完善檢察機關辦案監督機制的若干問題

徐前權 吳建宏 吳權平

（1．長江大學政法學院，湖北荊州434023；2．監利縣公安局，湖北監利433300；3．湖北省江北地區人民檢察院，湖北荊州434000）

完善檢察機關辦案監督機制的若干問題

徐前權1吳建宏2吳權平3

（1．長江大學政法學院，湖北荊州434023；2．監利縣公安局，湖北監利433300；3．湖北省江北地區人民檢察院，湖北荊州434000）

檢察機關是我國的法律監督專門機關，由誰來監督檢察機關，如何監督檢察機關，一直是理論界和實務部門關注的焦點。人民檢察院要從內部監督方面著手，更新觀念，制定辦法，落實措施，完善辦案監督制度，切實履行好人民檢察院的法定職責。檢察機關應該在各種力量的支持下，不斷完善辦案監督機制。

檢察機關；辦案；內部監督；完善制度

我國《憲法》和《人民檢察院組織法》規定：全國人民代表大會有權選舉和罷免最高人民檢察院檢察長，最高人民檢察院應該向全國人民代表大會報告工作，全國人民代表大會常務委員會有權監督最高人民檢察院的工作。地方各級人民檢察院和地方人民代表大會及其常務委員會的關系，基本上也是如此（只是檢察長的任免有所不同）。但是，從總體來看，各級人民代表大會對各級人民檢察院的監督更多的是一種宏觀監督，即使有個案監督，也只是事后監督和被動監督。我國《刑事訴訟法》規定：人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約。如果此處的互相制約包含互相監督的意思的話，那么，這種監督，也僅僅是刑事訴訟中法院對檢察院的監督，局限于法院通過主持庭審程序、作出刑事判決對檢察院的起訴進行監督。并且，如果法院采信了起訴的罪名和建議刑罰的話，就談不上監督了。所以，人民檢察院應該更多地從內部監督方面著手，更新觀念，制定辦法，落實措施，完善辦案監督制度，切實履行好人民檢察院的法定職責。

辦理案件是檢察機關履行法律監督職責的基本途徑。本文的研究重點正是檢察院辦理案件的內部監督問題。

一、建立和完善檢察機關辦案監督機制的必要性

第一，加強檢察機關辦案的內部監督是檢察機關履行法定職責的內在要求。檢察機關承擔著法律監督職責，完成此項職責的基本要求是強化法律監督、維護公平正義。這也是黨和國家以及社會公眾對檢察工作的基本要求和殷切期望。所以，檢察機關在辦案過程中，必須通過規范執法行為，加強內部監督，提高辦案質量，加強案件管理，確保國家法律的統一、正確實施，使公平正義得到有效的維護。檢察機關要把每一起案件的處理都當作維護社會公平正義的具體實踐，從實體、程序、時效等方面全面體現維護社會公平正義的要求。

第二，加強檢察機關辦案的內部監督是檢察機關規范自身執法行為的內在要求。在檢察機關以往的辦案過程中，由于內部監督制約機制不健全，不能有效地發現和解決執法活動中存在的執法行為不規范、執法隨意性大、辦案質量不高等問題。為此，必須通過建立和完善內部監督制度，規范案件管理流程，規范檢察執法行為，樹立檢察機關公正執法、嚴格執法的良好形象。

第三，加強檢察機關辦案的內部監督是檢察機關提高辦案質量的內在要求。最高人民檢察院領導多次重申，沒有辦案質量就根本談不上數量和力度，辦案質量不高，就會帶來很大的負面影響。［1］積極研究探索完善檢察機關辦案的內部監督制度，著力提高辦案質量，已成為檢察機關迫切需要解決的問題。

第四，加強檢察機關辦案的內部監督是檢察機關維護人民權益的內在要求。堅持以人為本、執法為民，把維護人民權益作為檢察工作的根本出發點和落腳點。只有這樣，才能進一步深化和落實檢務公開，著力解決人民最關心的利益問題，最大限度地保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權，不斷改進檢察工作，提高檢察工作質量，確保人民賦予的檢察權始終為人民謀利益。

第五，加強檢察機關辦案的內部監督是促進檢察隊伍建設的內在要求。建設高素質的檢察隊伍，是做好檢察工作的組織保證，檢察機關作為國家法律監督機關，既要勇于監督別人，也要勇于接受別人監督，嚴格做好自身監督。加強檢察機關辦案的內部監督就是最好的體現。檢察機關和檢察干警要做到正人先正己，以更高的標準、更嚴的要求，自覺接受內部監督，只有這樣，才能確保檢察隊伍努力踐行社會主義法治理念，嚴格、公正、文明執法；確保檢察隊伍切實增強政治意識、大局意識、責任意識、法律意識、廉潔意識，切實提高法律監督能力和執法公信力，樹立檢察機關和檢察人員可親、可信、可敬的良好形象。［2］

第六，加強檢察機關辦案的內部監督是實現公正與效率理念的內在要求。司法的公正與效率是現代法治的靈魂，它體現著社會正義的基本內涵與價值追求。司法公正不僅是正義的起點，也是正義的歸宿，司法活動的最終目標是追求社會機制的公正性。司法效率是從程序經濟性的角度對刑事司法提出的價值目標，期望用最少的司法資源投入獲取最大的社會效益。所以，效率價值應當處于法律價值體系的首位。法律對權利義務的安排和對社會關系的調整，不可避免地要遵循效率優先的原則。這就要求檢察機關必須公正執法，確保辦案質量，真正實現公正和效率。加強檢察機關辦案的內部監督是實現公正與效率這一現代司法理念的必要保證和內在要求。

第七，加強檢察機關辦案的內部監督是檢察工作落實科學發展觀的內在要求。胡錦濤總書記指出：科學發展觀的本質和核心是堅持以人為本?？茖W發展觀同樣要求檢察工作堅持以人為本。［3］（P273）由于辦案是檢察干警的主要工作，所以，加強檢察機關辦案的內部監督，提高辦案質量，既是落實科學發展觀的內在要求，更是落實科學發展觀的重要保證。

二、檢察機關辦案監督制度的現狀、問題及原因

（一）檢察機關辦案監督制度的現狀

第一，業務部門負責人實行的行政監督。即業務部門負責人及分管副檢察長對所屬部門的監督。這是一種全面的管理和監督，是目前實行的主要方式。

第二，辦案部門之間相互制約監督。即根據刑事訴訟案件辦案流程，控申、職務犯罪偵查、偵查監督、公訴、監所檢察等部門相互的制約監督。

第三，紀檢監察部門的專職監督。包括對檢察官履行職責情況、遵守法律法規和辦案紀律情況、執行廉政規定情況的監督，以及對錯案的責任追究等。這是對檢察官辦案工作的專門性監督。

第四，上級檢察機關的監督管理，如上級職能部門有權直接審查下級職能部門的案件，并可以直接撤銷或責令改正，對下級檢察院部分事項的決定權，如對職務犯罪案件的不起訴決定、撤銷案件決定進行審批，對職務犯罪案件的逮捕審查權等。［4］

第五，人民監督員的監督。人民監督員制度是檢察機關在自偵案件辦理過程中，對不服逮捕決定、擬撤案和擬不起訴案件實行的一項外部監督制度。人民監督員制度作為現行檢察制度基本框架內的一項創新制度，確立了人民監督員按照一定程序，對檢察機關依法辦理的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，直接參與和監督，填補了檢察制度中的空白。

（二）檢察機關辦案監督制度存在的問題

第一，管理有余，監督不足。無論是業務部門負責人的監督，還是主管檢察長的監督和上級檢察院的監督，都存在行政化、匯報式的監督管理傾向，過于注重行政化管理，忽視司法屬性管理，管理有余、監督不足現象較為普遍，不符合現代司法活動規律。因為這種監督主要是靠管理者的行政權力，隨意性大，管理的質量、力度取決于管理者個人的素質。司法活動實際上是一種“設置有對立面的過程”，強調橫向對抗，而非縱向審批。如果通過聽取匯報的形式來進行管理，作出決策，行政化色彩過于明顯。并且，由于管理者與被管理者同屬一個“系統”，在利益上具有一致性，難以進行有效的監督和管理。實際上，層層行政審批式的監督管理往往導致責任主體不明確。

第二，結果監督有余，過程管理不足。現行監督制度，更多地注重對結果的監督，不同程度地忽視對過程的監督，只要求結果的“正確性”，而對辦案過程中的偏差、遺漏甚至錯誤卻缺少有效的監管手段和力度，對案件質量的事前預測、事中矯正等救濟功能發揮得不夠，不能有效預防不規范執法行為的發生，難以達到全面保證案件質量的目的。

第三，權威性有余，民主性不足?，F代質量管理要求“全員參與”，以民主的形式集聚智慧和力量，求得最理想的結果。行政化的監督管理方式，必然會樹立起領導的權威，使得其意志在一定程度上被無限擴大，承辦人的意志則被相對忽視，這樣很容易導致辦案中的隨意性，降低辦案質量。有研究者認為：長期以來，我國的檢察工作仍沒有擺脫行政管理模式，不是依靠一種規范、有序、自主運行的管理機制進行管理，而是主要靠領導及領導機關的號召和推動，靠各級領導的要求和指揮進行管理，而且管理的重點以領導關注的焦點為轉移，體現出不同程度的人治色彩。［5］

第四，事后監督有余，事中監督不足。這種情況主要表現為檢察機關內設的紀檢監察部門的監督。紀檢監察部門通過有關涉及干警違法違紀情況的舉報以及對干警執法、執紀情況的檢查等，對檢察官的行為規范進行監督，如履行職責情況、遵守法律法規和辦案紀律情況、執行廉政規定情況等。這種監督方法的力度比較大，但具有局限性和被動性等缺陷，基本上屬事后監督。對辦案過程中有無徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀行為，難以及時發現并予以糾正。從本質上講，即使事后有懲戒和責任追究，損失也難以挽回。

第五，形式監督有余，實質監督不足。現行的監督往往通過各內設部門的“自治”和檢察長或檢察委員會對案件的決定權，對干警和案件進行管理和監督，如通過對案件的請示、匯報、審批或決定等環節對案件進行監督。這種監督模式雖然可以在事前、事中和事后進行，具有主動性和經常性，從表面上看，這種監督對各業務部門的辦案情況有了詳細的掌握，但從深層次分析，這種監督容易導致監督形式化，走過場，做表面文章。［6］

第六，分散有余，集中不足。檢察機關一直沿襲傳統的業務部門條條管理的案件管理模式，案件監督管理職權分散。一個案子從受理舉報到公訴，要經過舉報部門、偵查部門、偵查監督部門、公訴部門等多個環節。而在案件流轉過程中，沒有一個業務部門能全面了解、掌握案件的具體情況，勢必對辦案的全過程缺乏有效的監督，難免在管理環節上存在脫節的現象，容易形成法律監督的“盲區”。［1］

（三）檢察機關辦案監督制度存在問題的原因

第一，思想認識方面。一些部門和干警缺乏對辦案監督必要性和重要性的認識。有些人不能擺正辦案和監督的關系，把辦案和對辦案的監督對立起來，認為加強監督是對辦案的束縛，會降低辦案的效率。在這種思想的影響下，他們不愿意主動提起監督，甚至逃避和反對監督。

第二，業務素質方面。業務水平的高低，直接關系著辦案質量的優劣和辦案監督的效果，這就要求檢察人員業務素質要高，如果不注意提高執法水平，就會導致辦案質量不高，甚至辦錯案。如果辦案監督人員業務素質不高，也會影響監督的效果，還會破壞檢察機關的形象。

第三，敬業精神方面。一些人雖然有比較好的專業基礎和比較強的辦案能力，但是，他們沒有良好的敬業精神，工作不負責任，單純追求享受，完全不講奉獻，這也在很大程度上影響了辦案質量及對辦案質量的監督。

第四，物質保障方面。當前，檢察機關普遍存在辦案經費不足現象，籌款辦案已占用檢察院領導和工作人員的相當一部分精力。經費沒有保障，待遇不能改善，辦案的積極性必然受影響，辦案的速度和質量也必然要受到沖擊。

第五，執法環境方面。在當前的形勢下，有些地方執法環境不甚理想，社會監督意識不強，部門保護主義和徇私舞弊等問題依然存在，監督工作被動，渠道不暢，效果不明顯。這些都給檢察機關法律監督活動造成困難，嚴重影響了案件質量。［7］

三、完善檢察機關辦案監督機制

（一）確立檢察機關辦案監督機制需要遵循的原則

黨的領導與獨立辦案相統一的原則。黨對檢察工作的領導主要體現在政治領導、思想領導和組織領導，黨的領導方式是總攬全局的宏觀領導，主要任務是領導和推動檢察機關貫徹落實黨的大政方針，解決工作中的突出問題，強化對執法活動的監督和隊伍建設，它是謀全局、把方向、抓大事的，而檢察機關獨立行使職權，必須嚴格依照法定職責和法定程序，并承擔相應的法律責任，同時要自覺、主動地服從服務于黨的領導，接受黨的監督。這就要求我們必須把加強和改進黨對檢察工作的領導與保障依法獨立行使職權統一起來。在工作中，時時處處接受黨的領導和監督，堅決防止以司法獨立為借口，抵制和否定黨的領導的錯誤傾向出現。

紀檢監督與部門辦案相統一的原則。檢察機關的紀檢監察部門對業務部門執法辦案的監督，實際上是除法定程序監督外的“零距離”監督，能及時掌握業務部門及其辦案人員的工作情況，具有較強的針對性和實效性。要樹立紀檢監察部門的威信，為監督工作創造有利條件，使其真正成為公正、廉潔、文明執法的“守護神”。實際上，在執法辦案監督中，紀檢監察部門與業務部門起著“雙重監督”的作用，業務部門擔負著“一線監督”的職責，紀檢監察部門擔負著“同步監督”的職責，只有兩者密切結合、協同作戰，才能更加有效地預防和治理自身執法辦案中的腐敗問題。

專門監督與民主參與相統一的原則。如前所述，我國現行的檢察機關辦案監督主要有五種形式，這些監督形式，基本上是專門的組織監督，缺少民主參與。完善檢察機關辦案監督機制，必須加強監督的民主性。就檢察機關內部而言，辦案質量及對辦案質量的監督不僅僅是辦案人員和管理部門的事情，而是全體檢察人員的事情。辦案質量問題也不僅僅是辦案本身的質量問題，而是辦案和管理等方面問題的綜合反映。換言之，保證辦案質量是全體檢察人員的責任。檢察人員是檢察機關之本、檢察工作之本，只有讓他們充分參與，并發揮才能和作用，才能使檢察工作取得最大的效益。［8］

內部制約與外部監督相統一的原則。預防和治理自身執法辦案中的腐敗問題，必須把強化內部制約與主動接受外部監督結合起來，形成監督網絡。接受外部監督主要是采取“請進來”、“走出去”的方式，進一步深化“檢務公開”，在有關部門和群眾中聘請“廉政執法監督員”或“檢風檢紀監督員”，建立人大代表、政協委員聯系制度，自覺接受和正確對待輿論監督，加強與新聞單位的聯系，加強與公安、司法、法院等機關的聯系。另外，還要進一步完善人民監督員制度，承辦案件的部門有義務向人民監督員通報案件相關情況，檢察院的重大活動、重要會議視情況邀請人民監督員列席，重大檢察工作部署，上級有關重要會議精神，可以向人民監督員傳達，相關工作文件、信息、簡報等，在發往各部門的同時，抄送人民監督員辦公室，使人民監督員對檢察工作情況有所了解，便于實施監督；在對“三類”案件實施監督的同時，定期或不定期地組織人民監督員視察駐看守所檢察室，對檢察機關查辦職務犯罪活動進行執法檢查，認真聽取意見和建議。［9］

過程管理與結果監督相統一的原則。在辦案監督中，既要關注對辦案結果的監督，更要加強對辦案全過程和辦案工作的各個方面的管理，還要關注與辦案相關的司法行政事務的管理狀況和社會各界的反應，做到過程管理與結果監督的統一。

程序控制與實體監督相統一的原則。辦案質量的優劣，不僅體現在實體公正，更體現在程序合法。程序合法是實體公正的前提和保障，而實體公正則是程序合法的歸宿和落腳點。常言道，遲來的正義非正義。堅持程序控制與實體監督相統一的原則，有助于實現程序公平與實體公正的雙贏。

（二）檢察機關辦案監督的制度設計

“一案三卡”制度。在檢察機關辦案中實施《辦案告知卡》、《廉潔自律卡》、《回訪監督卡》制度，是對執法辦案過程進行同步監督的一項重要措施，既有利于保護案件當事人的合法權益，又有利于強化辦案部門及其辦案人員的責任意識和自律意識。

重點案件備案制度。為加強對檢察機關直接作出處理決定案件的監督，除依法報請上級檢察院審查決定外，辦案部門應將有關重點案件的主要法律文書送紀檢監察部門備案，紀檢監察部門如發現有不公正、不廉潔、不文明執法問題，應該向上級檢察機關和有關部門提出糾正建議。可納入備案范圍的重點案件有：自偵部門不立案、撤銷的案件，控申部門復查改變原決定的案件、決定賠償的案件，刑檢部門決定不捕、不起訴的案件，以及無罪判決案件和上級交辦案件。

現場監督制度。現場監督是檢察機關紀檢監察部門實施辦案監督的重要方式。由紀檢監察部門派員參加業務部門辦案現場實施監督，具有較強的直接性和時間性?，F場監督主要適用于需要紀檢監察部門介入的領導指示的大要案件、群眾反映強烈的案件、多次申訴和上訪的案件。

專項檢查制度。專項檢查是指根據上級機關和本院的統一部署，針對一個時期貫徹執行國家法律法規和上級機關有關條例、規章、決議和決定的情況，進行集中檢查的監督方式。專項檢查一般是先由各業務部門進行自查總結，再由紀檢監察部門進行集中檢查，然后作出綜合評價，對有不公正、不廉潔、不文明問題的，應督促業務部門和辦案人員及時整改，涉嫌違紀違法的應及時查處。

內部審計制度。為加強內部財務的監督，紀檢監察部門可以對管理行政經費、業務經費、專項資金和扣押、凍結款物的業務部門及其負責人進行內部審計，監督財務收支的真實性和合法性。

執法辦案責任制度。執法辦案監督涉及到各個業務部門和每個辦案人員，需要大家的共同參與，齊抓共管。因此，必須在檢察機關黨組的統一領導下，層層落實責任，強化監察效能考核。［9］

最后一次訊問制度。分管副檢察長要參與對犯罪嫌疑人結案前最后一次綜合訊問，由分管副檢察長向犯罪嫌疑人提出其有無新的辯解、對辦案規范化有什么意見、辦案人員有無違法違紀辦案行為等，并在最后一次訊問筆錄中體現出來，同時對辦案人員執法、執紀等情況進行同步監督檢查。最后一次訊問制度既使辦案干警在辦案過程中得到有效監督，使其廉潔自律，完善自偵案件的自我監督，同時從執法辦案角度保護辦案干警，促進檢察隊伍建設的和諧發展。［10］

同步錄音錄像制度。對檢察機關辦理的職務犯罪案件審訊時，由技術部門同步錄音錄像形成資料，既起到固定證據的作用，又起到對執法辦案活動的監督作用。偵查辦案實行全程同步錄音錄像制度，概括起來有兩方面作用、兩方面好處。作用一：能有效規范偵查行為，防止辦案過程中刑訊逼供或變相刑訊逼供現象發生，保護嫌疑人的人身合法權益。作用二：能防止嫌疑人、證人事后出現翻供、翻證現象，保證案件質量。好處一：能促使辦案人員苦練基本功，自覺提高文明辦案能力。好處二：碰到個別嫌疑人誣告陷害辦案人員，錄音錄像能證明。［11］

（三）建立檢察機關辦案監督的長效機制

動態監督機制。利用互聯網、局域網和專線網，運用信息網絡技術對辦案進行科學管理，實現案件管理的現代化。加強案件管理數據庫和軟件系統建設，充分運用局域網，對辦案流程實行動態管理，對辦案質量進行動態監督。

預警機制。根據檢察辦案的規律，對各類辦案數據設定預警標準，達到預警標準則及時預警，啟動調查研究程序，及時發現、解決工作中存在的問題，保障檢察機關的辦案工作合法、公正。

督導督查機制。設立案件質量督察員，對主訴、主辦檢察官辦案的情況進行檢查、監督、考核和指導，既不妨礙檢察官獨立辦案，又能有效地實現對辦案監督的立體督導架構，將案后監督轉為案前、案中、案后的全程監督，實現對主訴、主辦檢察官辦案的制約。

監督制約機制。一是強化檢察委員會的監督制約作用。充分發揮檢察委員會辦公室對提交檢察委員會的案件進行程序把關和實體審查作用，充分發揮檢察委員會對案件的集體決策作用。對重大疑難案件，可以聘請相關的專家、學者列席檢察委員會，參與分析研究，提供專業咨詢，嚴把案件質量關。二是強化紀檢監察部門的監督作用。通過“一案三卡”制度，強化對執法辦案活動的監督，對辦案情況實行動態跟蹤監督，發現問題及時糾正。三是充分發揮人民監督員的監督作用。

案件質量考核機制。按照實事求是、客觀公正、科學合理、民主公開的原則，采取自查、抽查、總查、通報、評估等方法，對各業務部門辦理案件的質量以及圍繞辦案開展檢察工作的質量進行科學評定。

責任追究機制。因不正當履行檢察職能而造成錯案的，嚴格按照最高人民檢察院制定的《人民檢察院錯案責任追究條例》的規定，依法追究相關人員的責任。［1］

［1］黃亞珍．檢察機關案件管理機制改革之構想［J］．國家檢察官學院學報，2005（5）．

［2］鄭雪松．加強執法辦案內部監督促進執法規范化建設［EB／OL］．http：／／www．hbjc．gov．cn／zhuanxianghuodong1／jcgg／jdzyjz／200 809／t20080908＿70855．html，2008－09－08．

［3］許海峰．法律監督的理論與實證研究［M］．北京：法律出版社，2004．

［4］姚石京．檢察機關案件質量管理的制度設計［J］．人民檢察，2007（10）．

［5］谷文連．建立基層人民檢察院質量管理體系的可行性研究［J］．中國質量，2004（8）．

［6］余大偉．論檢察機關內部監督機制的改革與完善［EB／OL］．http：／／www．hbjc．gov．cn／shiwuyanjiu／zongheshiwu／200912／t20 091204＿289457．html，2009－12－04．

［7］姜峰．案件質量保障機制應完善［J］．檢察實踐，2004（2）．

［8］謝鵬程．論檢察機關辦案的質量管理［J］．人民檢察，2004（5）．

［9］曾新民．加強基層檢察院執法辦案自身監督機制建設的思考［EB／OL］．http：／／www．yfw．com．cn／shownews，2004－10－19．

［10］朱金輝．廣昌檢察院強化辦案監督完善最后一次訊問制度［EB／OL］．http：／／adv．jxnews．com．cn／2006／newtg／contect，2009－10－15．

［11］汪炎平．檢察技術工作是提高檢察院辦案質效的有效手段［J］．魅力中國，2009（9）．

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126．com

D926．3

A

1673－1395（2011）01－0040－05

2010 11 -12

湖北省人民檢察院檢察理論研究課題（HJ2008B06）

徐前權（1963—），男，湖北仙桃人，教授，主要從事民商法、仲裁法研究。