行政程序效率與公正價值取向的博弈分析

許 莉

(淮北市委黨校 法學與管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序效率與公正價值取向的博弈分析

許 莉

(淮北市委黨校 法學與管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序的效率和公正價值取向直接決定著行政行為的結果正義,兩者共同構成了行政程序的法律價值,是辯證統一的關系,片面強調效率和公正無法實現行政程序的目標。公正和效率的價值趨向總是在相互的博弈中形成一種最佳的互相補充、互相牽制并最終實現協調和平衡的一種狀態,形成良好行政程序制度,推進我國行政程序立法。

行政程序;效率與公正;博弈

程序是任何事物存在和運行的模式,行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的一定方式、步驟、時限和順序,行為方式、步驟是行政行為的空間表現形式,時限、順序構成了行政行為的時間表現形式,兩者共同規范著行政權的行使,要求既保證程序公正,又要實現程序高效,這樣才能實現行政行為的結果正義,體現著行政行為的理性價值。因此,實現行政行為的效率和公正是現代行政程序法的兩個價值取向,效率和公正在行政程序運行的過程中總是在相互博弈中形成最好的程序制度,最終保持平衡并被接受,反映和體現行政程序存在的現實意義。

一、行政程序效率與公正價值取向的目標定位

要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守的社會狀態,行政程序是必不可少的[1](P238～240)。行政程序使法律系統具有更大的可塑性和適應力,而且其價值中立,具有開放的結果和禁束的過程。一方面保障著行政相對人的合法權益,另一方面對其權益侵害的風險也加大,行政相對人更需要對行政權進行規范、控制,使其在提供服務、管理、協調的時候不至于危害相對人的政治、經濟和人身等合法權益,行政程序的價值此時就凸顯了,因此,現代程序法迅速崛起。

行政程序制度的建立首先具有自身獨立的價值,體現和凸顯了憲政的精神,改善了行政主體和相對人之間的關系,有利于信賴保護原則的貫徹,養成相對人良好的生活美德。而就廣泛的意義而論,“程序一方面可以限制行政官吏的裁量權、保持法的穩定性和自我完結性,另一方面卻允許選擇的自由,使法律系統具有更大的可塑性和適應能力”,由此,行政程序一方面是限制行政主體日益膨脹的行政權,保障相對人的權益,確保行政行為的公正,也即基本價值目標是行政過程的公正。另一方面,行政行為應經濟、便利,具有很強的可操作性,即行政行為要體現效率的價值目標。行政程序的公正和效率價值共同構成了行政程序的法律價值。

效率價值是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時限、順序的設置都必須有助于確保基本的行政效率,并在不損害行政相對人合法權益的前提下適當提高行政效率。行政程序的基本方針是研究如何設計一個使行政機關人員武斷和伸手過長的危險減少到最低限度的制度,但同時也應保持行政機關進行有效管理的靈活性[2]。所以,行政效率原則主要通過時效、代理和不停止執行制度來體現。行政效率價值保障行政行為及時作出,避免因行政行為的拖延耽擱造成對行政相對人權益的損害;防止和避免官僚主義,督促行政主體及時作出行政行為,防止因時間拖延而導致有關證據散失、毀滅,或環境、條件變化,影響行政行為作出的準確性,穩定行政管理秩序和社會秩序。行政程序的公正價值是一種評價,是政府在行政行為行使的過程中獲得的合理與否的評價,其實質是對行政權的運用和法律賦予個人權益之間矛盾關系的一種平衡和評價。行政程序確有維持認定事實及適用法規之正確性,確定公平不公平、正義不正義、合理不合理的公正價值取向。行政程序價值目標的公正的具體內容是對相對人權益的保障,確認行政相對人了解行政過程參與行政過程的權利,并確保整個過程的公平和無偏私。行政程序公正與效率價值取向的關系,這表明一個良好的行政程序法應當是兼顧公正與效率的統一。但是在現實當中,正如有些西方學者所說的一樣,兩者還是一對矛盾,經常會出在一種深沉的張力之中[3](P253)。

行政效率的價值取向要求的行政行為的過程是快捷、經濟的過程,以最小的行政成本消耗,作出最高效的行政行為。但是公正才是政府執法乃至立法的邏輯起點,效率不是政府行政執法的根本目的,而是途徑,公正要求行政過程嚴格按照法律規定運行,既然這樣公正就要求行政行為的每一步驟都要嚴格、細致、謹小慎微,必然和效率價值追求的高效、快捷相矛盾,會使行政活動的效率受到損害。因此,行政行為的效率價值和公正價值取向一直處于一種相互博弈的狀態之中。

二、行政公正與效率價值取向的選擇

行政程序法效率與公正價值目標是對立統一的,但兩者應該平衡兼顧,在相互的博弈中達到最合適于行政行為合法、合理行使的目的。在行政程序價值追求的過程中如果只看到公正與效率價值的沖突而一味地追求某一方面,舍棄另一方面,這種選擇是不可取的。

如果片面強調公正的價值取向,把公正價值作為核心價值,過分強調社會公平不僅導致理論上的效率和公平悖論的難題,而且政府在行政執法實踐中也難以付諸實施,效率是公正實現的途徑和保障,沒有效率價值就沒有公正。程序公正是行政主體行使行政權應當公平、公正,尤其是公正、公平地行使行政自由裁量權,行政程序法對行政行為的某些程序只能作原則性的規定,為行政主體行使行政權保留一定的范圍和幅度,讓行政主體根據實際情況決定行政自由裁量權的行使。如果片面強調公正,那行政自由裁量權無法自由行使。同時片面強調公正必然導致行政權的擴大,美國當初制定行政程序法的根本目的就是因為行政權力的大力擴張,引起了公眾的不滿。但盡管如此,在制定行政程序法時,最初的行政程序法草案被否決,其中重要的原因之一就是因為這些草案司法化程度太高,妨礙了行政效率。可見,沒有效率價值就沒有公正。

片面強調行政程序的效率價值,通過行政程序使行政主體合理運轉,促進并提高行政效率,行政公正的價值取向被放在第二位。這樣行政程序的過程簡化易行,立法內容對簡易程序、時效制度等特別關注,注重程序的科學性、合理性、連續性;但在程序中留有較大的自由裁量的空間,自由裁量度大,行政主體的職權加大,就會出現行政越權或行政濫權現象,侵犯行政相對人的正當利益,不符合依法行政目標也即合法、合理行政、程序正當、結果正義。

效率和公正的沖突確實是存在的,但是這種沖突并不意味著各自絕對的排他性,恰恰相反,兩者存在著內在的聯系。公正是源,效率是流,兩者的關系是:效率是實現公正的途徑和保障,沒有效率,公正無法實現;公正是效率的目的,沒有公正,效率沒有目的和方向,其作用可能是負面的,最終會導致無效率。因此,公正和效率的價值目標本質上是統一的,行政行為的運行過程中要同時注重效率和公正,而行政程序在運行的過程中,公正和效率的價值趨向總是在相互的博弈中形成一種最佳的互相補充、互相牽制而又共同推進,促使良好行政程序的建立。

三、行政公正與行政效率價值的制度分析

行政公正與效率這兩個基本的價值目標應該在具體的行政程序推進的過程中經過相互的博弈,在兩者的張力中得到平衡,從而使兩者的最優分配價值目標得以實現,最終在行政程序制度上得到落實。

行政程序就是要建立一種效率和公正相互博弈的動態平衡的制度,這樣行政過程既能獲得最大效益,又能使相對一方權益獲得最大的保障,這個過程既是有效率的又是公正的。行政程序制度主要有公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、時效制度等,從這些制度的實施過程中足以管窺行政公正和效率價值的博弈,并最終取得平衡的過程。

行政程序制度的核心是“公開”和“聽證”制度。這兩項制度可以確保公民保護自己的權益不受行政侵害和在權益受到侵害的時候及時有效地得到救濟,使公民充分感受到行政程序的公正,同時對于行政主體來說意義一樣重大,樹立依法行政的意識,公正執法;當執法者有一天作為行政相對人時監督其他行政主體的行政行為是否公正。同時這兩項制度也體現了行政效率制度,防止行政特權的出現,比如政府信息公開,使行政相對人及時了解行政主體的行為導向;聽證制度能及時防止行政行為的違法或者不當,節約行政成本,提高行政效率。

聽取陳述和申辯制度是行政主體要實施一定行政行為,在告知相對人后,相對人可能認為相應行為違法、不當或對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。這項制度的主要價值與告知和聽證制度的價值基本相同,主要在于保證行政決定的正確性,保護相對人的權益,尊重相對人的人格尊嚴。此外,在努力保護相對人權益的基礎上,盡量避免行政錯誤的發生,防止出現行政復議或其他影響行政公正和效率的行為。

職能分離制度與前面三種制度有所不同,它調整的是行政機關內部機構和人員的關系,在行政機關內部建立了權力制約機制,防止腐敗和濫權,防止行政執法人員的偏私,保證行政決定的公正,直接凸顯了行政程序的公正價值。與此制度相似的制度是不單方接觸制度、回避制度。職能分離制度是通過行政機關內部分權而對某權力行使進行制約;不單方接觸是通過分隔行政機關與外部當事人的不合理聯系而對其權力進行制約,回避制度的主要價值,顯而易見是要防止偏私、保障實體的結果和程序的形式公正。

主要反映行政程序效率價值的時效制度直接指向行政活動的效率目標,通過規定行政活動持續的最大時間范圍確定一個行政活動可接受的效率,它的主要作用:首先是規定整個行政過程可持續的最長時間,防止行政行為的實施者辦事拖拉,效率低;其次規定某些主要程序步驟所持續的最長時間,已解決多個相對人之間就各自權利義務的主張上不能達成一致時而曠日持久的相持所導致的行政效率低下問題[4]。所以說時效制度防止和避免了官僚主義,提高了行政效率,督促行政主體及時作出行政行為,防止有關的證據散失、毀滅、條件變化影響行政行為的準確作出,有利于穩定行政管理秩序;同時也避免因行政行為的拖延耽擱造成對相對人權益的損害。在彰顯效率價值的目標時,也保障了行政程序的公正價值。

綜觀以上各項制度的運作可以看出,在行政行為的行使過程中,人們針對不同的行政行為設計了不同的行政程序,對同類行政行為根據其對當事人利益的影響程度設計了不同價值目標的行政程序,因此公正優先、兼顧效率也正是在行政公正和效率價值博弈的過程中抽取出的最符合我國實際的行政程序的目標模式,在相互的博弈中達到了協調和平衡。行政程序的意義正在于按照某種標準和條件整理爭論點,公平地聽取各方意見,在使當事人都可以理解或認可的情況下作出決定,也就是各方當事人的所追求的利益都能得到最大限度滿足的狀態。

[1](美)約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏,等,譯.北京:中國社會科學出版社,1988.

[2]季衛東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考[J].中國社會科學,1993(1).

[3]張文顯.法學基本范疇研究[M].北京:中國政法大學出版社, 1993.

[4]汪大海.社會治理轉型中公共價值的回應與平衡[J].北京行政學院學報,2005(4).

D922.1

A

1673-1395(2011)04-0029-03

2011-02-09

許莉(1976—),女,安徽淮北人,講師,主要從事行政法基礎理論研究。

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com