論加強公共經濟服務對農民專業合作社供給的影響

■潘曉天 胡同澤

農民專業合作社與農村公共經濟服務供給現狀

當前我國正處于經濟體制改革和轉軌的關鍵階段。按照西方公共經濟學的一般理論，政府的重要職能是彌補市場失靈，為社會提供公共產品和服務。但是，在當前我國經濟體制轉軌過程中，提供公共產品和服務是政府面臨的較棘手的問題。由于缺乏穩定、成型的市場體制，在大多數時候并不具備按照成熟市場條件界定政府自身職能、實現公共部門發展的環境；而市場也不可能在計劃體制下自發產生，不可能自發地設定轉軌的路徑、推動轉軌向前演進。因此政府就必須對體制轉軌的秩序進行控制和調節。從公共經濟的角度來看。政府作為新制度的供給者，應當通過逐步制定和完善一系列符合市場經濟運行規律的法律法規來組織市場，完成制度變遷。同時，政府也應當通過經濟的手段，扶植民間機構的發展和壯大。在這種轉軌與改革并舉、機遇與危機并存的環境下，農民專業合作社應運而生，并不斷發展壯大。

農民專業合作社是廣大農民在實行家庭承包經營制度的基礎上，為增加收入、提高產品競爭力而自愿聯合組織起來的互助性經濟組織，是農村經濟發展中的組織和制度創新，是實現農村經濟增長方式轉變的有效形式，是提高農業和農民組織化程度的有效載體。2007年7月1日，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式實施，標志著我國農民專業合作社將進入依法發展的新階段，具有劃時代的歷史意義?！掇r民專業合作社法》的頒布實施，對推進農業產業化經營、提高農民進入市場的能力和農業的組織化程度、挖掘農業內部增收潛力、推動農業結構調整、增強農產品市場競爭能力、促進農民增收、提升農民素質、培養新型農民、推進基層民主管理、構建農村和諧社會以及建設社會主義新農村都有重要的促進作用。根據重慶大學貿易與行政學院的課題小組在重慶市沙坪壩區曾家鎮的幾次調研發現，重慶市沙坪壩區自2002年推進“兩社兩化”中由區供銷社牽頭興辦的專業合作社開始，通過培育發展，規模不斷壯大，門類逐漸增多。截止目前，全區已建立農民專業合作組織49家，專業協會5家，入戶農戶9000余戶，涉及的主要行業有種植、養殖、觀賞魚、農副產品收購加工以及農業生產資料綜合配套服務等，其中西永鎮組建了7個專業合作組織，入社農戶911戶、社員入股9110元，社員投資股金250700元。形成了以農民家庭經營為基礎，農業經營大戶為主題，市場需求為導向，特色主導產業為依托，增強農產品市場為核心，提高農業經營效益和農民經濟收入為目標的農業產業化經營格局。有力地推進了農民專業合作社的規范化建設的實施，使其逐步走上規范化、制度化的軌道。

制約公共經濟對農民專業合作社供給服務的主要原因

一方面，農民專業合作社是弱勢產業和弱勢群體的聯合。注冊資金較少，抵押資產不多，在生產經營過程中籌集資金比較困難，特別是在購買農資、收購產品等臨時周轉性資金和推進農業標準化、改善服務設施等短期投入性資金方面資金普遍缺乏。這些現象都制約了農民專業合作社的自身發展。另一方面，農民專業合作社作為一個新興經濟現象。無論是在制度上，還是在組織結構上，都有很多需要完善、改進的地方，客觀上也制約了政府對其所需公共經濟服務的供給。目前農村公共經濟服務未能完全滿足農民專業合作社的發展需求。主要有以下幾點制約公共經濟對農民專業合作社供給服務：

1．融資方式單一，風險高。從承貸主體來看，主要以合作社社員作為單個主體自行向金融機構申請貸款。社員的生產經營資金主要來源于以下五個方面，按照資金構成比重依次為：自籌資金、向親友借錢、金融機構貸款、社員之間互助和民間高利貸。而自籌資金和向親友借錢是社員目前主要融資方式，兩項約占其資金來源的75%左右。同時，多數被調查社員認為農合行發放的貸款存在金額太小、利率偏高、借款手續復雜和需要擔保抵押等問題，無法滿足其資金需求。在農業合作社社員之間存在一定的資金互助，但金額太小，主要是大戶社員向其他社員預先提供原料如飼料、仔豬，待銷售后再返還資金。所以農村公共經濟服務在農民專業合作社的融資方式方面有服務的缺口。

2．資金不足，阻礙農業合作社發展壯大。調研中了解到，目前重慶市沙坪壩區農民專業合作社處于起步階段，急需壯大規模，以形成一定的輻射帶動作用。而資金緊張是各合作社普遍反映制約發展的主要因素。據初步測算，全區49家合作組織資金需求超過3000萬元，除去自籌等方式外，資金缺口達2600萬元。而被調查的6家農民專業合作社，資金缺口270萬元，平均54萬元。

3．以農民專業合作社為主體承貸，很難獲得資格認定。其原因有三方面：一是工商注冊比例小?！吨腥A人民共和國農民專業合作法》規定，農民專業合作社在工商管理部門依法登記，取得法人資格。然而當前，絕大部分協會還不具備變更為農民專業合作社而進行登記的條件，難以獲取法人資格，也難于達到金融支持門檻。二是目前農民專業合作經濟組織除大宗農資物品統一采購、產品統一銷售外，實質上仍由分散經營、獨立核算的單個農戶組成。合作社自有資產少，合作社生產經營、財務管理機制需進一步完善。三是合作社沒有固定資產可供擔保。農民專業合作社主要從事種植、養殖等，固定資產占比過小，產品不符合抵押要求，難以找到有效的貸款抵押物，因此難以供給有效的公共經濟服務。

4．農業風險分擔機制不健全，制約了信貸資金的注入。當前，農民專業合作社主要經營的是農產品或農產品再加工，從事的產業是弱勢產業和高風險產業，需要風險分擔機制為其化解風險。而從調研的實際情況看，農村風險分散和補償機制仍不健全，加劇了金融創新與風險管理的矛盾。究其原因，主要有以下三方面：一是財政扶持力度不大。尚未建立起長效的農業發展基金、救災補助和貸款貼息等扶持補償機制，基層政府大多財力不足，對農村經濟及農村金融的補助扶持有待加強。二是農業保險缺失。農村政策性保險制度尚未建立，而商業性保險又處于費率高農民保不起、費率低保險公司賠不起的尷尬境地，農戶參保率低，尤其是自然災害險種幾乎空白。三是擔保、抵押問題仍然是制約金融支持的瓶頸。目前重慶市沙坪壩區農民專業合作社組織形式比較松散，生產經營仍以各社員為主，而合作社缺乏社員共有的固定資產、機器設備等可供押抵登記的產權，同時農業生產的高風險性又使社會擔保公司難以介入，擔保難、抵押難仍是制約農民專業合作社貸款的一大障礙。

5．合作社經營管理欠規范。農民專業合作社雖然發展較快，但從其運行管理上依然存在一些粗放現象，一定程度上阻礙了其功能的發揮。主要存在問題的有：合作社建設規模小、資金匱乏，應對市場競爭能力不夠強；層次較低，未形成產業鏈。大多數農民專業合作社的活動都還僅限于為社員提供統一的購銷、技術和信息等方面的服務，而在加工、流通、儲運和銷售等方面合作社還處于從屬地位。由于運行機制的不健全，影響了金融機構對其授信評級，與信貸資金的發放條件還具有較大的差距，導致無法供給有效的公共經濟服務。

關于供給適合農民專業合作社發展的公共經濟服務的建議

改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，是促進農業又好又快發展過程。根據我國農村生產關系變革和生產力發展的趨勢和要求，農村公共經濟供給的目標應是建立和完善與農村經濟總量相適應的、信貸結構與農村經濟結構相對應的、在最大程度上促進農村生產關系進步和農民專業合作社發展的農村公共經濟供給體系，或可從以下方面進行改進：

第一，農村金融信貸資金和信貸產品要引領未來農村的發展方向，從滿足小戶農民日常簡單再生產逐步向滿足現代產業體系需求轉變。增強農村公共經濟產品的多樣性和差異化，要堅持以市場為導向，因時而異，因地而異，不搞一刀切。要適應農戶融資需求的變化，放寬農戶小額貸款對象、額度、利率和期限，有計劃分步驟的將城市成熟的金融產品推廣到農村。推行涉農金融業務產品的流程、價格和貸款公開制度，實施“陽光放貸”，提高農民獲得公平貸款權的機會。此外，要健全涉農登記、托管、交易和清算制度，加快農村金融現代化清算系統建設，為農民專業合作社提供方便、快捷和持續的金融服務。

第二，著力建立多層次的農村公共經濟服務體系。要著手構建一個商業性金融、合作性金融、政策性金融和民間金融相結合有序競爭的農村金融市場。一是拓寬政策性金融的業務范圍。農業發展銀行應逐步向綜合型銀行轉變，擴大服務領域，增加服務品種，即要滿足政策性金融服務需求，又要逐步將支持重點由農產品流通領域轉向農業生產領域，使其成為支持農村發展的綜合型政策性銀行。二是加快基層網點建設，增強服務農業的能力。對農業銀行、郵儲銀行、農業發展銀行等涉農銀行機構網點建設，逐步放寬條件，實行綠色通道。三是逐步規范和引導民間金融。通過經濟手段而非行政手段來解決民間金融所存在的問題，并逐步使之規范化和制度化。積極發展以不吸收公眾存款的私營、股份、合作制的小額信貸組織和互助合作金融組織，條件成熟時可由監管部門實行備案制管理。以多層次的農村公共經濟服務體系，推動農民專業合作社的發展。

第三，加強農村金融制度建設。一是制定農業投資法，使國家對農業的投入法制化，通過立法規定中央、地方、集體經濟組織和農民對農業的投資比例、收益分配及相應的責任。二是建立農業信貸國家財政補貼機制，以補償因低息貸款而造成的損失，走農村金融“以農養農，國家保護”的路子。三是在農村合作金融法律中，要對農村合作金融組織的產權組織形式、融資渠道、經營機制、管理模式、運營規則和職能作用等做出明確規定。根據農村發展的實際，在資金、利率和稅收等政策方面給予農村合作金融組織以優惠政策，并用法律形式予以規范。四是抓緊制定農業保險法。加快農業保險的立法，從法律上明確政府、保險人與被保險人之間的權利、義務關系，建立起確保農業持續發展和農村長期穩定的保障機制來加快農民專業合作社的發展。

第四，按照公共經濟的原則，改變重城市、輕農村的支出政策，按照統籌城鄉發展的要求，加大財政對農村公共產品的投入。增加財政對農業的投入力度，確保財政支農資金總量的穩定增長，同時要提高財政支農支出的比例。調整財政支農支出結構。首先要調整財政支農支出的資金流入結構，加大農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費的比例，降低支援農業生產和各項農業事業費的比例；其次要調整財政支農支出的地區結構，即加大對落后地區農民專業合作社的扶植。以政策的傾斜為契機促進農民專業合作社的發展。

第五，加強農民專業合作社自身的建設。由調研可以看到，農村公共經濟服務供給不足有部分原因是農民專業合作社自身發展不足引起的。因此政府職能部門應當抓住機遇，指導農民專業合作社發展，建立適合接受成熟的專業的農村公共經濟服務的自身機制。同時加強農民專業合作社自身的經營管理，改變固有的粗放和混亂的經營管理模式，著力提高自身的產業層次，努力形成產業鏈，加強自身的競爭力。

總結

當前我國農村公共經濟服務正發生著深刻的變化，處在一個重要的歷史轉折期。既存在諸多嚴峻挑戰，又面臨許多新的發展機遇。要建立健全為“三農”服務的金融體系，讓農民在經濟發展中享受到金融改革成果，為新農村建設提供不竭的金融資源，為農民專業合作社的健康穩定發展提供可靠的支持和不竭的動力，使農民專業合作社在推動農村經濟改革和提高農民生活水平方面發揮其應有的重大作用，從而為我國整個社會經濟發展提供強有力的支持。

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