論行政首長出庭應(yīng)訴

段 葳 劉 權(quán)

（黃岡師范學院政法學院，湖北黃岡438000）

論行政首長出庭應(yīng)訴

段 葳 劉 權(quán)

（黃岡師范學院政法學院，湖北黃岡438000）

在行政訴訟中，行政首長不出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象非常普遍。行政首長不出庭應(yīng)訴，容易激化與行政相對人的矛盾，不利于行政糾紛的解決和行政判決的執(zhí)行。建立健全行政首長出庭應(yīng)訴制度，已成為完善我國行政訴訟制度的一項重要課題。

行政首長；出庭應(yīng)訴；對策

在行政訴訟中，行政首長不出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象非常普遍，甚至在某些地方多年來一直沒有一起行政首長出庭應(yīng)訴的案件。據(jù)湖北省高院統(tǒng)計，2002～2006年，除省法院外，全省各地法院審理的一、二審案件共18 569件，再審案件220件。其中，行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴案件共132件，行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴率僅0．7%。河南省南陽市兩級法院2003～2007年上半年，市中院受理的一、二審行政訴訟案件近6 000件，行政首長（包括行政機關(guān)的副職）出庭應(yīng)訴的比率僅占受理案件的0．4%左右。［1］

一、行政首長出庭應(yīng)訴率低的成因

工作繁忙。行政首長要統(tǒng)攬機關(guān)的全局工作，在其所負責的整體工作中，出庭應(yīng)訴只是其中一部分，而出庭應(yīng)訴需要耗費較多的時間與精力，要看案卷材料了解案情，要翻閱資料準備回答原告方及法官提出的有關(guān)問題等，從而使行政首長在繁忙的工作中無暇顧及出庭應(yīng)訴。

訴訟專業(yè)性和技術(shù)性的限制。訴訟具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，特別是在法庭辯論過程中，更需要有較強的專業(yè)性和技術(shù)性。我國目前對公務(wù)員還處在普法階段，行政首長不是法律專家，不熟悉具體的法律、法規(guī)，更不精通訴訟的技巧，其訴訟能力遠不及專業(yè)人員。

出庭應(yīng)訴選擇權(quán)。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》確立了訴訟代理人制度，賦予行政首長出庭應(yīng)訴選擇權(quán)，行政首長作為行政機關(guān)法定代表人，既可以親自出庭應(yīng)訴，也可以委托一至二人代為訴訟。

法制觀念淡薄。“官本位”特權(quán)思想嚴重，沒有樹立依法行政的意識，認為出庭應(yīng)訴是很沒面子的事，“有失身份”，不愿意當被告，也害怕敗訴；也有行政首長認為自己比法官地位高、權(quán)力大，不屑于與法官對話。

二、行政首長不出庭應(yīng)訴的弊端

容易激化矛盾，不利于行政糾紛的解決。行政糾紛得不到公正及時的解決，就可能演化為惡性群體事件，最終影響社會的和諧穩(wěn)定。行政首長不出庭應(yīng)訴，不能很好地與行政相對人進行信息溝通，由于雙方考慮問題的角度不同，缺少信息溝通容易激化矛盾。行政首長出庭應(yīng)訴，把自己放在和行政相對人同等的位置，使相對人覺得自己的合法權(quán)益得到了應(yīng)有的重視和尊重，從而能夠心平氣和地向行政首長表達自己的意見，有助于行政糾紛的解決。

不利于依法行政水平的提高。行政首長對行政糾紛和本單位執(zhí)法情況的了解，通常來自下屬的匯報，而下屬的匯報可能并不準確，甚至有時存在故意隱瞞。如果行政首長不出庭應(yīng)訴，就不能客觀真實地了解行政相對人起訴的真實動機、目的和要求，難以了解行政糾紛的具體情況。行政首長通過出庭應(yīng)訴，不但能夠客觀真實地了解案情，而且還可以及時發(fā)現(xiàn)本行政機關(guān)的工作人員在行政執(zhí)法過程中存在的問題，全面了解本機關(guān)的行政執(zhí)法情況，及時解決問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，落實責任追究，進行有針對性的整改，將個案的得失及時轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗教訓，從而使那些不依法行政的行為不再出現(xiàn)，有利于提高依法行政水平，促進法治政府的建立。

不利于行政訴訟協(xié)調(diào)和解。行政首長不出庭應(yīng)訴，靠代理人匯報了解庭審、裁判過程。代理人在匯報情況時，或由于行政法律法規(guī)知識缺乏，或由于表述能力欠佳，或為了隱瞞其執(zhí)法過程中的違法違紀問題等，往往導致法庭審理、裁判過程失真，使行政首長不能真實、全面地了解案情和相關(guān)法律法規(guī)，因此，對法院審判活動的公平、公正性產(chǎn)生懷疑和誤解，造成部門間的情緒對立，妨礙地方整體工作的協(xié)調(diào)開展。［2］同時，行政首長親自出庭應(yīng)訴，能夠全面、準確地掌握案件信息，可以根據(jù)具體的審理情況，在法院居中協(xié)調(diào)下，直接與對方當事人達成和解協(xié)議，從而迅速、有效地解決行政糾紛。

不利于行政判決的執(zhí)行。行政首長不出庭應(yīng)訴，不利于解決行政訴訟案件執(zhí)行難的痼疾。行政首長積極主動地出庭應(yīng)訴，一方面，既可以向行政相對人闡明行政機關(guān)做出行政行為的法律依據(jù)，保障行政相對人的合法權(quán)利；另一方面，又能有效減緩行政機關(guān)與法院之間可能存在的誤解與沖突，有助于正確理解法院的裁判文書，從而增強行政機關(guān)履行法院生效行政判決的自覺性，有利于行政判決的執(zhí)行。

三、建立健全行政首長出庭應(yīng)訴制度的對策

界定行政首長的人員范圍。對于行政機關(guān)，其法定代表人應(yīng)為行政首長。在特殊情況下，將行政機關(guān)分管負責人出庭應(yīng)訴也視為行政首長出庭應(yīng)訴。為了有效地推行行政首長出庭應(yīng)訴制度，應(yīng)明確行政首長的具體范圍為行政機關(guān)的法定代表和法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定代表。

明確出庭應(yīng)訴的案件范圍。行政首長工作繁忙，有的行政機關(guān)遇到的行政訴訟案件較多。如果所有的行政訴訟案件一律要求行政首長出庭顯然不太現(xiàn)實，而且事實上也做不到。近年來，全國很多地方都紛紛出臺了關(guān)于強制行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定，所有的行政訴訟案件一律要求行政首長出庭應(yīng)訴。

完善應(yīng)訴前的充分準備制度。行政首長在應(yīng)訴前，應(yīng)進行充分而有效的準備。行政首長出庭前，必須詳細了解案件的整個過程、具體案情，要對做出行政行為的依據(jù)、程序，對行政行為的合法性和合理性等進行客觀分析，要熟悉訴訟知識及有關(guān)法律法規(guī)。

建立行政首長出庭應(yīng)訴委托法律顧問制度。行政首長不是法律專家，不熟悉具體的法律法規(guī)，其訴訟能力遠不及專業(yè)律師。建立行政首長應(yīng)訴委托法律顧問制度，明確規(guī)定行政首長在出庭應(yīng)訴時，應(yīng)當委托精通法律的工作人員或法律顧問參加訴訟，以確保行政首長出庭應(yīng)訴達到應(yīng)有的效果。

建立行政首長出庭應(yīng)訴監(jiān)督制度。應(yīng)加強對政府各部門行政負責人出庭應(yīng)訴制度執(zhí)行情況的檢查，對該項制度的執(zhí)行情況及時進行通報。對人民法院司法建議書建議處理的拒絕出庭應(yīng)訴的行政首長，責成有關(guān)部門在接到司法建議書后及時進行處理。要將行政首長出庭應(yīng)訴制度的執(zhí)行情況納入行政執(zhí)法責任制年度考核范圍，作為政府一級管理目標予以貫徹落實，對執(zhí)行不力的行政機關(guān)給予扣分，情節(jié)嚴重的行政機關(guān)不得參與年終評優(yōu)，黨委、人大、政協(xié)及有關(guān)部門要將行政首長出庭應(yīng)訴情況作為年度評比、考核、提拔的依據(jù)之一，認真予以貫徹落實。

完善應(yīng)訴后的總結(jié)提高制度。行政首長出庭應(yīng)訴后，對本行政機關(guān)的工作人員在行政執(zhí)法過程中存在的問題，要進行有針對性的整改，總結(jié)經(jīng)驗教訓，落實責任追究，進一步提高依法行政水平，促進法治政府的建立。

［1］王應(yīng)強．論建立行政首長出庭應(yīng)訴制度［J］．學習論壇，2008（4）．

［2］李向飛．論行政首長不出庭應(yīng)訴的弊端和出庭應(yīng)訴的意義［EB／OL］．http：／／www．chinacourt．org／html／article／233287．html，2007－02－02．

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126．com

D925．3

A

1673－1395（2011）01－0047－02

2010 11 -20

中南財經(jīng)政法大學“研究生教育創(chuàng)新基金”資助項目（2008SFX25）

段葳（1979—），女，湖北十堰人，講師，碩士，主要從事民商法、經(jīng)濟法學教學和研究。