論完善村民自治救濟制度的原則與方案

梁成意

(中南財經政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

論完善村民自治救濟制度的原則與方案

梁成意

(中南財經政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對村民自治救濟制度無實質性修改,存在救濟不周延、缺乏司法救濟、未能確立村民的救濟主體地位等問題,因此仍需完善。完善村民自治救濟制度應在遵循內部救濟窮盡性、司法最終性、救濟制度法制化三原則的基礎上,選擇具體列舉與抽象概括相結合的制度設計模式。

村民自治救濟制度;完善;原則;制度設計

2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(下文簡稱《組織法》),無論是體例結構,①1998年的《組織法》只有30個條文,沒有“章”的安排。新修訂的《組織法》,分為“總則”、“村民委員會的組成和職責”、“村民委員會的選舉”、“村民會議和村民代表會議”、“民主管理和民主監督”、“附則”6章,不僅形式結構更加清晰,而且也反映了村民自治的運行環節。還是主體內容,②新修訂的《組織法》完善了選舉與罷免程序、民主議事制度、民主管理與民主監督等制度,普遍認為這是此次修改的亮點。本次修訂都取得了極大的成果。成果值得慶賀,但挑刺的批判意識仍需保持,因為法律制度的完善永無止境。

救濟制度不僅具有權利保護之功能,還具有促進制度有效運行之功效,甚至具有彌補法律漏洞之價值。在這一意義上,建立有效的村民自治救濟制度是完善村民自治制度體系,推動村民自治實踐,維護村民自治權的重要環節。③有許多學者認為,村民自治內部制度(自治體的內部制度,如民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督等制度,不包括國家權力對自治體的救濟制度)不完善,是其在實踐中面臨諸多問題的重要原因,為此提出了各種制度建設方案,如建立村民會議的常設機構,專門處理村民會議的日常事務,并且負責召集和主持村民會議。筆者認為,村民自治在實踐中面臨諸多問題,關鍵原因在于沒有建立有效的自治救濟制度。盡管對救濟制度做了修訂,但仍需進一步完善。

一、《組織法》中有關村民自治救濟制度的規定

建立村民自治救濟制度的目的在于解決村民自治糾紛,保護村民自治權。從糾紛解決機制來看,有些糾紛在自治體內部就可以得到解決,如村民調解委員會解決糾紛;但有些糾紛在內部不能得到有效解決,只能請求有關國家機關運用國家權力予以解決。筆者所談的村民自治救濟制度是指外部救濟,即如何運用國家權力解決自治糾紛,保護村民的自治權。

1998年的《組織法》有2個條文規定自治權的救濟制度。第15條規定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的,其當選無效。”第22條第4款規定:“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關政府機關應當負責調查核實,責令公布;經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任。”

新修訂的《組織法》也有2個條文規定村民自治救濟制度。第17條規定:“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段,當選村民委員會成員的,當選無效。”“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的行為,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報,由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。”第31條規定:“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實,責令依法公布;經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任。”

新舊規定都涉及到有關國家機關介入村民自治活動,糾正村民自治中的違法行為。通過對比發現,新修訂的《組織法》第17條與原有規定僅表達方式略有不同,第31條與原有規定內容完全相同。

二、現有救濟制度存在的問題

縱觀新修訂的《組織法》,不難發現村民自治救濟制度存在以下不足:

(一)救濟的不周延性

就行使方式而言,村民自治權包括民主選舉權、民主決策權、民主管理權、民主監督權、村規民約和自治章程的制定權等一系列權利。基于“無救濟就無權利”之理念,法律不僅要明確界定權利的內涵和外延,還要根據具體權利的特性,建立有效的救濟制度。村民自治權不僅包括民主選舉權、民主決策權,還包括諸如決策、管理、監督等權利,因此不僅選舉權、監督權需要救濟,民主決策、民主管理等方面的自治權也需要救濟。然而,新修訂的《組織法》僅針對民主選舉和民主監督規定了救濟制度,對其他明確列舉的自治權,也沒有規定相應的救濟制度,這說明自治權救濟制度存在不周延性。實際上,在村民自治實踐中,在其他方面侵害自治權的現象大量存在,如村民委員會長期不召開村民會議,村民委員會在履行自己的法定職權時嚴重失職,村規民約與自治章程違反法律,等等,因此其他自治權也需要救濟。另外,即使新修訂的《組織法》盡可能地列舉自治權的具體類型,并針對每一種自治權建立救濟制度,但由于明確列舉的不可窮盡性,不可避免地會掛一漏萬。

基于上述考慮,現行村民自治救濟制度的不周延性主要表現為兩個方面:一是對于明確列舉的沒有給予全部的救濟;二是由于明確列舉本身的不周延性,即使對每一個明確列舉的權利都給予救濟,同樣面臨著不周延性的問題。

(二)缺乏統一的司法救濟

從新修訂的《組織法》的規定來看,選舉權和監督權的救濟主體是國家權力機關和行政機關,沒有司法機關,這就排除了自治權的司法救濟。在法治社會中,司法的國家職能主要是解決爭議。由于爭議可以完全社會化,因此以解決爭議為職能的司法制度便成為個人依法確認自身所享有的人權的實然性的唯一有效手段。[1](P304)這要求法院作為獨立的審判機關,必須成為一切社會爭端的最終裁決者。更為重要的是,人們可以通過訴訟來表達自己的法律主張和權利訴求,在訴訟中發現法律的不足與漏洞。在這一意義上,有學者認為有效的司法制度是代議制的有益補充。基于上述理由,法院是否能夠作為社會糾紛的最終解決機構,是判斷一個國家法治水平的重要標準。其實,在我國現階段,原先很多不能進入司法領域的糾紛現在都逐漸運用司法程序予以解決(如行政案件受案范圍的擴大),司法作為解決糾紛的最終機制已是大勢所趨。在這方面,具有特別意義的事件是《專利法》的修改,它取消了有關專利行政主管部門對專利糾紛的終審權,賦予法院對專利糾紛的終審權,這對國家的法治建設具有重大意義。可以預見,由于WTO規則對司法制度的要求,法院作為社會糾紛的最終解決機構之地位將逐步確立。

然而,現行自治救濟制度是非司法性的,它是權力機關救濟與行政機關救濟的混合物。司法機關沒有成為自治糾紛的最終解決機構,這與上述法治理念相去甚遠。自治權作為公民權利體系的重要組成部分,一方面,同樣面臨著上述問題,需要健全的司法救濟制度,保護村民的自治權,通過各主體在自治救濟制度中相互博弈,表達自己的自治需求,豐富自治權的內容。另一方面,村民自治體作為國家內部的一個組成部分,國家的價值取向對村民自治制度的構建具有重大影響。通過解決具體糾紛,國家才能基于農村社會的法治需求,將村民自治的價值逐漸地、個案地滲透到農村社會,從而引導村民自治,完善相關制度。農村社會一直是我國法治建設的重點與難點,村民自治制度是建設法治的、民主的新農村的重要保障。自治制度涉及的人數之多、范圍之大,決定了其對法治建設的重要意義。

(三)未確立村民的主體地位

按照現代糾紛解決機制的一般原理,以訴訟的方式解決糾紛,需要建立一個訴訟法律關系。其中,明確的訴訟主體是訴訟法律關系的構成要件之一。訴訟主體是指與案件事實和訴訟結果有切身利害關系,在訴訟中處于原告或被告地位的訴訟參與人。一般說來,訴訟主體是原實體法律關系的主體,他們在實體法律關系中享有一定的權利,承擔一定的義務,實體權利義務的爭議啟動了訴訟程序。然而,在訴訟中享有何種程序權利,對當事人的實體權利義務具有重要影響,所以原實體法律關系的主體能否作為訴訟主體參與訴訟程序,決定了其維護自己權利的最終效果。解決糾紛的機構(無論是行政機關還是法院)必須處于客觀、中立的位置,不得代替訴訟主體履行其訴訟權利,否則,其中立的地位將會受到質疑,影響裁判或決定的公信力。

新修訂的《組織法》第17條規定了選舉權的救濟,第31條規定了監督權的救濟。從這2個規定可以看出,村民在自治糾紛關系中僅有所謂的舉報權和反映權。在舉報和反映之后,由有關機關負責查處,法律并沒有明確規定有關機關在處理糾紛的過程中,自治權受到侵害的村民有何種程序性權利。實踐中,村民不能作為具有獨立利益的法律主體參與到糾紛解決機制中來,有關機關已經代替了村民而成為糾紛主體。這會造成兩種后果:一是有關機關不會積極處理自治糾紛,使得受到侵害的自治權不能得到有效救濟;二是由于有關機關失去了中立的法律地位,即使解決了自治糾紛,結果也將失去公信力,得不到村民的信賴。這種狀況在自治組織行政化比較嚴重的地區表現得特別突出。

沒有確立村民在救濟過程中的主體地位,在邏輯上也存在如下問題:一是在現有救濟制度中,都有“依法追究責任”的表述,而“依法”所“追究的責任”具有極為廣泛的含義,可以依據憲法、行政法、刑法、民法分別追究憲法責任、行政責任、刑事責任、民事責任等。但一般說來,行政機關和權力機關不完全具有追究上述責任的能力(如行政機關就不能追究村民的民事責任),許多責任的追究需要由司法機關來履行。

三、完善村民自治救濟制度應遵循的原則

(一)內部救濟窮盡性原則

村民自治體內部具有一定的糾紛解決功能,只不過這種糾紛解決功能不具有最終性、最高性與權威性,因此有必要建立具有最終性、最高性、權威性的外部救濟機制。在法治國家,國家公權力的救濟(特別是司法救濟)具有最終性、最高性、權威性。然而,問題在于內部救濟和外部救濟如何銜接。筆者認為,在二者的銜接上,要遵循內部救濟制度的窮盡性原則,即自治糾紛發生后,必須先運用自治體內部機制來化解糾紛,只有在內部機制不能有效解決糾紛時,才能尋求外部國家權力救濟。確立這一原則的理由,主要有二:

第一,村民自治體具有獨立的價值取向,只有用盡、用足其內部制度資源,才可能充分體現民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的價值理念,展現人的自由、自治、自主的本性。過多地依賴其他組織化解糾紛,將會增加村民自治體對其他組織的依賴性,其自身的價值無形中會被其他組織所同化,甚至磨滅。

第二,在村民自治行政化傾向比較濃厚的背景下,過多地依靠外部救濟(特別是行政救濟)會給國家權力干涉自治權提供更多的機會,因此,堅持窮盡性原則,既可以最終解決自治糾紛,也能減少國家權力的涉入。堅持內部救濟的窮盡性原則,要求在構建村民自治權利體系(由選舉權、管理權、決策權、監督權、立約權等部分組成)時,應針對每一類權利建立與之相適應的內部糾紛解決機制,否則,內部窮盡性原則就無從談起。

(二)司法最終性原則

按照《組織法》的規定,國家對村民自治權的救濟方式主要有三種:權力機關救濟、行政機關救濟和司法機關救濟。國家權力機關作為糾紛解決機關在世界各國比較少見,但還是存在。瑞典設立了議會司法專員公署(Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,簡稱JO),是一個根據憲法和法律制定的四人機構,由議會選舉產生,任期4年,可連選連任。他們分別受理一切控告國家機關(包括行政機關、司法機關、軍事機關)和企事業單位及其工作人員(包括法官、文官、軍官、經理人員)的申訴案件,有權進行調查、視察、批評、建議,甚至提起公訴。設立這一機關的目的在于監督法律法令的執行,限制國家機關工作人員不合法、不公平的行為,以完善行政管理,保障公民的合法權益。[2](P483)“議會司法專員過去是、現在仍然是代表議會監督行政和司法的機構”,[2](P487)并不直接解決社會糾紛。

我國憲法規定了權力機關的監督職能,但沒有賦予其直接解決糾紛的職能。《組織法》賦予了權力機關直接解決糾紛的職能,與權力機關的憲法地位及其職能格格不入,故筆者認為,權力機關對村民自治權的救濟不應成為自治權直接救濟的類型。當然,筆者并不反對權力機關通過間接方式保護村民的自治權,如通過對行政機關和司法機關解決自治糾紛的行為與程序進行監督,保障村民的自治權。

行政機關和司法機關解決糾紛在世界各國比較常見,《組織法》對此也做了規定,因此這兩種糾紛解決方式可以成為村民自治權救濟的有效途徑。但問題是如何協調、銜接這兩種救濟方式。筆者認為,應該堅持村民自治的自由、民主、自治之價值理念,賦予村民自由選擇的權利,即選擇行政救濟還是司法救濟,由村民自己決定。當然,在選擇行政救濟后,如果不服行政機關所作的決定,可以繼續向法院提出訴訟。這就在村民自治救濟制度中貫徹了司法救濟的最終性原則。

(三)救濟制度法制化原則

上文已經談到司法救濟不僅是自治救濟的一種方式,而且在這個救濟體系中還處于最權威的地位,因此,其完善與否對整個救濟制度具有重要的影響。筆者認為,完善村民自治訴訟制度,要注意以下幾個問題:

第一,應把自治糾紛關系視為一種法律關系。法律關系就是法律化了的社會關系,法律化的社會關系必須按照法定的軌跡運行,所以,法律關系具有穩定性、普遍性、重復性與可預見性。沒有法律化的社會關系,其運行規則因時因地而異,具有極大的偶然性與不可預見性。《組織法》把自治救濟關系當作一般的社會關系對待,導致救濟過程中有許多預見不到的偶然性因素,為權力的隨意侵入提供了制度空間,致使自治的行政化傾向特別嚴重。完善村民自治救濟制度,就是要注重救濟行為在時間和空間上的先后順序(即程序),并把這些程序納入法制化軌道,使得每個人都知道救濟的途徑并合理預見救濟的后果。

第二,確立村民的訴訟主體地位。在任何訴訟程序中,不同的主體享有不同的訴訟權利,這些程序性權利對最終的實體利益具有重要影響。因此,在村民自治訴訟制度中,應該確立村民的訴訟主體地位,這也是作為基本人權的訴權之基本要求。否則,不僅會剝奪村民的程序性權利,還會影響其實體性權利。現行救濟制度沒有確立村民基于訴權的訴訟主體地位,他們只有“反映權”。這不符合訴益主體應成為訴訟主體的現代司法理念。

第三,完善自治訴訟的程序。程序的意義不僅在于使訴訟行為規范化,還在于為所有的訴訟參與人提供一個交流、溝通的舞臺。在這個舞臺上各自表述自己的見解、觀點,最終讓不同的利益需求、權利主張甚至是相互沖突的價值觀在程序場域中競爭,以優勝劣汰的方式選擇合理的權利、利益與價值。筆者認為,自治訴訟程序可以參照民事訴訟的普通程序,采取與民事訴訟相同的舉證責任。

四、完善村民自治救濟制度的制度設計

基于上述原則,結合法治的一般原理與村民自治的特殊性,村民自治救濟制度具體規范應是具體列舉與抽象概括的統一。

(一)具體列舉

在規范自治組織與基層政權關系的同時,規定基層政權侵害自治權的救濟制度。如第5條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”該條可以增加1項規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬于村民自治范圍內的事項的,村民委員會可以向縣級人民政府請求排除干預,也可以直接向人民法院提起訴訟,請求排除非法干預。”這為解決村民自治與鄉鎮政府之間的糾紛提供了依據。

在規定村民委員會的民主管理職能之后,進一步規定對濫用管理權、不用管理權侵害或者損害村民自治權的司法救濟。因此,在第10條①第6～10條規定了“村民委員會的組成和職責”。規定之后,可以考慮增加1條規定:“村民委員會不履行或不認真履行以上職責的,村民可以依照本法召集村民會議,通過決議的方式責令村民委員會履行法定職責,并可以對相關責任人在法律允許的范圍內依照村民規章或村規民約予以處罰,或依法罷免相關責任人的職務。在無法召開村民會議的情況下,村民個人可以請求鄉、鎮政府召開村民會議,也可以向人民法院提起訴訟,請求人民法院召開村民會議,討論相關村民所提出的請求。”這一規定解決了村民與村委會之間的糾紛,遵循了內部救濟的窮盡性原則。

《組織法》第17條規定了選舉權救濟措施,筆者認為,應該將該條修改為:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段,妨害村民行使選舉權、被選舉權,破壞村民委員會選舉的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府舉報,有關機關應當負責調查并依法處理;也可以直接向法院提起訴訟,以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的,當選無效。”

村民制定的村規民約和自治章程是村民自治的重要依據,但村規民約和自治章程侵犯自治權的現象大量存在。第27條規定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約,并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的,由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”該條第二、三款可以修改為:“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容的,村民個人可以向鄉、民族鄉、鎮的人民政府,請求廢除侵犯人身權利、民主權利和財產權利的內容;也可以直接向人民法院提起訴訟,請求人民法院予以審查并宣布相關內容無效。”

《組織法》第31條規定:“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映,有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實,責令依法公布;經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任。”該條規定了監督權的救濟措施,筆者認為,應修改為:“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的,村民有權向鄉、鎮人民政府反映,政府機關應當負責調查核實,責令公布,經查證確有違法行為的,有關人員應當依法承擔責任;也可以直接向法院提起訴訟。”

(二)抽象概括

在具體列舉的基礎上,有必要對救濟制度做出一般性規定。結合上文的三個原則與現有的制度資源,可以在第6章“附錄”中明確表達如下理念:第一,村民自治權包括救濟權,因此任何有關自治的糾紛,最終都可以在窮盡內部救濟之后通過外部救濟予以解決。第二,村民選擇了行政救濟,如果對行政救濟不滿的,可以向法院提起行政訴訟;選擇司法救濟后不能再選擇行政救濟,這樣可以確保司法救濟的最終性原則。第三,明確規定司法救濟的程序,筆者建議參照普通的民事訴訟程序。第四,明確規定自治訴訟的舉證責任,即“誰主張、誰舉證”的原則。

[1]莫紀宏.現代憲法的邏輯基礎[M].北京:法律出版社,2001.

[2]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京:法律出版社,2003.

On the Principles and Proposals of Improving the Remedy Mechanism of Villagers’Autonomy

LIANG Cheng-yi (School of L aw,Zhongnan University of Economics and L aw,Wuhan Hubei430073)

The amended Constitutional Law of Villagers’Committee has not made any essential changes to the remedy mechanism of villagers’autonomy.And there still exists many problems such as incompleteness of remedies,lack of judicial remedies and ambiguity in subject status of remedies.Therefore,there is much room for the law to be further improved.The improvement of the remedy mechanism of villagers’autonomy should be based on the following three principles:using up the internal remedies,regarding judicial remedy as the last recourse and legalizing the remedy mechanism.The mechanism design should follow the model of combining specific enumeration and abstract generalization.

remedy mechanism of villagers’autonomy;improvement;principles;mechanism design

D921.8

A

1673-1395(2011)04-0024-05

2011-03-10

湖北省教育廳人文社會科學研究項目(2009b111)

梁成意(1978—),男,湖北十堰人,副教授,博士,武漢大學法學院博士后流動站研究人員,主要從事憲法學研究。

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com