黑龍江省農村土地流轉問題及法律對策研究

那艷華 趙靜嫻 劉清芝

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

黑龍江省農村土地流轉問題及法律對策研究

那艷華 趙靜嫻 劉清芝

(東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030)

農村土地資源是農民賴以生存的物質保障。近年來因土地問題引發的糾紛已對農業生產的安全和農村社會的穩定產生消極影響。妥善處理農村土地流轉糾紛已經成為保障農村穩定的關鍵之所在。在現實的司法實踐中，目前我省土地流轉糾紛主要有土地承包合同糾紛，土地承包經營權侵權糾紛，土地承包經營權流轉糾紛、土地承包權繼承糾紛四種類型。呈現出糾紛數量大，遞增明顯，涉及人數多的特點。存在這些問題的原因為立法的滯后與過分概括及司法的低位與窘境。這些問題的解決有賴于法律的細化與重構，承包經營機制的完善與相應配套機制的建立以及建立土地承包日常管理機制。

土地流轉;法律研究;對策研究

黑龍江省擁有廣袤的耕地資源，人均耕地面積較其他省份偏多，產業化鏈條的形成存在一定的優勢，在農村經濟規模化、科學化、產業化的發展模式下，有必要對農村土地流轉的法律調整規制問題進行深入的探討和研究。

一、土地流轉糾紛的現狀及問題

(一)土地承包合同糾紛

土地承包合同糾紛的主體是發包方和承包方，具體情況較為復雜。有的村集體經濟組織將機動地或荒地發包或用以抵償本集體經濟組織陳欠的債務，后一方起訴要求縮短承包期限、提高價格或者解除合同。有的村集體經濟組織在發包土地時本村村民無人承包，通過廣告發包給其他村的農戶后，本村村民要求收回土地，迫使發包方起訴請求解除原承包合同。有的農戶遷出后到居住地落戶，遷出地發包方訴請解除合同，收回其承包地。還有的農戶承包土地后自行開荒使實際耕種的承包地面積多于承包合同約定的面積，發包方起訴要求農戶將新增面積上交并按承包合同約定的價格交付新增土地的承包費等等。有的村集體經濟組織在農戶承包期內違法調整或收回承包地，農戶訴請繼續履行原承包合同。此類案件目前處于下降趨勢，但農村人地矛盾突出。

(二)土地承包經營權侵權糾紛

主要表現為農戶之間搶種相鄰爭議地塊，農民強種村機動地或強種其他農戶承包經營的地塊，新增人口農戶強種村機動地、預留地。另有因發包方收回或調整農戶承包經營的土地引發的糾紛，如人走家搬、戶口未遷出的農戶，服刑、勞教、被拘役的農戶，躲避計劃生育或村級債務的外出農戶，農村婦女結婚、離婚、喪偶后村集體收回其承包地另行發包，造成這些農戶二輪承包時無地可分而產生糾紛。此類案件呈上升趨勢。這是農村居民在惠農政策實施后種地積極性大增的體現，但也體現出現行法律調整機制、農村解決人地矛盾機制的滯后。

(三)土地承包經營權流轉糾紛

主要緣于農戶之間轉讓、轉包、互換、出租或將土地委托給親屬或他人代耕后因國家農村稅費改革，“一免兩補”政策出臺，使原約定的土地流轉價格對一方而言顯失公平，因而一方要求變更或解除合同引發糾紛。也有少數土地承包經營權流轉后，接受流轉一方(主要是次承包人)主張優先承包權引發的糾紛。

(四)土地承包權繼承糾紛

此類糾紛多為繼承人爭種被繼承人生前承包的土地，如公婆與喪偶兒媳之間、兄弟姐妹之間爭種死者生前承包經營的土地引發的糾紛，還有的父母死亡后子女要求繼承土地承包經營權，解除父母生前與他人簽訂的土地承包經營權流轉合同。近幾年來此類案件呈上升趨勢。

二、存在以上問題的主要原因

分析上述一系列問題，可見其成因牽涉立法、行政、司法及社情民況諸多方面。

(一)立法的滯后與過分概括

目前，審理農村土地承包糾紛案件的法律依據主要是2003年3月1日起實施的《土地承包法》和2005年9月1日起施行的《土地承包糾紛解釋》及《中華人民共和國合同法》。1998年農村土地承包至2004年農村稅費改革期間的農村土地承包行為幾無特別法加以規范。而從調查情況看，在此期間簽訂的土地承包合同和土地承包經營權流轉合同在稅費改革后產生的糾紛占近五年我省法院受理的土地承包糾紛案件的絕大多數。《農村土地承包法》的內容比較原則，在實務中缺乏可操作性，而2005年9月1日前受理的此類案件審理時又不適用《土地承包糾紛解釋》，故此前受理的土地承包糾紛案件在各地法院的審判實踐中做法不一。前文提到的未經發包方同意或備案的流轉合同效力認定結果的不同就是例證。此外，現行立法在某些問題上的規定不盡具體。

(二)行政的欠缺與相互掣肘

中央調整政策后，配套措施不完善給司法實踐帶來麻煩。如農村稅費改革后經核算每畝地減免稅費加補貼約為40～50元，由于國家未采取必要的調控措施，幾年來我市農村地區土地承包費價格直線上升，近兩年已上漲至每畝130～150元，年度不同價格不一，出現了農戶“炒地”的勢頭。處理農戶訴請變更合同調整承包費案件時怎樣合理確定調整后的價格成為司法實踐中的難題;農村基層干部違法或不當行使職權是引發糾紛的潛在因素。他們法律素質普遍偏低，在土地承包時偏親向友，強制發包，隨意變更合同。少數農村基層干部用不正當手段以權謀私，擅自發包，自發自包，違法收回和調整承包地的現象較為常見。有的隨意涂改土地承包經營權證書上記載的內容;基層管理服務的失缺制約了農村土地市場的良性發展。如我市部分縣區戶籍管理存在漏洞，無遷出手續即行落戶或遷出地戶籍應注銷而未注銷造成一戶兩籍。絕大多數農村基層組織沒有行之有效的土地承包經營權流轉管理制度，無專司管理服務的專門人員。許多基層組織未建立土地清冊或清冊記載不詳，不及時向農戶發放土地承包經營權證，收費不開具正式票據或票據填寫不全，不注重證、冊、地三者的統一，不關注承包合同簽訂后的跟蹤服務，如不及時登記自然狀況和人為因素造成的土地狀況改變等。

(三)司法的低位與窘境

不可否認，執法水平不高、調處糾紛能力不佳和責任意識不強依然直接影響司法效果，這在審理土地承包糾紛案件的司法實踐中也有所體現。前文述及的適用法律及程序問題的順暢解決有賴于全面提高法官的司法能力。與此同時，司法環境的窘迫也需逐步改變。對法律素養缺失、經濟狀況欠佳的土地承包糾紛案件當事人而言，訴辯式審判模式在某種程度上為其設置了訴訟維權的障礙。法官同樣面臨尷尬:重當事人舉證就難以保證審判結果公正，因為農戶舉證不能、舉證不力或證據瑕疵在此類案件中隨處可見;重個案的法律公正又難以兼顧審判的社會效果，因為一案的裁判結果往往引起連鎖的后續反應;有些案件盡管法院裁判難度不大或并無不公，但迫于上訪壓力又難裁難判或不得不重審、改判或再審。

三、解決問題的對策

農村土地政策調整后，相關配套法律制度還不健全，沒有形成完善的法制體系，是糾紛頻發的重要原因之一。因此，應對癥下藥，首先實現法制層面的合理設計，完善立法，健全制度，規范和指引民眾的經營和流轉行為。

(一)修改《農村土地承包法》，制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定

在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，可以附有土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本中，便于知識水平相對較低的農村基層受眾實際操作。

(二)建立嚴格的農用地保護制度

任何單位、任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設占用地也要依法辦事，確定合理的補償標準。經營性項目建設占用土地，要按市場化操作，大幅度提高補償標準，并辦理合法的征占用地手續。

(三)完善農村土地承包經營管理制度

各地應結合本地區農村集體經濟組織的歷史及現實狀況制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。對本地區土地承包經營權的享有和流轉主體，經營和流轉的程序及其他相關要求，包括承包費和流轉費用的計算標準方法及從事侵占他人的土地承包經營權，進行破壞性、掠奪性經營等違法行為應當承擔的后果作出明確具體的規定。

(四)糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為

對二輪土地承包全面進行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。改以“道”“坑”“房屋”為參照物劃分地界建立統一的界標。核查田塊位置、面積和承包合同及承包經營權證書的記載，做到“三一致”。堅持一戶一證的原則，規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現二輪承包中的違規違紀行為要堅決糾正。對在承包期內違法收回農民承包經營權，或未經農民同意，將其承包經營的土地長期出租或發包給其他人的行為，應當責令有關鎮、村將土地承包經營權返還給原承包戶或者給予其合理的補償，經農民同意反租倒包收回農民承包地的，應當給農民以合理的補償，租期屆滿及時返還農民。

(五)建立土地承包日常管理機制

對農村干部要定期進行教育、培訓，把握好穩定、規范、維權、發展四個重點，提高他們依法辦事的能力。公開土地資源狀況、承包方案及相關信息，讓農民享有知情權，不搞暗箱操作，充分有效地發揮村民的民主監督作用，杜絕發包中的不當行為。適時調整農村機動地，讓有承包經營權的農民有地可種，解決現實存在的實際占有承包地不公的問題。加強合同項目登記、評估、發包管理，對其中的重大項目，可以聘請專業評估機構確定標底，最大限度地維護集體權益。各農經站應充分發揮在合同鑒證、備案歸檔、調解糾紛方面的職責，促進農村承包合同的規范化建設。要建立合理的監督機制，對承包方擅自改變土地用途的行為從嚴查處，以保護土地質量和生態環境。在依法保障農民土地承包經營權的前提下，依法、規范、有序地推進土地承包經營權多種形式的流轉，穩步實現社會化服務與家庭承包經營的緊密結合。

(六)建立統一的戶籍管理網絡

由于戶籍管理存在漏洞，有些農民在原居住地保有戶籍和承包田，外出務工時又重建戶籍并在新戶籍地分得承包田，是引發我市部分農村地區土地承包糾紛的直接原因，想必在其他地區也存在同類問題。由于這部分群眾人數較多，在處理過程中需要大量的人力、物力，如處理不當，還會引起連鎖反應，造成群體性上訪。因此，建議戶籍管理部門嚴格管理，建立城鄉間、鄉際間統一聯動的管理網絡，盡可能擴大網絡覆蓋面，并切實發揮聯動功能，避免出現工作盲點，進而避免不必要的糾紛。

［1］高魏.淺論農地經營權流轉的市場化［J］.新世紀土地問題研究，2002:37～40.

［2］趙志毅.農村土地承包經營權幾個問題的探討［J］.社會主義新農村建設高層論壇專輯，2006:17～21.

［3］任麗君.構筑土地流轉制度的穩健平臺［J］.調研世界.2002(12):13～16.

The Law and Policy Research on the Rural Land Issues in the Heilongjiang Province

Na Yanhua，Zhao Jingxian，Liu Qingzhi
(Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030)

Rural land resource is the material guarantee for the survival of farmers.In recent years，land disputes have a negative impact on agricultural production and social stability in rural areas.Properly handling the transfer of rural land has become a security key to keep stability.In judicial practice，land transfer contract disputes，land contract and management rights infringement，the right to transfer land contract and management disputes，inheritance disputes，land contract rights are four types.The reasons for these problems are to refine and resonstruct the legal system，improve appropriate supporting mechanism and establish the mechanism of the daily management of the land contract.

land transfer，law research，policy research

D922

A

1672-3805(2011)05-0134-03

2011－02－10

黑龍江省教育廳2010年度人文社會科學項目“黑龍江省經濟產業化模式下土地流轉法律制度研究”階段性研究成果(編號:11554060)

那艷華(1972－)，女，黑龍江哈爾濱人，東北農業大學法學院講師，法學碩士;研究方向:民商法學