統籌城鄉養老保險制度若干問題綜述

侯愛琴 （長江大學馬克思主義學院，湖北 荊州434023）

社會養老保險制度是一個國家社會經濟制度的重要組成部分，是社會保障體系中最核心和關鍵的組成部分，本質上是全社會人人都能公平地享受國家的發展成果和來自于公共財政的公共福利，無差別化是其理想的設計與選擇［1］。社會養老保險制度不僅關系到社會的穩定和發展，也是社會文明和進步的標志。因此，建立健全社會保障制度，是我國構建社會主義和諧社會的客觀要求。現階段我國人口老齡化進程加劇，家庭養老、土地養老功能弱化，社會養老保險體系城鄉二元性特征明顯，而我國經濟社會發展總體上已經到了以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展的戰略轉軌時期。黨的十七大報告中明確提出，“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”，這是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重要舉措，是新一輪的社會保障制度改革，具有劃時代的意義。在這種形勢下，統籌城鄉養老保險制度已是漸行漸近。目前，統籌城鄉養老保險制度的必要性已成共識，筆者不再贅述，僅就統籌城鄉養老保險制度的策略、路徑和措施等熱點問題作一綜述。

1 統籌城鄉養老保險制度的時機

城鄉二元結構是發展中國家工業化進程中普遍存在的一種現象。發達國家的經驗和當今發展中國家的實踐證明，隨著社會經濟進步，必然要求城鄉二元結構向城鄉一元化發展［2］。因而統一城鄉社會養老保險，是社會進步的必然發展趨勢。中國養老保險制度經過了50多年的發展，歷經多次改革，當前存在的主要問題之一是城鄉社會保障發展不平衡，即城鎮已建立了較高水平、較為完整的社會保障體系，養老保險金基本實現了社會統籌，而農村養老保險發展相對滯后［3］。統籌城鄉養老保障制度，是經濟發展到一定程度的必然結果和必經之路。實現城鄉養老社會保險制度一體化必須加快構建農村養老社會保險體系［4］。國外統一發展城鄉社會養老保障制度的前提是國家經濟實力增強，工業開始反哺農業［5］。而我國已開始進入工業反哺農業階段，統籌城鄉養老保險體系也應提上議事日程［6］。牛桂敏［7］分析了我國人口、經濟結構與城市化水平，并與希臘、日本、葡萄牙建立農村社會養老保險制度時進行了比較，認為我國建立城鄉統籌基本養老保險制度的時機已基本合適。王東華［8］也提出，我國構建城鄉融合的養老保險制度體系已經具有良好基礎和有利條件。但是，目前我國建立城鄉一體化養老保障體系的條件還不成熟［9］。因此，一致的觀點是，建立城鄉統籌基本養老保險制度的時機已基本合適，但是建立城鄉完全一體化的養老保障體系條件還不成熟。

2 統籌城鄉養老保險制度的策略

面對人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化的挑戰，覆蓋城鄉居民的社會保障體系的建立和完善是長期而復雜的。盡管城鄉二元社會養老制度的融合是一個必然趨勢和方向，但是是一個長期的、漸進的過程，需要全體國民的共同努力和艱苦奮斗［10］。實現城鄉養老社會保險制度一體化，必須加快構建農村養老社會保險體系［4］。但是，一方面，由于我國農村社會經濟發展水平的巨大差異，在農村建立社會化養老保險體系時應分層次、分步驟［11］進行；考慮到城鄉差別和區域經濟發展不平衡的現實，建立農村社會化養老保險體系，應遵循由低水平到高水平的發展規律，并逐步將二元養老保險方案統一于城鄉一體化的全國統一的養老保險方案［6］；要根據地區的差異和農村居民的非農化程度，采取由經濟發達地區向經濟落后地區逐步推進、由重點群體向廣大農民逐步推進的策略，即 “因地制宜、分類指導，積極穩妥，梯次推進”［12］。另一方面，由于城鄉間社會養老保險的銜接和轉換上存在著制度內和制度外雙重困難，從轉換的條件準備、帳戶的調整、養老金發放標準和其他多方面要素的調整出發，是一個系統而又循序漸進的過程［13］。因此，城鄉養老保險制度不可能一步到位地統籌，必須分階段推進，逐步銜接，最終統籌［11，14］。至于撼動二元社會保障結構，建立對城鄉一體化方向的保護機制，當前最需要明確的是，必須從城鄉分割的居民身份制入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎［12］。總之，應該以“公平、正義、共享”為基本價值理念，以確保老年人的生活質量為基本目標，以 “統籌兼顧、循序漸進”為基本策略［15］。值得注意的是，統籌不等于統一。所以，一方面要摒棄 “城鄉分治”的傳統觀念和習慣，把農村的社會保障問題，放在我國逐漸從農業國向工業國轉變的發展大趨勢中思考和謀劃，務必求得城鄉社會保障制度能夠適應工業化和城鎮化的發展，能夠適應社會轉型的大背景；另一方面，也要謹慎防范和杜絕那種 “一蹴而就”實現 “大一統”的念頭［16］。

3 統籌城鄉養老保險制度的路徑

建立城鄉統籌的養老保險制度不僅勢在必行，而且必須具有現實可操作性。封鐵英等［17］對城鄉社會養老保險制度及政策實施效果的地區差異進行了評析，指出城鎮社會養老保險制度仍具有區域分割的明顯特征，而且農村社會養老保險制度尚處于多路徑探索階段。目前，統籌城鄉基本養老保險有多種“兩步走”或 “兩個階段”的探討。童廣印等［18］認為統籌城鄉社會養老保險的基本路徑是：首先從 “城鄉分割”到 “統一籌劃、制度有別”，然后到 “制度統一、標準有別”，最終實現 “城鄉一體化”。具體路徑可分兩個戰略階段進行：第一階段 （2008～2015年），用7～8a左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由 “相互分離”向 “制度統一、標準有別”過程的轉變。第二階段 （2015～2030年），用15a左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由 “制度統一、標準有別”向 “城鄉一體化”的轉變。即隨著城鄉社會養老保險制度的建立與完善，城鄉養老保險差距的縮小，有計劃、有步驟、積極穩妥地將城鄉社會養老保險制度逐步融為一體，實現關系到人民基本生活比較大的社會統籌的養老保險制度的城鄉統一。袁彥東等［19］也認為在我國構建覆蓋城鄉的基本養老保險制度，應通過 “兩步走”的做法逐步實現，即在財力暫時供給不足的情況下，首先用 “過渡方案”起步，等財力水平達到實際需求后，再逐步過渡到 “目標方案”。

在統籌城鄉社會養老保險的過程中，關于建立城鄉養老保險關系轉移接續機制與建立全國統一的新型農村養老保險制度的先后次序，有2種不同的觀點：一種是先建立城鄉養老保險關系轉移接續機制，而另一種則認為應先建立全國統一的新型農村養老保險制度。如韋樟清［20］認為，第一階段，建立城鄉養老保險關系轉移接續機制；第二階段，加大政府投入，引入市場機制，改革農村養老保險模式，實現城鄉養老保險制度的銜接。同樣，劉昌平［21］也認為，從實現社會養老保險制度城鄉統籌的發展路徑來說，第一步是實現城鄉兩類制度之間有效街接，第二步是通過城鄉兩類制度合并實現社會養老保險制度城鄉統籌；他同時提出，在實現城鄉兩類制度有效街接方面，一是進一步完善城鎮基本養老保險制度和創建新型農村社會養老保險制度，二是建立城鄉兩類制度的有效街接機制。相反，武建新［22］則認為，第一步是建立全國統一的新型農村養老保險制度，第二步是在農村養老保障體系較為成熟的時候，建立城鄉一體化的養老保障制度。劉芙等［23］也認為新型農村養老保險是城鄉統籌社會保障發展的起點。類似地，林毓銘［24］提出，依據城鄉社會保障資源配置及現實可能性，率先將農民工納入城鎮養老保險體系，待條件成熟后再推進其他社會保險制度，是一種較為理性的制度選擇。建立城鄉統一的養老社會保障體系，要從分別鞏固城保和農保入手，然后再從城鄉養老保險制度銜接不斷向覆蓋城鄉居民的養老社會保障體系過渡［5］。長期以來，我國農村養老一直以家庭保障和土地保障為基礎，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟，在較低水平上艱難地保障著農村各類老年人的晚年生活。然而，目前農村核心小家庭迅速增加，家庭規模縮小，進一步弱化了家庭的養老功能；而且隨著農村經濟的發展，土地的保障功能和作用已日漸弱化，土地這一最后保障因而出現 “虛化”［25］。因此，筆者認為，建立新型農村養老保險制度更為迫切，應先于城鄉養老保險關系轉移接續機制的建立。

4 統籌城鄉養老保險制度的層次

潘楠［26］認為養老保險城鄉統籌的目標是 “廣覆蓋”，終極目標是 “可持續”，重點是 “可銜接”，但推進統籌的方法是 “分層次”。由于我國農村社會經濟發展水平的巨大差異，在農村建立社會化養老保險體系時應分層次、分步驟進行［6，11］。所以，應該鼓勵不同標準，建立城鄉一體化的、多層次的養老保險制度［3，11］。袁文全等［25］也提出，要確立適合農村實際的農村社會養老保險實施辦法，按照 “一個體系、多個層次”的原則，盡快在城鎮企業職工養老保險和農村養老保險之間建立通道，構建既與目前實際相吻合、又便于向城鄉一體化目標過渡的社會養老保險制度。

至于保障水平，借鑒國外的經驗和國內的先進模式，必須在承認城鄉差別的基礎上實行有差別的統一模式，先把制度建立起來，保障水平并不一定要求很高［27］，或低水平但要廣覆蓋［27］。寇國明等［28］也提出，統籌城鄉基本養老保險，要 “以中低收入群體福利為標的”。

5 統籌城鄉養老保險制度的一些具體措施

曾經有人通過對城鄉社會養老保險模式比較，特別是對城鎮現行 “統賬結合”的養老保險制度的實際運行狀況，從5個方面指出其不具有可持續性，并據此提出未來城鄉一體化社會養老保險模式應是個人積累的完全基金制［29］。但是，多數人認為，應改造現有的農村社會養老保險制度，將個人積累制改為社會統籌和個人賬戶相結合的制度［30］。因為，從各國尤其是西歐的社會保障制度看，政府、雇主和雇員三方共同負擔的模式和經驗，早已成為各國普遍遵循的共同性原則。隨著改革的深入發展，獨具中國特色的以 “統賬結合”為特點的部分積累制的養老金籌資模式將逐步顯現其具有的長處和優勢［31］。事實上，由于目前的農村社會養老保險制度以個人繳費為主，這項制度所產生的養老金僅相當于城鎮企業職工基本養老保險的個人賬戶養老金。因此，應該采取措施解決農村社會養老保險 “社會統籌基金”問題，將現行的農村社會養老保險缺失的基礎養老金補充上去［32］。

值得注意的是，農村社會養老保險制度缺損情況嚴重，實現集體經濟的補充養老保險和個人儲蓄性養老保險制度構架的目標還有十分遙遠的路要走［31］。而且，現收現付制向 “統帳結合”制的轉變導致轉軌成本問題出現，人口老齡化導致贍養率急劇上升使轉軌成本不斷增加，空帳的規模日益擴大導致轉軌成本問題日益嚴重，我國養老保險段蓋面太窄嚴重影響轉軌資金籌集軌成本［33］。因此，目前實行全民社會統籌養老所面臨的最大制約因素是國家經濟承受能力［10］。推進城鄉社會養老保險均等化，有賴于增加新農保制度的社會統籌，強化財政補貼責任及明確各級政府財政責任劃分［34］，加大政府財政轉移支付的力度，加快農村剩余勞動力的轉移和養老社會保險技術建設［4］。

關于城鄉社會養老保險銜接的具體操作，岳宗福［35］認為城鄉養老保險的一體化應該從建立全國統一基本養老保險體系的角度考慮農民、進城務工人員和市民的養老保險問題，必須解決養老資金的便攜性問題、養老關系的接續性問題以及養老資金產權的明晰性問題；建議在此基礎之上實行 “大個人賬戶與小統籌賬戶相結合”的辦法，建立基本養老保險 “一卡通”制度，內設統籌賬戶和個人賬戶，統籌賬戶下設全國統籌賬戶和地方統籌賬戶，相應改革養老待遇的計發辦法，靈活解決城鎮職工、流動就業人員、農民、失地農民和民工等不同勞動主體的養老保險問題，最終走向全國統一的基本養老保險體系。遲翔［36］也推薦采取 “一卡通”制度實現城鄉養老保險一體化。此外，曾瑾［37］建議，在保持社會統籌現收現付模式的基礎上，對社會統籌基金的給付模式進行一定的改革，將參保人在本統籌區域繳費時段（含視同）累積的社會統籌養老金權益設計成名義賬戶制的模式，記入個人名下，轉移時將賬戶內形成的儲存額全部帶走，由最后參保地負責其養老金的發放。類似地，孔丹［38］認為做好養老保險關系轉續工作，可借鑒歐盟的 “分段計算”模式——工作地繳費、分段記錄、退休地發放。

此外，除了要大力推進新型農村社會養老保險制度建設、建立合理的城鄉社會養老保險的銜接機制外，還要建立統一的社會養老保障管理機構，完善保障社會養老保障制度城鄉統籌的法律等［1］。

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