孤殘青年安置政策的比較與對策

陳亞輝

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院，廣東中山528402）

孤殘青年安置政策的比較與對策

陳亞輝

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院，廣東中山528402）

國家越來越關(guān)心和重視孤殘兒童福利事業(yè)，逐步健全和完善了孤殘兒童的救助制度體系，較好地解決他們在未成年時期的醫(yī)療、教育和生活等問題，但是，隨著他們逐漸長大成人，其中一部分有勞動能力的人想要融入社會，卻因社會競爭激烈和相關(guān)政策滯后變得異常艱難，為解決這一難題，對政府福利機構(gòu)、福利企業(yè)、安置殘疾人的一般企業(yè)、社會興辦的福利機構(gòu)等部門進行廣泛調(diào)研，并對我國部分地區(qū)的相關(guān)政策進行比較研究，并提出相關(guān)對策建議。

孤殘兒童；孤殘青年；安置政策；福利事業(yè)

一、引言

近年來，隨著國家對兒童福利機構(gòu)投入的逐步加大和社會資金興辦兒童福利院的力度日漸增強，在院孤殘兒童的生活、醫(yī)療、教育、康復(fù)等問題得到較好解決，政府、社會、家庭的關(guān)愛，使他們像正常兒童一樣健康地成長。但是，隨著他們年齡的增長，就業(yè)、結(jié)婚、住房、戶籍等一系列問題逐漸顯現(xiàn)，并對兒童福利機構(gòu)造成了日益沉重的負擔(dān)。在今后10年時間，這些生活在兒童福利機構(gòu)的孤殘兒童將逐漸進入青年期，且在數(shù)量上處于爆發(fā)階段，這方面問題將逐年嚴(yán)重，甚至成為嚴(yán)重的社會問題。

目前國內(nèi)關(guān)于兒童福利研究主要集中在未成年階段，甚少關(guān)注孤殘兒童成年之后的相關(guān)問題，特別是安置政策及相關(guān)配套措施，孤殘青年的安置政策研究任重而道遠。

筆者所述的孤殘兒童是指在兒童福利院生活的棄嬰和兒童，主要是被父母拋棄或無特定監(jiān)護人的青少年，其中絕大多數(shù)都存在生理或心理上的疾患。對于成年后的孤殘兒童（18歲以后），各地方政府表述不一，有稱之為“孤殘青年”，有稱之為“成年孤兒”，也有稱之為“大齡孤殘兒童”，無論為何種表述，都是指成年殘疾孤兒，為避免歧義，采取 “孤殘青年”這種表述方式。

二、我國孤殘青年安置政策基本情況

（一）國家層面的政策情況

目前我國還沒有出臺專門針對孤殘青年安置問題的政策，對孤殘青年安置問題有較大影響的國家層面的政策如下。

第一，關(guān)于對福利企業(yè)的政策。由于福利企業(yè)是殘疾人的主要就業(yè)出路之一，因此福利企業(yè)的興衰直接影響了孤殘青年的安置工作。

根據(jù)中國人民大學(xué)中國殘疾人事業(yè)發(fā)展研究院楊立雄博士的研究，改革開放后，福利企業(yè)發(fā)展分為三個階段［1］，第一階段（1978～1984年），屬于平穩(wěn)增長期，這個階段的特點是政策密集出臺，中央、地方、社會興辦福利企業(yè)的熱情大大提高，福利企業(yè)進入穩(wěn)步發(fā)展期。第二階段（1985～1995年），屬于急劇擴張期，1985年9月，民政部在大連召開全國福利生產(chǎn)改革工作經(jīng)驗交流會議，會議對福利企業(yè)改革提出明確意見，要求大力扶持和發(fā)展福利企業(yè)，從此，福利企業(yè)進入急劇擴張時期。第三階段（1996年以后），處于快速收縮期，一方面是由于從1995年開始，受宏觀經(jīng)濟調(diào)控影響，我國經(jīng)濟增長幅度開始緩慢回落，國內(nèi)有效需求嚴(yán)重不足，福利企業(yè)經(jīng)營也遇到嚴(yán)重困難，另一方面，在政策上，福利企業(yè)紛紛改制，政府對福利企業(yè)的性質(zhì)定位由“非贏利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤摆A利”。兩方面的原因?qū)е聡鴥?nèi)福利企業(yè)急劇收縮，之后，盡管有關(guān)部門出臺了不少改革的政策措施，福利企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量下滑的趨勢還是沒有遏制。福利企業(yè)的迅速衰落使孤殘青年的就業(yè)安置問題變得更為艱難。

第二，對一般企業(yè)接收殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠。2007年6月15日出臺的《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》，對安置殘疾人單位的增值稅和營業(yè)稅、企業(yè)所得稅進行優(yōu)惠，對殘疾人個人就業(yè)的增值稅、營業(yè)稅和個人所得稅進行優(yōu)惠。應(yīng)該說，這項政策對促進孤殘青年就業(yè)有一定的促進作用，但調(diào)研顯示，效果并不顯著，原因有兩個方面：一是孤殘青年自身較難適應(yīng)企業(yè)的高節(jié)奏工作狀態(tài)；二是較多的企業(yè)對如何管理孤殘青年缺乏經(jīng)驗，因此不愿意接受其就業(yè)。

第三，對社會力量興辦福利機構(gòu)的政策安排。自2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等11部委《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號）以來，社會力量興辦的社會福利機構(gòu)（以下簡稱社會辦福利機構(gòu)）發(fā)展趨勢良好，2005年，民政部又發(fā)布了 《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，這些政策的出臺，對孤殘青年的安置無疑是利好消息，但是，面對孤兒這樣一個弱勢群體的生存和發(fā)展問題，尤其是孤殘青年的安置問題，捐款、捐物力量仍顯單薄，個人興辦福利院也面臨著種種困難。做好這一特殊群體的安置工作，還需要進一步廣泛發(fā)動社會力量，做大量認真、細致的工作。

（二）地方層面的政策

1．上海、青島：以安置費為核心

上海市和青島市是兩個兒童福利事業(yè)起步較早的城市。近年來，針對較早出現(xiàn)的孤殘青年安置的嚴(yán)峻問題，兩市分別結(jié)合自身的實際情況，出臺了優(yōu)惠扶助政策。由于上海和青島都是東部沿海發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，地方財政實力較為雄厚，均采取了以提供安置費為核心的政策措施。

上海市規(guī)定各區(qū)、縣一級政府定期定額安置成年孤兒，社區(qū)作為責(zé)任主體，對成年孤兒的就業(yè)、住房、社會保障等統(tǒng)籌安排，并一攬子予以解決，保證孤殘青年融入社區(qū)、進入社會，市、區(qū)財政和兒童福利院分別按5∶3∶2的比例負擔(dān)。

青島市由市財政一次性給付20萬安置費，作為購置住房、基本生活保障的支出費用來源，并出臺相應(yīng)的支持政策鼓勵成年孤殘青年走入社會。青島市政府專門頒布《關(guān)于成年孤兒安置的意見》，規(guī)定年滿18周歲，有勞動能力且經(jīng)過專業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)的孤兒，由政府負責(zé)安置工作和提供職業(yè)技能培訓(xùn)。市內(nèi)四區(qū)輪流負責(zé)定期定額安置成年孤兒，拿出更多合適的崗位，幫助其就業(yè)；由福彩公益金列支，為每個待安置孤兒購買一套60平方米左右的經(jīng)濟適用住房，辦理戶口遷出兒童福利院手續(xù)，并一次性配置必要的生活用具和用品。

兩城市在孤殘青年的安置政策上均為先行者，在做法上值得贊賞，但也存在問題：一是該政策較難大面積推廣，因為必須有雄厚的財力支持才可以切實有效地開展；二是缺乏長期效應(yīng)，一次性對大齡孤殘青年進行安置，相應(yīng)后續(xù)追蹤和長期制度保障較為缺乏。

2．南京、無錫、蘇州：廉租房與低保相結(jié)合

南京市：該市社會福利院2006年就大齡青年管理難的問題，向市民政局提出初步解決的辦法，后經(jīng)市民政局向南京市政府匯報，當(dāng)年，市政府提供了10余套廉租房，重點解決孤殘青年的住房問題，為其回歸社會提供堅實保障。

無錫市：該市社會福利中心在認真研究民政部等十五部門下發(fā)的民發(fā)［2006］52號文和省民政廳下發(fā)的蘇民發(fā)［2006］7號文后，開始著手解決大齡兒童融入社會的問題。針對首當(dāng)其沖的廉租房問題，他們專門向市民政局做了匯報，并得到了市局的積極支持，由市局向市政府申請廉租房。他們的觀點是，現(xiàn)在大齡孤殘青年在社會上找個工作并不難，主要是如何解決他們的住房問題，只有將他們從福利院搬出去，才是真正意義上的孤兒回歸社會。

蘇州市：該市社會福利院的做法是，讓有勞動能力的大齡孤殘青年先找到工作，再由福利院向民政局提出解決他們的廉租房問題。經(jīng)民政局向市政府申請，由市房管部門提供廉租房。資金的安排是福利院每套房花近3萬元，已工作的孤殘大齡青年每套房拿出近3萬元，其余由該市民政局解決。2007年，通過這種辦法，該院解決了4套廉租房供有工作能力的大齡孤殘青年居住，使他們順利回歸社會。

綜合三個城市的做法，其共同點是：一是解決廉租房的問題；二是給他們找一份力所能及的工作，使他們能自食其力；三是當(dāng)他們在社會上失業(yè)時，由基層幫助解決低保問題。

3．廣州：“青年公寓”與“就業(yè)中轉(zhuǎn)”相結(jié)合

近年來，作為老牌兒童福利先期發(fā)展的城市，廣州市兒童福利院在孤殘青年安置問題上面臨較大的壓力。2006年以前，福利院里的孤殘青年往往是在外上學(xué)或工作，吃、住在福利院，不利于他們?nèi)谌肷鐣?006年初，為推動他們順利走上社會，廣州市兒童福利院向市政府申請相應(yīng)數(shù)量的廉租房作為“青年公寓”，以解決孤殘青年的住房問題，希望在此基礎(chǔ)上讓他們進入社會、融入社會。廣州市政府審時度勢，及時批準(zhǔn)了這一申請。

“青年公寓”與一般廉租房不同，它帶有明顯的過渡特征，且在這個過程中，由福利機構(gòu)專門人員進行管理和教導(dǎo)，培養(yǎng)他們的獨立自主、吃苦耐勞、腳踏實地的精神和平實、樂觀的就業(yè)心態(tài)，海珠區(qū)赤崗大塘的聚德花園南面有幾棟居民樓就是讓青年孤兒們走向社會的“青年公寓”，福利院的老師為這個“家”添置了簡單而齊全的家具、爐灶和床鋪。男女分開不同的公寓住，兩人一間房，室友可以自由選擇。后來，工作賺錢的孩子們陸續(xù)買來電視機、電冰箱、電腦等，逐漸地使“家”的味道越來越濃。這些措施明顯提高了就業(yè)率，目前孤殘青年就業(yè)率已達85%以上。

隨著近幾年房價不斷攀升，一次性給予孤殘青年的安家費已不足以置業(yè)。因此，創(chuàng)辦“青年公寓”、建立就業(yè)“中轉(zhuǎn)站”的方式解決孤殘青年的安置問題更適合實際。

（三）孤殘青年安置政策存在的問題

通過比較分析可以看出，當(dāng)前我國對孤殘青年安置政策存在以下問題。

第一，國家層面對孤殘青年的安置問題缺乏整體政策設(shè)計，導(dǎo)致目前孤殘青年的安置問題完全依賴于地方政府。而使地方政府決策者擔(dān)心的是，福利政策越好，可能會導(dǎo)致更多的棄嬰出現(xiàn)在當(dāng)?shù)兀虼思词故秦斦媳容^富裕的地方政府，在處理孤殘青年安置問題上仍比較謹(jǐn)慎。

第二，政府福利機構(gòu)對孤殘兒童普遍重養(yǎng)輕教，導(dǎo)致了孤殘兒童成年后很難與社會接軌，政府福利機構(gòu)的職能亟待轉(zhuǎn)變。

第三，政府對福利企業(yè)的定位不準(zhǔn)。由于殘疾人的工作能力本身就低于正常人，因此福利企業(yè)的“贏利”定位就使其不得不像其他一般企業(yè)一樣參與激烈的市場競爭，而據(jù)筆者對廣東省某福利企業(yè)的調(diào)查顯示，其企業(yè)超過60%的殘疾員工每月創(chuàng)造的效益低于其工資收入，長此以往，福利企業(yè)必定走向衰竭。

第四，社會力量興辦的福利機構(gòu)仍然非常薄弱，還難以承接由于福利企業(yè)衰竭所帶來的巨大漏洞，如何有效組織社會力量發(fā)展福利事業(yè)，仍然任重而道遠。

三、孤殘青年安置政策的核心要素分析

（一）政府責(zé)任

孤殘兒童在未成年時期由政府供養(yǎng)，兒童福利機構(gòu)擔(dān)任其法定監(jiān)護人，責(zé)任主體明確。但是孤殘兒童成年后，其責(zé)任邊界變得非常模糊，解決孤殘青年的安置問題，離不開政府的幫助，但是政府的責(zé)任邊界在何處？我國《憲法》第45條規(guī)定 “國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這是國家對特定弱勢群體的一種義務(wù)性承諾，其為生存難以為繼的公民尋求國家的物質(zhì)幫助提供了本源性的法律保障。從《憲法》上看，國家的責(zé)任重在對殘疾人提供幫扶，而對孤兒的責(zé)任則主要體現(xiàn)為未成年時期的養(yǎng)護，對于已經(jīng)是成年人的孤殘青年的安置問題，則實際并無明確法律規(guī)定，目前只能將其作為特殊類型的殘疾人的弱勢群體進行幫扶，為其進入社會提供基本的生存和工作保障，在就業(yè)、住房、醫(yī)療等方面參照相關(guān)法律法規(guī)給予相應(yīng)待遇。

（二）就業(yè)方式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，孤殘青年有集體就業(yè)的偏好。主要原因：首先，孤殘青年有自卑和排他的心理，集體就業(yè)可以減少其他人群對其的歧視行為，縮短孤殘青年進入工作狀態(tài)的適應(yīng)時間；其次，孤殘青年喜歡在熟悉的環(huán)境下生活和工作，集體就業(yè)可以使他們有機會同自己熟悉的朋友一起工作，便于交流；第三，部分孤殘青年工作的時候需要有人特殊照看，集體就業(yè)便于統(tǒng)一管理、照應(yīng)。調(diào)研過程了解到的福利企業(yè)殘疾勞動者的集體就業(yè)傾向性明顯表明，對于這批特殊群體而言，集體就業(yè)可以為其帶來更多的自信和安全感，對剛剛踏入社會的孤殘青年來說，集體就業(yè)還是一種較為合理的就業(yè)方式。

（三）居住模式

成年孤兒按其殘疾程度可以劃分為三大類。除有重大殘疾、生活無法自理的成年孤兒無法回歸社會之外，另外兩類成年孤兒都具備部分勞動能力或完全勞動能力，這批成年孤兒最終的歸屬應(yīng)該是擁有自己的生活和家庭。在調(diào)研過程中，關(guān)于居住模式問題出現(xiàn)分歧。群居有利于管理，并且方便統(tǒng)一安排，但是群居模式亦有弊端：首先，群居對所在社區(qū)而言，增加了工作壓力，尤其是計劃生育工作和社會治安工作；其次，群居容易產(chǎn)生標(biāo)簽化，使得成年孤兒即便進入社會也難以擺脫特殊身份給予自己的制約，反倒難以融入周邊社會，形成“再次封閉”和“二度分隔”；第三，群居容易使孤殘青年對兒童福利院產(chǎn)生持續(xù)依賴，難以在思想層面上斷奶。

（四）服務(wù)主體

一直以來，政府在兒童福利事業(yè)發(fā)展過程中扮演主角，是孤殘兒童成長的直接服務(wù)者。兒童福利院代表政府對孤殘兒童進行托養(yǎng)、照料和培育。但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的逐步發(fā)育，部分社會組織開始關(guān)注這個領(lǐng)域，并且形成了照顧的新型模式。從發(fā)展趨勢看，政府在繼續(xù)承擔(dān)服務(wù)主體的同時，應(yīng)該將部分服務(wù)項目和服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)給相關(guān)社會組織，尤其是民辦非企業(yè)單位。此種做法既可以減輕政府的實際工作壓力，同時也可以培育一批有潛力、有實力、有愛心的社會組織。

四、對策設(shè)計

（一）促使孤殘青年安置的公共服務(wù)均等化

孤殘青年安置政策本質(zhì)上是公共服務(wù)問題，這項問題單憑某一地方政府很難解決，安置孤殘青年的責(zé)任應(yīng)由全社會共同承擔(dān)，因此，建議制定對孤殘兒童培育和孤殘青年安置的全國統(tǒng)一補貼標(biāo)準(zhǔn)，以促使公共服務(wù)均等化。

（二）培育自立自強、自食其力的孤殘青年

由于自身缺欠和生活環(huán)境等原因，長期生活在福利機構(gòu)中的孤殘兒童一般存在性格孤僻、心理封閉、自信心缺乏、畏懼社會等心理問題和社會適應(yīng)能力差、謀生技能弱等能力問題。如果說先賦性殘疾無法根治的話，后致性心理、能力問題則可以積極解決。在他們的整個生命周期，都應(yīng)加強對他們的心理輔導(dǎo)和技能培訓(xùn)，努力培育自立自強、自食其力的孤殘青年。

（三）穩(wěn)步轉(zhuǎn)變兒童福利院的職能和機構(gòu)

在新形勢下，兒童福利院在繼續(xù)履行傳統(tǒng)的供養(yǎng)職能外，應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，承擔(dān)更多的教育職能、家庭寄養(yǎng)服務(wù)職能、收養(yǎng)和寄養(yǎng)兒童家長培訓(xùn)職能等，通過以上職能的轉(zhuǎn)變，豐富、拓展兒童福利機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域，使其從單純的孤殘兒童供養(yǎng)機構(gòu)發(fā)展成為綜合型的社區(qū)兒童福利資源中心［3］。在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，兒童福利機構(gòu)應(yīng)依據(jù)職能需要原則，合理增設(shè)一些工作機構(gòu)，如家庭寄養(yǎng)服務(wù)指導(dǎo)中心，兒童家長培訓(xùn)中心等，以保證相應(yīng)職能的履行。

（四）充分發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用

1．整合資源，改進孤殘兒童的教育、培訓(xùn)制度

第一、突破“九年義務(wù)教育”框架。加強學(xué)前教育和義務(wù)教育后普通教育、職業(yè)教育，特別是學(xué)前教育和職業(yè)教育，要積極建立智障幼兒學(xué)前教育機構(gòu)、智障青少年高中班，盡力為孤殘兒童提供完整的教育體系，提升其基本素質(zhì)，為日后融入社會奠定良好基礎(chǔ)。第二、加大對隨班就讀工作的支持力度。促進隨班就讀是孤殘兒童融入社會的關(guān)鍵。要進一步促進中輕度孤殘兒童隨班就讀，把隨班就讀作為推進孤殘兒童義務(wù)教育的基本政策。第三，強化孤殘兒童的職業(yè)技能。職業(yè)教育學(xué)校與培訓(xùn)機構(gòu)要針對孤殘兒童的特殊需求，積極開展職業(yè)教育與培訓(xùn)，努力成為孤殘兒童勞動預(yù)備制培訓(xùn)的定點機構(gòu)。

2．另辟蹊徑，建立專門的孤殘青年住房制度

住房是孤殘青年安置的核心工作，可以依據(jù)目前我國的經(jīng)濟適用房政策或廉租房政策合理解決好孤殘青年的住房問題，住房地點可以集中也可以分散，民政部門與所在社區(qū)居委會一起共同管理。

3．想方設(shè)法，切實解決孤殘青年的就業(yè)問題

就業(yè)是民生之本，是孤殘青年安置工作的根本性任務(wù)。應(yīng)針對孤殘青年的特點，制定科學(xué)、有效的優(yōu)惠政策，為切實解決就業(yè)問題提供制度保障。

（五）大力發(fā)展福利企業(yè)

發(fā)展壯大福利企業(yè)，既有利于擴大孤殘青年就業(yè)，亦有利于和諧社會的構(gòu)建。為此，民政、工商、稅務(wù)、殘聯(lián)等相關(guān)部門應(yīng)進一步加大對福利企業(yè)的扶持力度，繼續(xù)放寬政策和條件，鼓勵多元經(jīng)濟實體新辦、轉(zhuǎn)辦，申請認定福利企業(yè)，并從扶資、扶智等方面給予全方位的幫扶和服務(wù)。要加快退稅制度改革，加快福利企業(yè)資金流轉(zhuǎn)，鞏固和發(fā)展孤殘青年就業(yè)。在政府采購項目中，要對福利企業(yè)進行必要的政策傾斜，同等條件下優(yōu)先考慮福利企業(yè)，從業(yè)務(wù)來源角度保證福利企業(yè)的正常經(jīng)營。

［1］楊立雄．中國福利企業(yè)發(fā)展研究［J］．中國經(jīng)濟問題，2009（4）．

［2］陸士楨，王玥．從美國兒童家庭寄養(yǎng)簡史看百年來兒童福利價值取向的演變［J］．廣東青年干部學(xué)院學(xué)報，2005（3）．

［3］李寶庫．積極開展孤殘兒童家庭寄養(yǎng)工作，全面推進兒童福利事業(yè)的社會化進程［J］．社會福利，2003（11）．

責(zé)任編輯 胡號寰 E－mail：huhaohuan2＠126．com

D632．1

A

1673－1395（2011）01－0051－04

2010 11 -16

廣東省高校思想政治教育基金會項目（2009CZ044）

陳亞輝（1981—），男，湖北武漢人，講師，碩士，主要從事政治學(xué)與公共管理研究。