊，職權劃分不清楚，互相推諉扯皮，政出多門的問題時有發生。特別是涉及到園區內企業的土地、電力、稅收、燃氣和水源供應等問題時，各級政府部門管理職能上的 “錯位”問題就會表現的非常突出，讓牽涉其中的企業疲于應付、無所適從，嚴重的干擾了園區內企業正常的生產與經營活動。

造成以上政府職能 “越位”、 “缺位”和 “錯位”問題頻現的根本原因就在于政府相關職能部門在園區開發建設和管理過程中對自身定位不準，未能準確把握其職責范圍所在，導致其行為失范。

為避免在園區開發建設和管理過程中的行為失范，政府職能部門當前應著力做好以下幾項工作，一是要正確界定政府的行為邊界，擺正自身位置，在日常管理工作中要有所為、有所不為，管理部門要將其職能定位于向園區內企業提供公共物品和各類盡善盡美的服務；二是要徹底解決園區職能部門工作人員的工資報酬等相關經費來源問題，例如可以考慮以財政全額撥款方式加以解決，從而有效避免管理部門的一切經營性行為，做到不與企業爭利，要把園區內企業的做大做強作為管理機構的最高追求目標加以實現；三是要采取高薪養廉政策，注重對園區管理人員提供物質和精神上的激勵，大力提高園區管理人員的工作積極性并有效避免腐敗行為的發生。