行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制的法律定位與路徑選擇

潘 乾

（長春師范學(xué)院 政法學(xué)院，吉林 長春130032）

行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制的法律定位與路徑選擇

潘 乾

（長春師范學(xué)院 政法學(xué)院，吉林 長春130032）

在多元化糾紛解決機(jī)制中，行政性糾紛解決機(jī)制具有其獨特的功能與價值，在特定的糾紛處理中有著不可或缺的作用，但其優(yōu)勢尚未全面實現(xiàn)。本文從行政性糾紛解決機(jī)制及調(diào)解的歷史發(fā)展脈絡(luò)入手，進(jìn)行比較法考察與借鑒，解決其立法定位與功能定位問題是擺脫其困境的首要問題，以為制度建構(gòu)提供指導(dǎo)。

糾紛解決；行政性ADR；立法定位；功能定位

隨著國家職能的全面擴(kuò)展，大量產(chǎn)生的社會糾紛首先都由行政機(jī)關(guān)處理，如環(huán)境爭議、市場秩序、物業(yè)糾紛、農(nóng)民工工資等問題。這些爭議具有特殊性與復(fù)雜性，司法程序的局限性凸顯，而行政性糾紛解決機(jī)制（行政性ADR）具有介入快速、經(jīng)濟(jì)和高效等特征，并能協(xié)調(diào)法律與其他社會規(guī)范的關(guān)系，對于維護(hù)人際關(guān)系和弱勢群體利益，解決突發(fā)性和群體性事件具有明顯優(yōu)勢。然而，這一機(jī)制在實踐運作中是失靈的，解決其法律定位是解決該問題首要條件。

一、行政機(jī)關(guān)解紛及調(diào)解的發(fā)展脈絡(luò)

在我國，調(diào)解與訴訟的歷史變遷經(jīng)歷了以調(diào)解為主、審判為輔，到以審判為主、調(diào)解為輔的曲折發(fā)展過程。

古代中國的官府調(diào)解被稱為現(xiàn)代行政調(diào)解制度的淵源，主要它是在權(quán)勢的壓力之下進(jìn)行的，主要地是被作為解紛的方式對待，更強調(diào)的是“和解”，意味著對個人權(quán)利保護(hù)的缺乏，主要實現(xiàn)對百姓的教諭功能。然而，古代官府調(diào)解的糾紛解決這一基本功能在新中國建立時得以延續(xù)。這一時期，黨運用法律及其他手段作為解決糾紛的行政方式。而在英美法系國家，人們認(rèn)為法官解決糾紛涉及的規(guī)則與決定類型是與政府官員所適用的規(guī)則是相區(qū)別的，即行政官員解紛的職能應(yīng)與其他職能相分立。雖然我國行政職能與司法職能已經(jīng)分離，但司法與行政不分的傳統(tǒng)一直影響著我國公民的思維意識。

在新時期的中國，國家和社會更加緊密地結(jié)合在一起，行政機(jī)關(guān)利用其調(diào)解功能對社會進(jìn)行更加有力的控制。行政機(jī)關(guān)調(diào)解的目的“不僅是為了修復(fù)被損害的關(guān)系，或是提高生產(chǎn)，而是通過解決糾紛所代表的矛盾，‘矯正’爭議者的‘意識形態(tài)’和‘立場’，達(dá)成與國家政策相一致。”其意義并非是傳統(tǒng)法律文化的簡單繼承，且遠(yuǎn)超出了單純的糾紛解決機(jī)制的范圍，其目標(biāo)在于政治功能的實現(xiàn)，調(diào)解在法律與行政活動中進(jìn)行了混合。［1］（P192－198）

改革開放以前的中國處于計劃經(jīng)濟(jì)時代，社會關(guān)系簡單，糾紛類型單一，社會治理具有明顯的行政化色彩，司法的功能被淹沒在非正式的和行政性糾紛解決機(jī)制中。社會矛盾的解決完全依賴于各種形式的調(diào)解，滲透于家庭、社會的每一方面。由于地區(qū)發(fā)展差異較大，行政調(diào)解以其特有的適應(yīng)性在糾紛解決和社會調(diào)整方面發(fā)揮了積極作用，保證了社會的穩(wěn)定有序，節(jié)約了社會的公共成本。但這就造成了法律與正式的審判機(jī)制被忽視，使行政調(diào)解被認(rèn)為是法制不健全的象征。

在加快市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐中，人們對訴訟的利用成為衡量法治理念和法治水平的基本標(biāo)志，司法改革也將程序建設(shè)視為達(dá)到發(fā)達(dá)國家法治水平的基準(zhǔn)。與西方興起的ADR相比，我國的糾紛解決機(jī)制在理論與實踐中受到了更多的質(zhì)疑。同時，行政機(jī)關(guān)也不主動，很少介入解決糾紛，認(rèn)為不屬于其職權(quán)范圍。在當(dāng)下構(gòu)建和諧社會的特殊歷史時期，這種解紛的理念與路徑不僅不符合我國的歷史文化傳統(tǒng)及調(diào)解在人們心目中的權(quán)威，背離現(xiàn)代行政理念，更與當(dāng)今的ADR浪潮相背離。

二、行政性ADR的比較法考察

作為一個具有普遍適用性的糾紛解決類型，行政性ADR方式已與世界諸多國家的具體國情相融合，并逐漸體系化與制度化，各具特色，并與訴訟制度及其他ADR共同構(gòu)成了一國的糾紛解決體系。

以普通法為基礎(chǔ)的英、美基于同樣的司法制度，且均受到古典自由主義“最好的政府是管理最少的政府”這一有限政府觀念的影響，當(dāng)進(jìn)入20世紀(jì)之后，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致行政事務(wù)大量增加時，紛紛設(shè)置和發(fā)展具有絕對獨立地位或相對獨立地位的行政機(jī)關(guān)分擔(dān)解決民事與行政爭議的社會責(zé)任，有代表性的是英國的行政裁判所制度。相比而言，大陸法系國家的法律傳統(tǒng)則決定了其往往能夠通過制定法及時根據(jù)實踐的發(fā)展和社會需求的變化修改法律。因而，無論是法、德還是日本，均未出現(xiàn)明顯的“訴訟爆炸”局面。在法與德的大陸法系國家中，是由行政法院承擔(dān)了相當(dāng)大部分解決行政爭議的職能，對于日本而言，雖然歸屬于大陸法系，但其并未設(shè)置行政法院，且在法制現(xiàn)代化進(jìn)程中，逐漸借鑒和吸收了英美法系國家的某些內(nèi)容，因而與典型的大陸法系國家頗為不同，形成獨具特色的行政性解紛機(jī)制，值得我國借鑒。

日本的ADR存在裁斷和調(diào)停兩類。前者包括仲裁、裁定；后者有調(diào)停、斡旋等多種姿態(tài)。與裁斷型相比，調(diào)停型ADR的應(yīng)用更加廣泛，在許多重要領(lǐng)域取得顯著成果，如公害等調(diào)整委員會等，仲裁可以說形勢非常不佳。［2］（P1－2）70年代后，隨著新型糾紛的增加，調(diào)停制度因固有的局限性，已不能承擔(dān)解決全部非訴訟糾紛的使命，因此，各種行政性、民間性糾紛解決機(jī)構(gòu)應(yīng)運而生，行政機(jī)關(guān)對糾紛解決的積極參與成為日本當(dāng)代糾紛解決和行政性ADR發(fā)展的一個重要特點。行政委員會［2］（P71－72）作為解紛的常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要涉及公害、勞動、建筑質(zhì)量和消費者糾紛等方面，具有糾紛解決、政策形成和行政指導(dǎo)為一體的功能。行政委員會的組織成員由法官、公務(wù)員、律師及法律學(xué)者等組成，并對糾紛依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，多數(shù)情況下，并非等到當(dāng)事人提交處理案件所必需的資料，而是依據(jù)職權(quán)進(jìn)行收集。這些調(diào)查都使用國家經(jīng)費而不需當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，并且還采取了其他各種減輕當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的措施。同時，也能通過與其他行政機(jī)構(gòu)積極地合作來解決糾紛。如為了解決糾紛讓法律上擁有規(guī)制權(quán)限的行政機(jī)關(guān)開展一些配合工作，行政機(jī)構(gòu)還就有關(guān)事件的技術(shù)性、專門性問題提供反饋信息，以利于委員會更恰當(dāng)?shù)奶幚戆讣⒏鶕?jù)提供的信息提出對策和意見，以利于法律的完善。

三、和諧社會中行政性ADR的立法定位與路徑

行政性ADR的立法定位首先要遵循ADR及調(diào)解的基本原則、規(guī)范及程序，并注重以下問題。

（一）實現(xiàn)調(diào)解與裁決的結(jié)合

根據(jù)解紛方式，行政性解紛機(jī)制在狹義上可以分為，行政調(diào)解、行政裁決與行政仲裁等基本形式，廣義上可將行政復(fù)議列為其中。從解紛的類型上看，行政裁決與行政仲裁均為裁決法定民事糾紛的解紛方式，行政復(fù)議為裁決行政糾紛的解紛方式，三者之間互不滲透與摻雜。但行政調(diào)解卻通常作為以上三種解紛行為的階段性環(huán)節(jié)而嵌入其中。［3］（P134）行政調(diào)解作為行政機(jī)關(guān)居間解決糾紛的一種調(diào)解制度，可以解決民事糾紛與某些行政爭議，越來越多的學(xué)者建議擴(kuò)大行政調(diào)解的適用范圍，［4］（P177），［6］（P75）并且隨著二十世紀(jì)以來社會發(fā)展及理念的變化，“公權(quán)力不可妥協(xié)”的觀念有所松動，協(xié)商理念被引入公權(quán)領(lǐng)域，尤其在當(dāng)代行政爭議中越來越多地采用了協(xié)商與調(diào)解方式，調(diào)解的優(yōu)勢得以彰顯，調(diào)解在行政性ADR中顯示出特有的價值。各國的ADR實踐表明，裁決、投訴與調(diào)解的行為分類僅具有形式上的意義，行政裁決乃至行政訴訟程序都不可能排除和解與協(xié)商的應(yīng)用，在正式的司法或準(zhǔn)司法程序中，調(diào)解的導(dǎo)入已為大勢所趨，而行政投訴也可以轉(zhuǎn)化為協(xié)商與調(diào)解的過程。［4］（P177）將行政調(diào)解貫穿于行政性ADR程序中，重視調(diào)解的作用并實現(xiàn)調(diào)解與裁決的結(jié)合，可以使行政性ADR的程序更加合理，糾紛解決更加有效，并能節(jié)約行政成本，更好地發(fā)揮其與訴訟和民間性ADR的特殊作用。

（二）明確行政調(diào)解的法律效力

2011年《人民調(diào)解法》以司法解釋的形式確立了其協(xié)議的合同效力，但行政機(jī)關(guān)主持的調(diào)解被認(rèn)為不具有任何名分，行政機(jī)關(guān)的調(diào)解結(jié)果面臨著“調(diào)了也白調(diào)”的尷尬局面，各地“大調(diào)解”的發(fā)展模式被殊途同歸為以人民調(diào)解為終端出口。這不僅會在行政性糾紛解決中增加一些毫無必要的環(huán)節(jié)，還能成為行政機(jī)關(guān)推諉責(zé)任的借口，必然導(dǎo)致行政性ADR的法律地位、作用和各自程序不明確，處理結(jié)果效力不確定，使得人力、物力等資源難以保證，司法審查、救濟(jì)和責(zé)任追究制度無法落實。行政機(jī)關(guān)主持的調(diào)解相比民間自治機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)有較高的合法性與公信力，行政調(diào)解法律效力涉及幾個方面，在行政復(fù)議及準(zhǔn)司法程序中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，其生效后即應(yīng)具有強制執(zhí)行力；經(jīng)過行政主體主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，可設(shè)定反悔或異議期限，逾期可申請強制執(zhí)行；在附帶性程序中，調(diào)解協(xié)議應(yīng)具有證據(jù)效力，可作為司法處理的依據(jù)。

（三）建立有效的司法審查機(jī)制

對行政處理進(jìn)行司法審查是各國的通行做法，應(yīng)當(dāng)在法院設(shè)立申請執(zhí)行調(diào)解協(xié)議及裁決的審查機(jī)制。一方面，法院也主要審查調(diào)解的行為和過程是否存在違法、不合理及違反公共利益等因素；當(dāng)事人的意思表示是否真實和自愿；調(diào)解協(xié)議是否存在無效、可變更或可撤消的情形。對于符合程序且不違反公共利益的ADR，法院即應(yīng)維持原來結(jié)果，否則可對其作出撤銷或宣告無效的判決，并對原糾紛事實重新審理，則通過訴訟程序進(jìn)行司法救濟(jì)。另一方面，如果當(dāng)事人對行政性ADR的結(jié)果自覺履行，其效力自不待言；若一方當(dāng)事人不自覺履行，則可以向法院申請強制執(zhí)行。

（四）完善訴訟與非訴訟的銜接

訴訟是一種正式的法律機(jī)制，我們可以將司法作為社會公平正義的最后一道屏障，但絕不應(yīng)將司法作為處理糾紛的第一道防線。要通過機(jī)制倡導(dǎo)，在訴訟之前盡可能地用盡各種救濟(jì)途徑，包括法院內(nèi)外或附設(shè)于法院的各種方式，如調(diào)解、協(xié)商和斡旋等。當(dāng)案件進(jìn)入訴訟程序，則要執(zhí)行正式的法律程序，以體現(xiàn)法治的內(nèi)涵和對法律的尊重。在審判過程中若過分地強調(diào)調(diào)解結(jié)案率，就難以實現(xiàn)法律的指引功能；若一味地強調(diào)息事寧人，也無從彰顯法律的正義性。建立科學(xué)的訴訟與非訴訟的銜接機(jī)制，增強正式機(jī)制與非正式機(jī)制的互補性才能更好地實現(xiàn)善治。

因此，為適應(yīng)社會主體與當(dāng)事人的實際需要，應(yīng)擴(kuò)大行政性ADR機(jī)制的范圍與形式，通過立法確認(rèn)和規(guī)范行政機(jī)關(guān)在處理社會糾紛中的職責(zé)與執(zhí)行力。同時，根據(jù)一些專門性糾紛、突發(fā)性事件的處理需要，參照日本行政委員會模式，嘗試在各級信訪部門建立專門性的解紛機(jī)構(gòu)，選聘專家學(xué)者、社會兼職調(diào)解員等參與大量個案的糾紛調(diào)查與處理，提高解紛的效率。

四、行政性ADR的功能定位與實現(xiàn)

（一）公民的解紛習(xí)慣和實際需求

我國在以“和”為貴、以“和”為先的這一傳統(tǒng)文化背景下，百姓歷來重視調(diào)解，調(diào)解作為化解利益沖突、促進(jìn)社會和諧的有效方式，深深影響著我國公民的社會價值觀。糾紛發(fā)生后，求助于政府解決糾紛更是公民在無法求助于民間和自治規(guī)范調(diào)整時，對政府行政權(quán)威的依靠與信賴。尤其針對一些新型社會糾紛，行政機(jī)關(guān)化解糾紛有著廣泛的社會需求。如在當(dāng)前我國愈演愈烈的物業(yè)糾紛，環(huán)境糾紛等又有其特殊性，司法程序在處理此類糾紛時其局限性顯而易見，在這方面，“解決大量多發(fā)的現(xiàn)代型糾紛的一個重要途徑和必由之路就是合理利用多種權(quán)利資源，特別是擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的糾紛解決功能，以克服在我國社會轉(zhuǎn)型期的大規(guī)模規(guī)則秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)的故此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決和社會調(diào)整的效率和效益”。［6］（P655）當(dāng)代世界各國應(yīng)對各種專門性糾紛，也往往通過民間社會、行政和司法的多元化機(jī)制協(xié)同處理，而不是僅僅依靠司法救濟(jì)。

（二）服務(wù)型政府理念的必然要求

服務(wù)型政府理念要求行政機(jī)關(guān)必須積極應(yīng)對，在司法和民間資源無法滿足社會需要的情況下，作為實現(xiàn)公共服務(wù)資源的行政性ADR機(jī)制就成為當(dāng)代社會的必然選擇。尤其在涉及弱勢群體、市場秩序、公共安全等方面，要求行政機(jī)關(guān)不僅要嚴(yán)格執(zhí)法，還要積極參與各類復(fù)雜糾紛的綜合處理。在這種背景下，行政機(jī)關(guān)解紛的范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，行政權(quán)的行使不僅是一種自上而下的管理活動，而是以服務(wù)為宗旨的治理方式。行政性ADR機(jī)制已成為社會的福利資源，成為政府的功能與責(zé)任。在許多國家和地區(qū)，行政性ADR機(jī)制的特殊需求已經(jīng)成為新型ADR的重要組成部分。

（三）合理配置司法資源的需要

由行政機(jī)關(guān)處理社會糾紛，可以使一部分糾紛無需進(jìn)入訴訟程序即可得到圓滿解決，極大地節(jié)約了司法資源。由于當(dāng)代社會，公與私的界限逐步打破，許多社會糾紛往往相互交錯，民事糾紛又往往與行政管理的關(guān)系極其密切，糾紛一方當(dāng)事人的行為在引發(fā)民事糾紛的同時，還會構(gòu)成行政違法。行政機(jī)關(guān)為了追究其行政違法責(zé)任，往往在對其違法事實進(jìn)行充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的處理，而行政違法的事實和引發(fā)民事糾紛的事實之間具有一定的同一性。因此，如果能夠在一定程度上允許行政機(jī)關(guān)同時對該民事糾紛進(jìn)行調(diào)解、處理，則既可以避免案件進(jìn)入司法程序后法院再次就案件事實進(jìn)行重復(fù)性調(diào)查，也可以使當(dāng)事人間的矛盾得到及時化解。依賴于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，發(fā)揮行政性ADR在處理弱勢群體事件、特殊類型糾紛、群體性突發(fā)事件中的優(yōu)勢，并與民間和司法機(jī)制形成互動，才能更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢并提高整體公共效益。

結(jié)語

依靠并相信政府解決糾紛是我國基層百姓歷來的習(xí)慣與傳統(tǒng)，糾紛發(fā)生之后，求助于政府體現(xiàn)了當(dāng)事人對行政權(quán)威的信賴，還有著更加令人信服的理由：避免法院正式程序的愿望，貫徹新的社會政策的需要，迅速低廉、分散地裁決大量個別案件的需要，以及運用行政機(jī)關(guān)專門的專業(yè)知識的需要等。我們正處于多變的社會格局中，維穩(wěn)越來越具有戰(zhàn)略性的意義。這其中，政府及各級行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對各類綜合性、突發(fā)事件的糾紛處理與維護(hù)弱勢群體利益中，承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，行政性ADR機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。

［1］強世功.調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［2］〔日〕小島武司，伊藤真.訴訟外糾紛解決法［M］.丁婕，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.

［3］王歡.行政解紛機(jī)制研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2008.

［4］范愉.行政調(diào)解問題芻議［J］.廣東社會科學(xué)，2008，（6）.

［5］朱最新.社會轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解［J］.行政法學(xué)研究，2006，（2）.

［6］范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

吉林省教育廳社會科學(xué)研究項目（編號：2009［355］）。

潘乾（1976－），女，長春師范學(xué)院政法學(xué)院講師，主要從事法理學(xué)、行政法學(xué)研究。