行政事業單位完善內部控制的探討

杜金松

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

行政事業單位完善內部控制的探討

杜金松

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

內部控制理論是現代管理理論的重要組成部分。我國內部控制規范的制定和實施起步較晚，目前還缺乏一套對行政事業單位行之有效的內部控制指導性規范。隨著事業單位體制改革的推進，建立完善高效的內部控制制度變得更加迫切。通過分析行政事業單位內部控制存在的問題，列舉了實施內部控制的七項措施，為這類單位內部控制制度的建立提供參考。

行政事業;內部控制;制度完善

現代內部控制概念的提出可追溯到19世紀末和20世紀初，是在20世紀30年代美國經濟大蕭條以后逐漸發展起來。1949年，美國注冊會計師協會(AICPA)首次在其研究專著中給內部控制作了定義:“內部控制包括在組織內部采取的，以保證資產安全性、核查會計數據的準確性和可靠性、提高運營效率、促進管理政策的貫徹和實施為目的的計劃，以及所有與之相協調的方法和措施?！?992年，在美國 COSO委員會發表的報告中，將內部控制定義為:內部控制是一個過程，該過程受到公司董事會、管理層和其他人員的影響，其目的是為下列目標的實現提供合理保證。這些目標包括財務報告的可靠性、經營的有效性和效率及遵守法律法規。在COSO關于內部控制的整體框架中，內部控制是由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通及監督五個要素構成。其后又陸續增加了與保障資產安全有關的控制內容，以及在內部控制整體框架基礎上提出了風險管理的框架，使內部控制發展了到風險管理層面的新階段。目前，COSO整體框架已經成為各國研究內部控制問題的樣板。2002年7月，美國出臺了公司改革法案《塞班斯—奧克斯利法案》(SOX法案)。該法案的發布，標志著美國內部控制規范化步入政府立法管制的新階段。

隨著我國市場經濟的快速發展和參與國際市場競爭的環境要求，20世紀90年代后期，我國從上市公司和商業銀行領域開始，陸續制定了相應的內部控制規范和指導。1999年新修訂的《會計法》中第27條，第一次以法律的形式規定:各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。2008年6月，財政部等五部委聯合發布了我國首部《企業內部控制基本規范》，標志著我國企業內部控制規范化工作開始進入有法可依的階段。

目前我國還沒有針對行政事業單位的內部控制規范，下面我想重點就行政事業單位的內部控制制度的建立和完善，談談自己的看法。

內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，也是行政事業單位治理結構中必不可少的重要內容。它強調預防為主，通過建立完善的制度和程序來預防舞弊和違法行為的發生。行政事業單位作為國家政策的直接貫徹者和執行者，其職能是為社會大眾服務的，經費基本上來源于財政資金，經濟業務相對于公司企業簡單，因此，普遍忽視了內部控制制度的建設，制約了行政事業單位的工作效率和健康發展。

一、內部控制存在的問題

1.財務管理制度不健全。有些單位沒有根據自身特點制定嚴格的財務管理規章。管理制度只是掛在墻上，沒有有效落實。會計人員的崗位責任制設置不清，權責不明確，程序不規范，造成會計工作隨意性較大，印鑒保管及使用混亂，財務管理失控。

2.會計人員配備及崗位設置不合理。有些單位任命的財務主管人員由于不進行具體業務操作，沒有取得會計從業資格。許多單位由于財會人員緊張，存在一人多崗，不相容崗位兼職的現象，各業務環節不能有效制約，容易出現漏洞。

3.經費使用缺乏有效控制。有的單位制定了內部經費開支標準，實際執行時又隨意突破標準，甚至經常違反審批程序，未經財務人員把關，只要領導簽字批準，會計人員就予以報銷，甚至還有虛列會議費支出套取財政資金等現象。

4.專項經費挪用現象比較普遍。未經審批，擴大專項資金開支范圍。有的課題經費使用超出了開支范圍;轉撥課題經費用于其他項目;對課題經費的報銷審批不嚴，等等，這此問題的出現，影響降低了財政專項資金實際發揮的作用，并未引起單位主管領導的足夠重視。

5.預算的編制和執行隨意性較大。行政事業單位已經實行了部門預算制度，有一套嚴格的程序和系統，但預算的編制還比較粗糙，預算之外的追加調整項目仍然很多，彈性大，預算的隨意性越大，權威性和約束力就越差。有的課題專項預算數與執行數差異較大，支出不足或支出超預算。預算執行過程中對單位內部經費審批人的責任沒有約束，使得預算執行失去控制。

6.重大決策沒有聽取財務部門的意見。很多行政事業單位的財務部門通常只能起到“核算”“記錄”“付款”的作用，對業務的來龍去脈，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解。會計人員只是在業務發生時將其記錄在賬簿上，對后期是否發生壞賬、減值等了解很少。單位管理層在決策階段很少聽取財會人員的意見，甚至在編制有些項目資金的預算申請時，完全由項目主持人根據自己的估計和經驗來編制，等到項目決算驗收時才要求會計人員按照當初的預算進行調整。

7.資產管理水平有待加強。行政事業單位目前普遍實行了政府采購制度和財政集中支付制度，資產管理行為進一步規范，但有些單位仍我行我素。體現在:未經審批購置國有資產;未經審批將非經營性資產轉為經營性資產;未經審批擅自處置國有資產;基建投資項目形成的固定資產入賬不及時，形成賬外資產;往來賬掛賬金額較大或掛賬時間較長，沒有及時進行清理;往來賬未經批準擅自進行核銷等。

8.內部控制意識淡薄，主要領導不夠重視。許多單位領導簡單地將財政部門的預算控制等同于內部控制，缺乏對內部控制知識的基本了解。近年來，由于內部控制薄弱，行政事業單位經濟犯罪行為多發，財務管理混亂，違法違規現象時有發生，國有資產流失嚴重。這表明，建立健全行政事業單位內部控制制度刻不容緩。

二、實施有效的內部控制措施

行政事業單位應當結合風險評估結果，運用相應的控制措施，將風險控制在可接受的范圍內。

1.不相容職務分離控制。不相容職務分離的核心是“內部牽制”。行政事業單位在構建內部控制體系時首先要對不相容職務進行分離，形成各司其責、各負其責、相互制約的工作機制。常見的不相容職務有:授權審批與執行;執行與審核;執行與記錄;保管與記錄;保管與使用;執行與監督等。同時，要防止不相容職務人員之間相互串通，否則該項控制就失去了意義，出現錯誤和舞弊的風險將加大。

2.授權審批控制。行政事業單位應明確各崗位的權限范圍、審批程序和責任，內容包括:審批人員和審批權限;審批程序;審批內容;審批人員的責任;事后監督等。在執行過程中應遵循以下原則:全面控制和重點控制相結合的原則;事前審批和事后審批相結合的原則;相互牽制的原則;程序定位的原則。

3.會計系統控制。行政事業單位要建立健全會計人員崗位責任制，強化會計機構內部管理，嚴格執行國家統一的財務會計制度，強化會計基礎工作，及時、準確、系統、完整地反映單位的所有經濟業務，并進行有效監督，保證會計信息的質量。

4.財產保護控制。主要內容有:(1)限制接近。要求嚴格限制無關人員對實物資產的直接接觸，只有經過授權批準的人員才能夠接觸資產。(2)定期盤點。建立對資產定期盤點制度，并保證盤點時資產的安全性;對盤虧資產應分析原因、查明責任、完善相關制度。(3)記錄保護。應對單位各種文件資料(尤其是資產、會計等資料)妥善保管，降低記錄受損、被盜、被毀的可能性。對某些重要資料應留有后備記錄，這在當前電算化會計信息系統處理時尤其重要。(4)財產保險。通過對資產投保(如火災險、盜竊險、責任險)，來增加實物受損后的補償機會，從而保護實物的安全。

5.預算控制。行政事業單位要實施全面預算管理制度，明確各責任單位在預算管理中的職責權限，規范預算的編制、審定、下達和執行程序，強化預算的約束力度。

6.運營分析控制。行政事業單位要建立運營情況分析控制，發現存在的問題要及時查找原因并加以改進。運營分析控制的內容包括財務分析、經營分析、預算分析、專項分析和綜合分析，應做到事前、事中和事后相結合，在單位內部分析的基礎上，兼顧外部分析，為經營決策提供及時有用的信息。

7.績效考評控制。行政事業單位要建立和實施績效考評制度，科學設置考評指標體系，對單位內部各責任單位和全體職工的業績進行定期考核和客觀評價，并將考核結果作為確定職工薪酬以及職務晉升、評優、降級、調崗、辭退的依據。

此外，行政事業單位還應結合具體的實際情況，建立風險評估制度并保證運行，包括識別風險、估計風險的重大性及評估風險發生的可能性;在風險識別和風險分析的基礎上選擇合適的風險應對策略，包括風險規避、風險降低、風險分擔、風險承受，以實現對風險的有效控制。對可能發生的重大突發事件，還應建立風險預警和突發事件應急處理機制，制訂應急預案，明確責任人，保證國家資產的安全。

［1］張溪婷.事業單位內部控制的建立健全策略［J］.現代商業，2009(23):228.

［2］范麗梅.淺析我國行政事業單位內部審計存在的問題及對策［J］.遼寧行政學院學報，2011(5):20～21.

［3］陳巖.加強內部控制 提高公益性地質事業單位財務管理水平［J］.經濟師，2008(7):151～152.

［4］董小紅.芻議事業單位內部控制［J］.綠色財會，2007(8):55～56.

［5］王鯤鵬，姚鋼，王蔚南.行政事業單位內部控制的新制度經濟學分析［J］.中國農業會計，2011(2):6～7.

On Improving the Internal Control in Administrative Institutions

Du Jinsong
(Northeast Agricultural University，Harbin，Heilongjiang，150030)

The thought of internal control is an important part in modern management theory.The formulation and implementation of the codes of internal control in China is pretty late.At present，our country still lacks an effective code system for internal control in administrative institutions.With further progress in administrative institution reform，the establishment of a perfect and efficient system of internal control is rather urgent.Therefore，this article tries to analyze the problems of internal control in administrative institutions，and propose seven measures for an effective improvement of internal control in these administrative institutions.

administrative institutions，internal control，system improvement

F275

A

1672-3805(2011)05-0067-03

2011－05－08

杜金松(1974－)，男，黑龍江人，黑龍江省農業科學院審計處高級會計師，東北農業大學經濟管理學院在讀碩士;研究方向:財務管理