國有林經營管理立法基本問題研究

周孜予

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

國有林經營管理立法基本問題研究

周孜予

(東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040)

法律是社會控制的主要手段，國有林的經營與監管需要健全的法律制度予以規范，但我國目前缺乏有關國有林經營監管的法律法規，因而造成了國有林這一資源性國有資產的大量流失及國有林區經濟發展的嚴重滯后。為此，本文提出借鑒國外經驗制定《國有林經營管理法》，并對其立法宗旨、基本原則和主要內容的構建進行了研究，以期為推進國有林權制度改革和建設現代生態林業提供重要的制度保障。

國有林;經營管理;立法

《國有林經營管理法》是調整有關國有林經營監管過程中發生的社會關系的法律規范的總稱。它是專門針對國有林的培育、經營、監管與管護等方面的法律規范。通過制定專門的國有林經營監管法律制度，明確國有林經營管理主體各自的權利義務，維護各經營監管主體的合法權益，加強對國有林的管護和監管，有利于實現我國國有林的可持續發展目標。

一、《國有林經營管理法》的立法宗旨

立法宗旨，也稱立法目的，是立法者通過立法所要實現的目的和追求，是立法行為的價值取向，也是衡量立法的價值標準和立法手段的得失尺度。

《國有林經營管理法》的立法宗旨主要在于進行社會控制，從而最大限度地保護生態效益、經濟效益與社會利益，實現它們之間的平衡與協調。通過該法的制定以期可持續經營、管護與科學監管國有林，發揮國有林蓄水保土、調節氣候、改善生態環境和提供林產品的多重功能和作用，實現我國國有林的可持續發展目標?！秶辛纸洜I管理法》的立法宗旨對該法的基本原則、基本制度與具體規范的形成具有決定影響力，它也是執法、司法與守法行為的基本準則。

二、《國有林經營管理法》的基本原則

法律的基本原則是立法目的與立法價值取向的體現，也是形成具體法律制度與具體法律規范的準則，對立法、執法、司法與守法的各個環節具有指導作用。《國有林經營管理法》的基本原則是指其效力貫穿于整個《國有林經營管理法》始終，對國有林經營管理活動具有普遍指導意義的基本準則。

(一)生態效益優先、兼顧經濟效益與社會效益原則

根據現代林業發展實踐，各國國有林在林業建設與社會發展中的主要作用體現在蓄水保土、調節氣候、改善生態環境及提供其他生態服務等生態效益方面，為各國經濟發展提供林產品已不是國有林的主要功能，國有林作用的此種轉變也在我國開始實踐。因此，強調生態效益優先也理應成為我國國有林發展的指導原則。此外，國有林的經營管理還涉及國家、政府與廣大職工群眾的利益公平問題，為了實現社會公平，國有林的經營管理應該兼顧廣大職工群眾的生存、解決職工群眾就業等社會問題，為了促進國有林的可持續發展和為國家經濟提供有力支持，國有林需要通過科學經營和管理實現經濟效益及社會效益的協調發展。因此，兼顧經濟效益與社會效益，優先發展生態效益應該成為我國國有林可持續發展的先進理念。

(二)可持續經營與科學管理原則

可持續經營與科學管理原則主要是指對國有林的經營管理既要慮當代人的需求，也要考慮后代人對此種需求的滿足;既要根據國有林在地理位置、功能與作用以及林分等不同特點實行分類經營，也要根據生態系統的自然特征等實行集約經營;既要根據國有林發展的傳統充分運用當地職工群眾的傳統知識對國有林進行經營與管理，更要采用科學的辦法、運用科學技術和高技術人才經營管理國有森林資源。該原則對于我國具有更為重要的意義，堅持可持續經營與科學管理是我國國有林繼續發展的關鍵。

(三)確保國家生態安全與建設生態文明原則

一個國家的傳統安全主要指政治安全、國防安全與軍事安全等方面的內容，但隨著社會政治經濟形勢的巨大變化，新的安全憂患逐漸成為世界各國的主要關注事項。其中生態安全作為維系一個國家經濟社會可持續發展的重要基礎，正日益成為21世紀人類生存和發展的最大威脅。我國森林資源一向匱乏，生態環境極為脆弱，國家的發展與人們的生存受到日益嚴峻的威脅。加強作為陸地生態系統主體的森林資源的管護和管理對我國而言具有極為重要的戰略意義。國有林的生態保護功能要求我們確保國有林的可持續經營和科學管理，以減緩溫室效應、治理水土流失、遏制荒漠化、保護生物多樣性，促進我國經濟、環境與社會的和諧發展，推進生態文明建設。

三、《國有林經營管理法》主要內容的構建

《國有林經營管理法》的主要內容可以從該法的體例框架和主要制度兩方面予以把握。

(一)《國有林經營管理法》的框架

《國有林經營管理法》的框架應當結構合理，邏輯清晰，能夠準確體現出立法的指導思想和目標，可以涵蓋各項主要制度，并且便于操作和遵守。基于以上考慮，《國有林經營管理法》的基本框架應包括如下七個部分:

第一章為總則。本章主要對事關國有林經營管理全局的、重大的、原則性的事項進行規定。

第二章為國有林經營。本章規定國有林經營目的、經營主體、經營方式、經營權的取得與限制、經營的基本準則、經營方案的編制、經營方與其他利益相關方的關系、國有林經營者的權利與義務、經營效果的保障與經營風險的防范等內容。

第三章為國有林管理。本章針對國有林管理主體、管理權的取得與限制、管理體制、管理的基本準則、管理方案的編制、管理方與其他利益相關方的關系、管理效果的保障等方面內容作出具體規定。

第四章為國有林管護與風險防范。本章規定國有林防火、病蟲害防治、外來入侵物種防治等相關責任人職責;明確封山育林、建立自然保護區、公眾參與國有林管護的相關規定;明確森林公安的職責等內容。

第五章為鼓勵與扶持政策。本章制定了有利于國有林經營管理的政策與經濟扶持措施。

第六章為法律責任。本章規定違反國有林經營管理義務性和禁止性規定的嚴格制裁措施。

第七章為附則。本章規定授權事項、附屬文件和實施日期等相關內容。

(二)《國有林經營管理法》的主要制度

1.國有林經營管理規劃制度

國有林經營管理規劃是國家規劃的一種，專指國務院林業行政主管部門制定的推進國有林發展的全面而長遠的計劃。該規劃不僅要明確提出國家對國有林實施宏觀調控的目標和重點，為具體制定國有林經營與管理政策和法律制度提供依據，還要綜合運用各項經濟杠桿、保障國家為保障國有林發展采取的各種宏觀調控手段形成合力?！秶辛纸洜I管理法》可以對國有林發展作出專門規定，該專門規定應涉及下述內容:國家林業局依據國民經濟和社會發展規劃與國家現代林業建設和發展規劃，編制國有林經營管理規劃，報國務院批準后公布實施;縣級以上林業行政主管部門依據全國的國有林發展規劃與本地區的國民經濟和社會發展規劃，編制本地區的國有林經營管理規劃，報上級林業行政主管部門批準后公布實施;行業協會可以根據國家國有林經營管理規劃編制本行業的國有林發展規劃;國有林經營管理規劃確定的約束性指標應當分解到有關人民政府和相關的部門，建立明確的績效考核與責任追究制度等。

2.國有林經營制度

國有林經營制度是指調整國有林經營活動關系的所有法律規范的總稱。國有林經營制度包括經營者、經營對象、經營方式、經營權和經營載體等要素。其中，《國有林經營管理法》對國有林經營者的確定反映了我國國有林經營與國有林權改革的力度和廣度，也預示著國有林經營改革成功的程度。隨著我國國有林權改革在全國的逐步展開，應該逐步擴大可以參與國有林經營的主體范圍，這有利于籌措資金和引進真正的專業人才進行國有林經營管理。除了經營者，國有林的經營理念與經營方針、經營方式與經營措施等也是國有林經營制度的主要內容。國外的國有林經營理念與經營方針都向可持續經營與重視生態功能轉向。我國《國有林經營管理法》也應該明確我國國有林經營方針與經營理念向可持續、優先發揮國有林的生態效益功能與其他公益功能轉變。在國有林經營方式與經營措施方面，《國有林經營管理法》可以規定:大力推進復層林作業、天然林作業與擇伐作業;改革國有森工企業等林業經營實體的經營體制，推進集約化經營及調整國有林業產業結構;引入高性能機械，改善國有林區勞動條件;以國有林所在林區為突破口，實現人與自然和諧共生、國有森林資源循環利用的社會經營機制等。

3.國有林管理制度

健全的管理體制、科學的管理手段、民主的管理方式等有利于我國國有林管理的有序運行及實現國有林經營的終極目標。因此，國家有必要制定完備的國有林管理制度以促進國有林經營管理活動的全面、有效實施。為此，《國有林經營管理法》應該對國有林的管理問題作出專門規定，應涉及下述幾方面的內容:其一，鑒于國有林的特殊地位和作用，我國國有林管理應該采取國家統一管理和垂直管理體制。其二，借鑒美國與日本以社區為基礎，向公眾開放，由國民共同參與，以生態系統管理為特點的國有林管理經營體制，確立我國以林區職工為基礎，打破行政區域界限，以流域為依托，由林業行政管理機關、民間非營利團體、社團組織、機關、學校以及市民等為參與主體、國有林與集體林相互協作的綜合生態系統管理體制。其三，由林區職工、社區與國有林管理機關共同擬定國有林管理方案等。

4.國有林風險防范制度

國有林風險防范制度是指調整國有林經營管理過程中對于森林火災、病蟲害、鼠害、風雪災害等自然災害實施防治活動的一系列法律規范的總稱。隨著全球氣候的變暖及極端氣候的出現，國有林等森林資源面臨著越來越嚴重的生存環境。為此，《國有林經營管理法》應該就森林火災等自然災害的防治作出規定。筆者認為，該規定可以涵蓋以下方面的內容:其一，規定森林火災的防治方針、政策及具體應對舉措(如，配套實施《森林火災防治條例》等);其二，規定森林病蟲害的防治辦法;其三，規定風雪等其他自然災害的防治舉措;其四，規定公眾參與國有林自然災害防治的具體辦法;其五，規定通過國有林保險等社會化手段彌補由自然災害造成的國有森林資源損害和損失等等。

5.國有林公眾參與原則和信息公開制度

國外國有林經營管理以公眾參與為原則。如，美國1976年通過的《國有林管理法》第9章專章規定了“公眾參與”國有林管理的相關內容。公眾參與國有林經營管理需要有必要的程序作保證。《國有林經營管理法》應該明確公眾參與國有林經營管理的內容、渠道、方式，鼓勵和支持公眾參與經營、管理和保護國有林資源以及發展國有林區經濟。與此同時，應當建立國有林經營管理信息公開制度，使企業、職工群眾及其他社會公眾及時了解國有林的相關信息，了解國有林經營管理的具體情況，了解國有森林資源的社會需求等情況。該制度的確立既便于公眾對國有林經營主體與管理主體的行為進行監督，又便于為公眾享用國有林提供的旅游、休憩、科研等多層利益提供條件。

6.國有林國有資產監督制度

嚴重的國有林國有資產流失現狀呼吁嚴格的國有林國有資產監督制度的構建。《國有林經營管理法》規定，國有林國有資產監督體系由各級人大常委會、各級政府、政府審計機關、社會公眾監督等構成，即從人大監督、行政監督、審計監督和社會監督四個層面對我國國有林資產進行監督。該法將明確規定:“國家林業局國有林資產監督管理機構對森工企業等國家出資企業履行出資人職責”，將國有林國有資產監管機構和履行國有林資產出資人義務的機構明確區分開來。這一規定將有利于打破傳統的國有資產監管機構的“身兼數職，自抓自管”模式，通過權責分化調動國有林等國有資產管理者的積極性，鼓勵國有林國有資產監管人與出資人各司其職，追求國有林國有資產的生態效益優先，兼顧經濟效益與社會效益的目標，有利于促進國有林國有資產的保值增值。

《國有林經營管理法》的制定與完善對管護國有森林資源、推進國有林權制度改革和發展國有林區經濟具有極為重要的制度價值和現實意義。但是立法機關還需要在此基礎上配套制定國有林經營管理與保護的其他法律法規，而且在其他相關法律法規中充分體現國有林經營管理的實際要求，如在制定有關的財政、金融、稅收、對外貿易等法律法規時，也要考慮從法律措施上支持國有林經營管理與國有林區經濟發展的問題，以構建促進我國國有林經營管理和國有林區經濟可持續發展的完備的法律法規體系。

［1］孫佑海.循環經濟立法基本問題研究［J］.資源節約與環保，2007(1):31～35.

［2］孫佑海.用科學發展觀指導中國循環經濟立法［J］.環境經濟，2007(3):45～51.

A Study on Basic Issues of the Legislation of National Forestry Management

Zhou Ziyu
(Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040)

Law is the primary means of social control，and sound legal system is significant to management and supervision of national forest.Because of the lack of the laws and regulations of the management and supervision of national forest，we lost a lot of national forest，and the development of national forest is very slow.Therefore，this study is to draw a lesson from Employment Non －Discrimination Act，and study its legislative purpose，basic principles and main contents in order to advance the state－owned forest tenure reform and protect the construction of modern eco－forestry system.

national forest，management，legislation

D922.63

A

1672-3805(2011)06-0153-04

2011－08－10

黑龍江省青年科學基金項目2009(編號:QC2009C51)

周孜予(1980－)，女，黑龍江綏化人，黑龍江省東北林業大學文法學院講師;研究方向:環境法、行政法