論非公有制林業管理法律制度的內涵及基本原則

包玉華 顏士鵬

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

論非公有制林業管理法律制度的內涵及基本原則

包玉華 顏士鵬

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

非公有制林業是我國林業的重要組成部分，發展非公有制林業對于我國林業實現跨越式發展及林權改革的進一步深化具有十分重要的意義。為了更好地發展非公有制林業，必須用法律的手段對非公有制林業進行管理，實現非公有制林業管理的法制化。非公有制林業管理的法律制度是指通過國家立法活動頒布的與林業相關的法律、行政法規、部門規章和地方性法規等規范性法律文件對非公有制林業活動所進行的法律調整和規制的措施總和。非公有制林業管理法律制度的構建必須遵循一定的基本原則，主要包括林業可持續發展原則、保護非公有制林業經營者合法權益原則、穩定性和連續性原則以及效率優先兼顧公平的原則。

非公有制林業;法律制度;基本原則

一、問題的提出

森林是陸地生態系統的主體，是巨大的綠色寶庫，是人類賴以生存的重要自然資源。林業是一項重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態建設和林產品供應的重要職責，做好林業工作意義十分重大。進入21世紀以來，我國非公有制林業得到迅猛發展。2003年中共中央 國務院《關于加快林業發展的決定》中指出:“放手發展非公有制林業，國家鼓勵各種社會主體跨所有制、跨行業、跨地區投資發展林業。凡有能力的農戶、城鎮居民、科技人員、私營企業主、外國投資者、企事業單位和機關團體的干部、職工等，都可單獨或合伙參與林業開發，從事林業建設。要進一步明確非公有制林業的法律地位，切實落實“誰造誰有、合造共有”的政策。統一稅費政策、資源利用政策和投融資政策，為各種林業經營主體創造公平競爭的環境。”這為我國非公有制林業的發展給予了政策的依據，據第六次全國森林資源清查結果顯示，全國森林面積17 490.92萬公頃，森林蓄積124.56億立方米。在現有的森林面積中，非公有制森林面積比例為20.32%，森林蓄積比例為6.77%。在現有的未成林造林地中，非公有制比例達41.14%。根據第七次全國森林資源清查結果顯示，全國森林面積19 500萬公頃，森林蓄積137.21億立方米。全國森林資源第六次清查與第七次清查間隔五年內，中國森林資源呈現出六個重要變化，其中之一是個體經營面積的比例明顯上升。隨著集體林權制度改革的推進，有林地中個體經營的面積比例上升11.39個百分點，達到32.08%。個體經營的人工林、未成林造林地分別占全國的59.21%和68.51%。作為經營主體的農戶已經成為我國林業建設的骨干力量。由此可知，目前我國非公有制林業的比重不斷加大，我國已經把促進非公有制林業的發展作為我國林業發展的一項重要任務。如何才能更好地促進非公有制林業發展?筆者認為，對非公有制林業進行法律的調整和規制，用法律的手段保護非公有制林業經營者的合法權益，明確對非公有制林業管理進行法律調整和規制時應遵循的原則，是當前促進非公有制林業發展的重中之重。

二、非公有制林業管理法律制度的內涵解析

1.非公有制林業概念的觀點評述與界定

從產業的角度講，林業包括第一產業的營林業、第二產業的林產加工業和木材制造業、第三產業的森林旅游及相關服務業等，因此其內涵非常豐富。基于此，理論界對非公有制林業概念的內涵和外延的認識差異較大。

目前，關于非公有制林業的概念比較有代表性的觀點有以下幾種。第一種觀點認為，非公有制林業是相對于公有制林業而言，具體包括私有林業、個體所有林業、外商投資林業，以及混合所有制林業經濟中除國有、集體所有林業以外的其他林業經濟成分。這一觀點是從公有制、非公有制的內涵和外延推導公有制林業和非公有制林業的定義。第二種觀點認為，非公有制林業是指除國家所有制和集體所有制林業之外的其他林業形式，包括個體林業、私營林業和外資林業。這一觀點是從非公有制林業的形式對非公有制林業進行的界定。第三種觀點認為，非公有制林業是指社會主義市場經濟條件下，林業的非國有國營的所有制形式和經營方式的總稱，既包括所有權的非公有制林業經濟體，也包括經營權的非公有制林業經濟體。這一觀點是從非公有制林業所有權和經營權的角度對非公有制林業的判定。第四種觀點認為，不同時期的非公有制林業內涵是不同的。近階段，非公有制林業是指農民、城鄉居民、科技人員、企事業單位、機關團體的干部職工和私營、外商等非公有制經濟主體，以獨資、合資、合作、特許等多種方式參與建設的市場化的林業，其特點是廣泛吸納各種民間資本投入林業建設及產業開發。這一觀點是對不同時期的非公有制林業進行的不同分析。第五種觀點認為，非公有制林業應包括廣義和狹義兩種。廣義的非公有制林業是從經濟成分的角度，指建立在林地公有(包括國家和集體所有)基礎上，在林地用途不變的前提下，除純粹意義上的國有國營以外的一切有非公有經濟成分參與的林業所有制形式的總稱。狹義的非公有制林業是從產權的角度出發，是指建立在林地公有(包括國家和集體所有)基礎上，在林地用途不變的前提下，由非公有制經濟主體以承包、租賃等方式從林地所有者處獲得林地使用權，并在林地使用權期限內依法對林木資源享有所有權的一種林業所有制形式。這一觀點是從經濟學中產權的角度對非公有制林業進行的解析。

以上觀點都有其合理性，但以上觀點均不是從法律的視角對非公有制林業進行的界定。從法律的視角而言，筆者認為，非公有制林業是指林地屬于國家和集體所有，在林地用途不變的前提下，由非公有制林業主體以承包、租賃、合資等方式從林地所有者處獲得林地使用權或者通過其他合理的流轉方式取得林地使用權，并在林地使用權期限內依法對林木資源享有所有權的一種林業所有制形式。

從本質上說，非公有制林業，是相對公有制而言的，是建立在土地屬于國家所有和集體所有的基礎上，由個體、私營和外資經濟利用森林和林木，依法獲取收益，并依法自主處分其經營的森林和林木資產的一種林業經營方式，其最大的特點在于自主經營、自擔風險。

從非公有制林業主體的構成上看，非公有制林業主體應當包括農戶、城鎮居民、私營企業主、外國投資者、企事業單位(包括部隊和生產建設兵團)。

從非公有制林業的組織形式來看，非公有制林業涵蓋個體、私營、合伙經濟、混合經濟中的公有制經濟參股非控股、外資控股有限責任公司與股份有限公司和上市公司、國有民營以及其他形式的非公有制林業企業。在這些形式的非公有林業組織形式中，以個體林業、私營林業、股份制林業和外資林業的形式最多。個體林業是以勞動者的個人勞動為基礎，林木歸勞動者個人所有，從事生產和經營的私有制性質的林業;私營林業是指林木作為企業的生產資料和其他資產歸私人占有并以雇傭勞動關系為基礎，以獲取利潤為目的的私有制性質的林業;股份制林業是指農戶以林地和林木為出資方式進行入股，與其他個人或者單位成立經營林業的股份制公司，實現林業規模化經營的一種林業經營形式;外資林業是指中外合資企業、中外合作經營企業和外商獨資企業的外資部分所從事經營的林業。

2.非公有制林業管理法律制度的涵義和作用

非公有制林業管理的法律制度是指通過國家立法活動頒布的與林業相關的法律、行政法規、部門規章和地方性法規等規范性法律文件對非公有制林業活動所進行的法律調整和規制的措施總和。非公有制林業管理法律制度對非公有制林業經濟發展和國家目前所進行的林權改革具有重要的作用。

(1)保證非公有制林業經濟的發展秩序。非公有制林業系統內外部存在著各種社會經濟關系，只有通過法律制度才能公正、合理、有效地加以調整，及時排除各種不利因素的影響，保證非公有制經濟秩序的正常運行，為非公有制林業的發展提供良好的外部環境。

(2)調節森林資源的所有者和使用者之間的關系。通過法律界定森林資源的所有者和使用者在資源的利用過程中各自所享有的權利和應盡的義務，從而使權利主體所享有的權利得到法律的保護，排除任何人的干涉，義務主體認真地履行法律所規定的義務，保障社會秩序的順暢。

(3)使我國的林權改革納入規范化、制度化軌道。法律制度有助于使在林權改革過程中符合客觀規律、行之有效的管理制度和管理方法通過法律的形式規范化、條文化、固定化，使人們有章可循，從而保護非公有制林業經營者的合法權益。嚴格執行這些制度和方法，管理系統便能自動有效運轉。這樣既可提高管理效率，又可降低管理成本。

三、非公有制林業管理法律制度的基本原則

非公有制林業管理法律制度的基本原則是指導非公有制林業管理全過程的基本準則，在我國當前非公有制林業立法尚需進一步完善的階段，非公有制林業管理法律制度基本原則對于非公有制林業的健康發展至關重要。非公有制林業管理法律制度的構建應本著有利于林業發展，有利于林業增效、林農增收和以人為本的原則進行，具體應遵循以下幾項基本原則。

1.林業可持續發展的原則

非公有制林業管理法律制度的構建時，必須堅持林業可持續發展的原則。林業可持續發展的原則，要求在制定非公有制林業管理方面的法律時，既要滿足當代人對林業發展的需要，又不對后代人滿足其林業發展需要的能力構成危害。眾所周知，廣大非公有制林業經營者之所以將資金投入到非公有制林業建設中，其目的就是為了盡可能地獲取最大的經濟利益，這一點與從事其他行業生產的經營者沒有多大的區別。然而，由于非公有制林業經營者直接或間接地以森林資源資產作為主要的經營對象，而森林資源資產又是一種特殊的資源性資產，所以它具有經濟、生態和社會三大效益。正是由于森林資源資產的這一特征，要求其經營主體在生產過程中不能僅僅顧及自身對經濟效益的追求，非公有制林業經營者在對其所擁有的林木資源進行處分時，不能只顧其經濟利益，而國家在制定有關非公有制林業的政策和法律時，也不能只在乎森林的生態效益。因此，我國在制定非公有制林業管理方面的法律時，就必須以可持續發展的思想為指導，實現林業的永續利用。具體來說，我國在制定非公有制林業管理方面的法律時，要平衡各方的利益，既要滿足非公有制林業經營者的合法權益，又要保證森林資源的永續利用。應在不危及森林生態經濟系統平衡的前提下進行，既要發揮市場機制和價值規律的主導作用，又要在追求經濟效益最大化的過程中兼顧森林資源的生態和社會效益。

2.保護非公有制林業經營者合法權益原則

保護非公有制林業經營者合法權益原則是促進非公有制林業發展的前提條件，也是對非公有制林業進行管理的最重要的手段之一。獲取經濟利益是非公有制林業主體投資致力于林業建設的最主要的目的之一，因此應保護非公有制林業主體的合法權益。《物權法》第4條規定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。因此，我國在確定非公有制林業管理法律制度時，一定要確定保護非公有制林業經營者合法權益這一原則。具體來說，這一原則主要包括以下內容。

(1)以法律的形式明文規定保護非公有制林業經營者的合法權益。這是促進非公有制林業發展的一項主要原則，也是國外林業發達國家發展非公有制林業的普遍做法。我們在對非公有制林業進行管理時，首先要有法可依，沒有法律的明文規定，是不能促進非公有制林業發展的。非公有制林業的發展需要建立和完善與其相適應的法律和法規，非公有制林業的發展必須走法制化的道路。只有有關的法律法規完備了，非公有制林業經營者的各項活動才有法可依，其合法的權益才能夠得到有效的保障。因此，我國必須以法律的形式明文規定保護非公有制林業經營者的合法權益。

制度因為社會的需求而存在，實現社會不斷變化的需求更要有管理的創新機制。我國從1981年開始落實林權，核發了大量的林權證。但林木的所有者只是形式上的林權，而沒有經濟上享有的實際權利。我國林權是殘缺的，正是由于林權的殘缺阻礙了非公有制林業的發展。產權從性質上講，是關于經濟資源多種用途的選擇權，其中最基本的就是占有、使用、收益、處分的權力。由于現在林權禁伐和采伐實行許可證制，使其交易權被限制，而使收益無從落實。完整的產權權力束里有一部分被刪除，對一部分產權權力的刪除和限制，若是普遍性的限制，那么經濟主體還可以預期;如果是特定性的限制，經濟主體就難以預期。

(2)保護非公有制林業經營者的私有財產。確立私有財產的法律地位，在很大程度上取決于非公有制經濟的法律地位。長期以來，我國由于對馬克思主義經典著作的片面理解，一直不敢談論私有財產權的保護問題。黨的十四大打破了單一的公有制經濟一統天下的格局，確立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。我國《憲法》第13條規定，公民的合法的私有財產不受侵犯。我國《物權法》也明文規定，私人物權不得侵犯，這些規定從法律的角度保護了非公有制林業經營者的合法權益。非公有制林業經營者是為了獲取利益才將資金投入到非公有制林業的建設中，如果不保護非公有制林業經營者的私有財產將極大挫傷非公有制林業經營者的積極性。因此，確立保護非公有制林業經營者的私有財產也是保護非公有制林業經營者合法權益原則的一項重要內容。

3.穩定性和連續性原則

穩定性和連續性是法律的基本特征之一，喪失穩定性和連續性的法律無法為非公有制林業經營者提供堅實的法制保障。實踐已經證明，我國森林資源的法制建設還存在許多問題，這不只是法律本身的問題，也是由于我國所處的社會主義初級階段這一發展階段和長期以來的人治傳統所決定的。在這種情況下法律的作用就顯得尤為重要，而林業經營的長周期性又決定了非公有制林業管理的法律必須保持相當程度的穩定和連續，朝令夕改的林業法律制度不但不會產生應有的制度績效，反而會對原有的林業法律制度產生極大的負面沖擊。因此，我國在制定非公有制林業管理方面的法律時，更要注重法律的穩定和連續。法律是針對特殊目標的行動準則，如果不保持相對的穩定和連續，就會使法律的規范對象及法律的執行者無所適從，為此需要支付巨大的社會成本，并降低法律制度的威信和吸引力。

非公有制林業管理法律制度由于其規范的對象數量眾多，并且涉及森林資源這一特殊的資源性資產，其影響范圍更大，不僅包括其生產經營者，還關系到森林資源所在社區周邊的廣大民眾。在這種情況下，相關的政策一旦變動往往牽一發而動全身，在林業政策的貫徹實施過程中更應注意遵循穩定性和連續性的原則。所以，我國在制定非公有制林業管理法律制度時，要堅決杜絕出現政策的多變和不連續。有關政策一旦出臺，就要十分注意其穩定性和連續性，要保證各項政策都能夠真正地落到實處，以免失信于民和造成社會的不穩定。

4.效率優先兼顧公平原則

效率一般是指投入與產出或成本與收益之間的對比關系。在社會經濟的發展過程中，人們經常面臨著公平和效率這一對矛盾，在非公有制林業的發展過程中，這一對矛盾依然存在。非公有制林業作為我國林業生產的必要組成部分，屬于國民經濟的基礎產業，在國民收入分配領域屬于初次分配的范疇，加上我國非公有制林業的主要經營對象是商品林業，其最直接的目的就是獲取最大的經濟效益。所以應鼓勵其經營者通過合法的途徑追求最大的經濟效益，以便為我國經濟建設和人民生活需要提供各種林產品。因此，在制定非公有制林業管理方面的法律時，應重點體現效率原則。

由于林權制度改革是一個利益重新分配的過程，林業資源會在不同的利益主體之間進行調整。林權流轉有利于林木、林地資源流向經濟實力較強的人手中，使他們的實力越來越強，形成良性循環，被抬高的競賣價格使經濟條件差的人無力承包經營，從而陷入惡性循環。貧富差距的拉大，不利于社會的協調發展。因此，在改革進一步推進的過程中，對貧困人群要給予一定的幫助和扶持，處理好公平和效率的問題。

［1］國家林業局.中國森林資源報告(2005)［M］.北京:中國林業出版社，2005:30～32.

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［3］巴連柱，李淑新.關于非公有制林業的法律思考［J］.林業經濟，2003(1):47 ～49.

［4］雷加富.關于非公有制林業的幾個理論問題［J］.綠色中國，2005(4):5～9.

［5］宋學初，趙士洲，陳立洪，胡金海.淺談非公有制林業在林業發展中的地位和作用［J］.江蘇林業科技，2005(2):52～54.

［6］肖艷.東北國有林區發展非公有制林業的制度體系研究［D］.哈爾濱:東北林業大學博士論文，2007.

［7］魏遠竹，張春霞.淺析發展非公有制林業應遵循的若干基本原則——非公有制林業發展研究之二［J］.林業經濟問題，2006(4):295.

On the Connotation and Ultimate Principles of Non－public Legal Forestry Management

Bao Yuhua，Yan Shipeng
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Non － public forestry is an important component of China＇s forestry，the development of which is of great significance for China＇s forestry development to leap and for forest tenure reform to further deepen.In order to develop non－public forestry，we must use legal means to carry out non－public forest management and make non－public forestry management system to achieve legal.The legal management of non－public forestry is on legal adjustment and regulation to non－public forestry，which is enacted through state legislative activities，concluding laws，administrative regulations，departmental rules and local laws and regulations and other normative legal documents related to forestry.The legal management of non－public forestry must follow certain ultimate principles，which includes the principle of sustainable development of forestry，the principle of protecting legal rights of non－public forest managers，and the principles of stability and continuity as well as giving priority to efficiency and fairness taken into account.

non － public forestry，legal management，ultimate principles

F326.2

A

1672-3805(2011)06-0001-05

2011－07－10

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“非公有制林業管理法律制度體系研究”(編號:11YJA820002);東北林業大學青年教師自主創新基金項目“林權改革視野下林權流轉制度的法律解構”(編號:DL09BC09);黑龍江省教育廳社會科學項目“林權改革視野下林權流轉制度的法律解構”(編號:11554048)

包玉華(1963－)，女，黑龍江雙城人，東北林業大學文法學院教授;研究方向:林業政策法規、自然資源法學