反腐倡廉路徑科學化之思索

尹業香 陳 平

(長江大學 政法學院,湖北 荊州 434023)

反腐倡廉路徑科學化之思索

尹業香 陳 平

(長江大學 政法學院,湖北 荊州 434023)

如果把反腐倡廉看作是一個龐大的系統工程,那么思想教育、法律制度、監督懲治就是構成這個工程的子系統,每個子系統在反腐倡廉中具有各自的功能,都有一個科學化的問題。只有不斷深化對反腐倡廉各個環節運行規律的認識,才能提高反腐倡廉的科學化水平。

中國共產黨;反腐倡廉;路徑;科學化

一、思想教育之科學化

按照新時期黨中央“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉戰略方針,懲治已經發生的腐敗行為是治標,從根本上防止腐敗行為的產生和蔓延是治本。思想防范是主動、自覺的防范,屬于治本之策。導致一個人的腐敗行為發生的原因固然復雜,但與其思想蛻變是密不可分的。

第一,健全反腐倡廉教育科學化的有效內容。反腐倡廉思想教育內容的科學與否,其檢驗標準就是它作用于反腐倡廉目標的程度。治本的目標要求形成人人崇尚廉潔、鄙棄貪腐的價值取向,并使之成為一種社會風尚。圍繞這一目標,思想教育內容的科學化應是:“營造氛圍、主題鮮明、區分類型、因時而異。”“營造氛圍、主題鮮明”是第一個層次,通常稱之為廉政文化。它的作用就是營造一個辨善惡、明是非、別美丑、知榮辱的社會文化環境。腐敗固然可怕,但腐敗的社會認同更可怕。當腐敗現象逐漸演變成腐敗文化時,大多數人對腐敗的態度也由開始的深惡痛絕轉變為習以為常,甚至抱著“改變不了環境就適應環境的心理”。在這樣的文化氛圍中,腐敗現象就會演化為人們的行為準則和生活方式,并向社會各個層面擴散。因而反腐倡廉教育必須加強公民道德建設,提高公民道德素質,這既是鞏固反腐敗斗爭的社會基礎的客觀需要,也是營造優良社會風氣的重要手段。為此,我們應以開展社會主義核心價值體系教育為重點,把培育廉潔價值理念與社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育有機結合起來,引導人們加強道德修養,自覺遵守公民基本道德準則;深入開展社會主義榮辱觀教育,使廉潔、誠信、勤儉、守法等道德觀念成為廣大群眾普遍接受的行為準則,形成知榮辱、講正氣、促和諧的良好社會風氣。“區分類型、因時而異”是第二個層次,針對不同教育對象選擇有效的教育內容,要做到針對性與契合性相統一。針對不同類型的權力行使者,要求其樹立秉公用權、廉潔從政的價值理念,牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀,打牢廉潔從政的思想政治基礎;樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀,引導領導干部正確對待自己的利益,依法行使權力;開展黨風黨紀、廉潔從政、艱苦奮斗教育,著力加強領導干部黨性修養,發揚黨的優良傳統和作風;教育領導干部時刻牢記立法為公、執政為民的理念,保持共產黨人的高尚品格、廉潔操守和政治本色。把握時代發展的脈搏,用正反兩方面的鮮活事例現身說法,增強教育的說服力,使各級各類干部“常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心”。

第二,健全反腐倡廉教育科學化評估標準。腐敗行為與違法犯罪既有聯系又有區別。有些腐敗行為導致違法犯罪,有些不一定導致違法犯罪。一個官員廉潔與否,通常采取年終述職述廉的評估方法,這樣往往導致一些官員成為“說話一枝花,一查豆腐渣”的“兩面人”。反腐倡廉教育科學化評估標準應為“二位一體、各占比例、定性定量、公平正義”。所謂“二位一體、各占比例”,就是上級組織部門和群眾對一個領導干部各項廉政狀況進行綜合評定。“定性定量、公平正義”,就是將上級組織和群眾對被考核官員的意見綜合分析。對官員的評價,中國古代就有“官聲”和“民望”之說,官聲主要來自上面,民望主要來自居下者。二者結合就是從政者的聲望。官聲與民望結合,主要有四種情況:一是官聲與民望皆好;二是官聲與民望皆差;三是官聲高于民望;四是民望高于官聲。對于前兩者,我們可資借鑒,該升的升,該降的降。對于后兩者,我們要結合實際使之更加科學化。要加大民意測評的權重,以體現對民意的尊重,這既是新的條件下黨對干部任用測評制度的創新,也是檢驗掌權者知與行是否一致的重要方式。按照反腐倡廉科學化的要求,我們還要進一步完善這一測評方式:一是要讓考核測評工作盡量透明,讓群眾有知情權和話語權,尤其是咨詢權;二是在每項干部人事任免之前都要聽一聽群眾的意見;三是對有爭議的人和事盡可能地溝通和解釋;四是在測評的基礎上進行定性與定量的結合,做出公正的評價。

第三,健全反腐倡廉教育科學化途徑的有效機制。衡量反腐倡廉教育途徑是否科學化,主要包括:“渠道通暢、成本適度、潛移默化”三個方面。我國的反腐倡廉教育是立足中國特色社會主義政治制度格局下的反腐倡廉教育,體系完整通暢。所謂成本適度,就是花較小的思想教育成本,爭取教育效果的最大化。我們要汲取中國共產黨執政以來反腐敗斗爭的經驗教訓,在新形勢下,以胡錦濤為總書記的黨中央以鄧小平理論為指導,不斷探索反腐倡廉教育科學化的新途徑,明確提出了“六個結合”廉政文化教育實現機制,即:廉政文化教育與創建學習型、服務型機關相結合;廉政文化教育與和諧社區建設示范單位創建活動相結合;廉政文化教育與未成年人思想道德建設和大學生思想政治教育相結合;廉政文化教育與社會主義新農村建設相結合;廉政文化教育與創建文明家庭相結合;廉政文化教育與創建文明行業活動相結合。這標志著我國的廉政文化建設更加符合現實客觀規律。反腐敗的重點是國家公職人員,權力腐敗原因極為復雜,理想信念動搖、精神道德滑坡、人生價值觀扭曲無疑是其重要思想認識根源。構筑權力腐敗思想防線的有效機制,要做到以下兩點:其一,健全黨風廉政宣傳教育聯席會議制度,充分發揮黨風廉政“大宣教”格局的作用。堅持和完善黨委(黨組)中心組學習、主要負責同志定期講廉政黨課等制度,建立健全黨性定期分析、反腐倡廉專題民主生活會制度,完善示范教育、警示教育、崗位廉政教育制度,建立基層黨員輪訓、流動黨員教育制度,建立健全聯席會議、新聞發布、對外宣傳等制度,研究制定貫穿干部培養、選拔、管理、使用全過程的反腐倡廉教育實施辦法,進一步提高反腐倡廉教育制度化水平。其二,將反腐倡廉教育列入各級黨校、行政學院的教學和培訓計劃。納入各級黨委理論學習中心小組學習計劃,在公務員選拔考試和擬任干部的任前政治理論資格考試中加入適量的反腐倡廉內容。

思想教育屬于治本之策,在反腐敗斗爭中處于基礎地位,它的功能在于解決人們不想腐敗的問題,使反腐敗關口前移,對人的影響是一個潛移默化的過程,作用也因人而異。因此,教育要取得效果,不僅取決于教育的內容、形式和方法,還要有制度作保障。正如鄧小平所指出的:“制度問題不解決,思想作風問題也解決不了。”[1](P328)

二、制度建設之科學化

制度建設之所以是構筑反腐敗的根本,是因為制度能夠提供一種相對穩定的人人都必須遵守的辦事規程和行為準則。合理而健全的制度,可以有效保障公共權力按照既定的規則來運作,從而防止手中握有權力的個人恣意行為。鄧小平曾一針見血地指出:“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[1](P333)十一屆三中全會以來,中國共產黨跳出依靠運動反腐,進入依靠制度反腐的新途徑,已經陸續出臺了很多法紀條例,逐漸使反腐倡廉走向制度化。

其一,科學化的制度是配套的制度。有關統計顯示,黨的十一屆三中全會以來,各級黨政部門制定的黨風廉政制度和涉及反腐敗內容的法律法規超過2000部。[2](P145)但是,腐敗蔓延的勢頭并沒有得到有效的遏制,這就難免使人對制度的作用產生疑惑,需要我們對制度進一步認識。推進反腐倡廉制度建設,必須要運用系統思維建立制度體系。我們不能把制度要素建設當成制度建設的全部,停留和滿足于要素建設,更不能因為我們對制度的認識缺乏科學性和深刻性,就懷疑甚至否定制度建設的重要意義。制度體系建設不夠,僅有制度要素建設所導致的嚴重后果在現實中時有發生。其主要原因就是制度要素與領導制度不配套。如果不改變這種領導制度,僅有單項的制度要素建設,權力腐敗就很難得到有效的遏制。對此,胡錦濤強調:“要健全組織法制和程序規則,保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。”[3](P32)這表明我們對制度建設的認識更加科學化。

其二,科學化的制度是有效的制度。制度有效性的前提是規范性,體現為制度的實體、程序和保障三者的統一。在單項制度內部銜接上,過去我們往往重實體、重程序而輕保障。改革開放以來頒布的反腐倡廉制度越來越多,但效果不甚理想,制度的保障性缺位不能不說是一個主要原因。保障性規定主要有兩個方面:一方面,凡是設置一項制度,不僅要規定應該做什么,禁止做什么,而且要規定不執行或違反了應該如何處置,由誰來處置,因而頒布制度的同時就要明確制定、執行、監督等部門的職責,防止有令不行、有禁不止現象的發生;另一方面,要制定外在保障性措施,尤其是在一些原則性、指導性的基本制度公布后,權力機構要同時公布檢查、監督和獎懲措施,執行機構要拿出貫徹實施的細則,對于執行制度不力、不作為或亂作為者,都必須追究責任。制度有效性的關鍵是可操作性。建章立制不能繁雜、模糊,必須簡潔、清晰。建章立制必須堅持刪繁就簡的原則,符合“于法周延,于事簡便”的要求,同時,對檢舉揭發人員,在保護他們利益的同時,還要加大獎勵的力度。

其三,科學化的制度是管用的制度。制度管用與否取決于主觀和客觀兩方面因素。主觀方面而言,人的認識難免受到客觀環境的制約,制度難免存在漏洞;客觀方面而言,一方面,一項制度頒布后,隨著時間和環境的改變,其內容往往會不合時宜;另一方面,制度是針對社會上某種不良現象而做出的行為規范,過于超前的制度缺乏針對性。科學、管用的制度應立足國情,瞻前顧后。止腐于萌,廉成于預,是最高境界。要使制度管用,我們要善于汲取西方政治文明和市場經濟立法經驗中的有益成果,讓制度在反腐敗斗爭中處于主動和優勢地位。18世紀法國啟蒙時代的著名思想家孟德斯鳩指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方為止。”[4](P154)制度要管用,一是在設計理念上要抓住“權力必受制約”這個根本,有效遏制腐敗。二是把一些基礎性的工作抓扎實。我國從1995年起先后出臺了領導干部申報財產等規定,甚至要在一定范圍內公開申報內容,但事實上在一些地方和個別單位僅流于形式。這種現象之所以出現,說到底還是權力缺乏制約。目前官員申報的個人情況,僅由其上級機關內部掌握,這大大削弱了監督的力度。三是領導要帶頭執行制度。領導干部率先垂范,言出行隨,躬身執行,下屬就會令行禁止。

制度的功能在于它的約束力,它在反腐敗斗爭中的作用是使人不能腐敗。制度的配套、有效、管用,三者有機統一,缺一不可。制度只有配套,才能相互協調、相互支撐,配套是其發揮效力的前提;制度只有有效,才能令行禁止;制度管用是衡量其配套、有效的標準,否則,就成為粉飾門面的欺人之談。

三、監督懲治之科學化

在反腐敗斗爭中,監督和懲處得當可以起到懲前毖后的效果,從而形成治標與治本良性互動。監督包括監督主體和被監督主體。就監督主體而言,既要使監督主體充分發揮各自功能,又要使不同的監督主體相互協調形成合力;就被監督主體而言,一旦發生腐敗行為就會暴露在光天化日之下,受到法紀的制裁。

其一,科學反腐要實現同體監督與異體監督的良性互補。根據監督主體和監督對象的來源,監督有同體監督與異體監督之別。所謂同體監督就是監督主體與監督對象同屬一個系統內部的自我監督。反之,就是異體監督。兩種監督方式各有優劣與不足:同體監督的主體與被監督者處于同一個權力系統之中,熟悉情況便于監督,但監督的力度易受利害關系的影響,存在“虛監”、“弱監”等現象;異體監督的主體所處的地位比較超脫,因而監督的力度大于同體監督,但因對被監督者是否正確行使權力的了解難以深入而出現“漏監”現象。我們要進一步優化同體監督,努力實現制度、體制、機制的創新。轉變現行體制中黨和政府的各級紀檢機關和行政監察、審計機關受同級黨委、政府和上級同類機關“雙重領導”體制為“垂直領導”體制,即黨和政府的各級紀檢機關和行政監察、審計機關直接受上一級同類機關的領導并對其負責。整合監督資源,大力培植多元化的監督主體,強化對權力的社會化異體監督。相對執政黨而言,異體監督的主體有多種,包括民主黨派、人民群眾團體等;就監督的方式而言,包括網絡媒體、群眾舉報、信訪等。監督手段的有效實現,離不開對現有的體制機制的創新。因此,我們要創造條件破除利益壁壘和技術壁壘,將社會公眾的利益表達、利益博弈和利益協調機制嵌入反腐倡廉制度建設之中,使社會化監督成為政治監督的當然內容。真正實現同體與異體監督的良性互補,離不開一系列配套制度,包括健全群眾舉報制度,保障人民群眾的知情權、參與權、表達權等。一旦政治體制改革到位,體制剛性缺陷被打破,這些制度的功效能夠重新被激活。

其二,科學反腐要明確有關單位主要負責人和專職反腐機關人員的責任。責任追究的目的在于教育和警醒領導干部切實負起黨風廉政建設責任。按照中央“推行黨政領導干部問責制、廉政承諾制、行政執法責任制”[5](P36)的要求,如果一個地方、部門領導班子的成員接二連三地出問題,主要負責人不明情況或裝聾作啞,以致黨風廉政建設責任不能落實,一把手即使是廉潔的,也是不稱職的。在責任追究問題上,除主要領導要負領導責任外,紀檢監察機關也應負重要責任。如果一個地區或部門發生重大腐敗案件,紀檢監察機關除了要辦案以外,還必須進一步查清這個地區或部門的主要負責人應當承擔的責任。如果這方面問題不查清楚,紀檢監察機關就是失職,就要追究其瀆職責任。一個地區或部門風氣很壞,老百姓議論紛紛而紀檢監察機關充耳不聞,以致由某個官員的腐敗行為最終釀成重大群體事件,就要追究這個地區或部門紀檢監察機關的責任。當然,實施責任追究要注意把握政策界限,把黨風廉政建設領導責任與違法違紀直接責任嚴格區分開來,把主動查找和糾正管轄范圍內的腐敗問題與失職、瀆職或故意隱瞞問題嚴格區分開來,把集體領導責任與領導干部個人的領導責任嚴格區分開來。

其三,科學反腐要實現對腐敗行為后果的嚴厲懲治。有效的制約監督必然以嚴明的法紀與之相適應。如果對腐敗行為不能給予及時必要的懲治,讓其得逞或只是付出微不足道的代價,那事實上就等于在鼓勵這種行為。經濟學家在公職人員的行為特征與市場主體的行為特征沒有本質區別的假設下,建立了“經濟人模型”,其核心內容是:一個人選擇腐敗的必要條件是腐敗的預期收入大于腐敗懲治成本,[6](P99)如果從事腐敗活動的期望收益比其成本大得多,一個人就有實施腐敗行為的激勵因素,當激勵因素足夠大時,腐敗就發生了。凡是腐敗現象叢生的地方,必是腐敗行為成本低廉、效益豐厚的地方。腐敗犯罪的低成本、低風險特點,在客觀上起到了助紂為虐的作用。因此要結合我國的法律和反腐敗的現實情況,嚴懲腐敗分子使其恐懼既得的損失。如果腐敗分子都將贓款、贓物揮霍了,應當變賣其家產,在以后若干年內扣回其勞動收入的一部分來抵數,讓其維持低水平的生活,使反腐敗真正收到懲前毖后的效果。腐敗分子在被開除公職和服刑期滿后,不得從事商業經營、雇工辦企業、證券買賣等可能獲取暴利的工作。從長遠的社會效果考慮,如果懲治的效果能達到使腐敗分子恐懼名譽地位、既得利益、人身自由喪失的同時,在懲處的后續力上既斷其從政當官的路,又斷其發財暴富的夢,那么,懲前毖后的效果就會極大地增強。

[1]鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[2]張志明.中央黨校學員關注的黨建問題[M].北京:中共中央黨校出版社,2010.

[3]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[C].北京:人民出版社,2007.

[4](法)孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍,譯.北京:商務印書館, 1982.

[5]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定(單行本)[Z].北京:人民出版社,2009.

[6]王壽林.讓權力在陽光下運行[M].北京:人民出版社,2008.

D262.6

A

1673-1395(2011)04-0086-04

2011-01-25

湖北省教育廳人文社會科學重點項目(2010d021)

尹業香(1959—),男,湖北監利人,教授,主要從事黨的建設理論教學與研究。

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com