地方財政尋租下的農村發展問題研究
——以遼寧省C縣Y村為例

楊海龍

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012）

地方財政尋租下的農村發展問題研究
——以遼寧省C縣Y村為例

楊海龍

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012）

稅費改革與取消農業稅使部分地方政府陷入財政困境，為了突破困境，地方政府對所轄農村采取了直接與間接兩種尋租方式，來增加財政收入。此舉加重了農民的負擔，導致黃宗羲定律重新上演成為可能。

財政困境；直接尋租；間接尋租

一、“倒逼”政策下地方政府的財政困境

2006年全國取消農業稅，在中國延續了2600多年的“皇糧國稅”徹底取消了，這項舉措顯然在農民減負、增收和權益保障上意義重大。但隨之而來的卻是那些境內工商企業發展緩慢，收入主要依靠農業稅的財政依附型地方政府迅速陷入了財政危機，黨國英甚至認為“這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。”［1］當然取消農業稅，本來就具有中央與農民結盟，共同“倒逼”基層政府職能轉換的意思。［2］中央政府正是想通過這一“倒逼”行為剝離基層政府不規范的權力，改變基層政府把農業稅的征收演化成竭澤而漁式的惡性“收、養”機制，使基層干群關系得到改善，基層社會治理走上良性軌道。但作為一級既得利益組織，“倒逼”顯然不能立刻取得理想的成效，基層政府必然要通過向上的“反倒逼”和向下的“尋租”獲得既得利益的剛性延續。對于“反倒逼”的過程，李芝蘭與吳理財已經做過較詳盡的研究，他們認為“基層以弱者的手段回應上級壓力，其客觀結果是農村公共產品闕如、基層政府運作困難，農村出現新一輪治理危機，……以致中央和省級政府只有采取新的措施，投放更多資源來解決農村問題。”［3］接下來本文以遼寧省C縣Y村為例，探討基層政府通過面向下級農村的“尋租”行為，維持既得利益的過程。

二、案例簡介

C縣地處遼寧省大連市，是我國最大的海島邊境縣。由于地處海島交通不便，工商企業發展緩慢。C縣是以漁業為主的水產縣，海洋捕撈、海水養殖是全縣的支柱產業，其所收繳的農業特產稅約占全縣財政收入的70%。根據財政部、國家稅務總局《關于取消除煙葉外的農業特產稅有關問題的通知》精神，從2004年1月1日起，取消除煙葉以外的農業特產稅，免征農業稅，對已征收的2004年度農業特產稅退還給納稅人。因漁業包含在農業之中，C縣原定8000萬元的漁業特產稅也要全部取消，使財政收入形成巨大缺口。［4］作為國家級農業旅游示范點的Y村位于C縣的東端，是C縣眾多小康村的一個。Y村現下轄5個自然屯，區域面積4.53平方公里，住戶347戶，人口1093人。全村共有耕地面積131.8畝，林地面積600畝。出海打漁、海產養殖和旅游是Y村的三大經濟支柱。由于地處海島，耕地資源匱乏，打漁是Y村的傳統生活方式。但近10年來，由于國家產業結構調整，地方政府紛紛出臺文件限制海洋捕撈，鼓勵漁民從事海水養殖。海水養殖在Y村出現于上個世紀末期，在2003年達到巔峰，很多養殖大戶營利達數百萬，在2005年以后由于養殖密度過大等諸多原因，海產養殖業陷入困境，很多養殖大戶入不敷出，連年虧損，截至2010年還是處在難以為繼的狀態。從上個世紀九十年代開始，Y村村民逐步發展漁家旅游，目前發展較快，成為Y村村民的經濟來源的主要方式之一。

三、地方政府的尋租方式

（一）直接尋租與農村的有限抗爭

在Y村養殖海產品的海域在形式上同陸上農民的耕地相類似，所不同的是農村耕地屬于集體所有，而養殖海域則屬于國家所有，由此就產生了海域使用金的征收問題。“海域使用金是國家作為海域自然資源的所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，是資源性國有資產收入。……海域使用金屬于權利金的范疇，它既有別于稅金，也不同于行政事業性收費。”［5］海域使用金的征收范圍很廣，包括填海、養殖、圍海、旅游、港口、鹽業、修造船等多個方面，為了保障漁民的利益《中華人民共和國海域使用金管理法》（以下簡稱《管理法》）第五章第三十三條又做了相關說明，即“對漁民使用海域從事養殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務院另行規定。”但《管理法》從2002年1月1日正是實行至今，國務院也沒有具體的實施步驟和方法出臺，這就形成了一個管理上的漏洞，同時也使漁民養殖用海是否征收“費用”、征收多少“費用”成為了一個法律上的盲點。正是這個既不屬于“稅”又不屬于“費”，國家政策模糊的養殖用海海域使用金成為了地方政府向下尋租的直接手段。

C縣在2003年實施的稅費改革與2004年開始實施的免征農業稅及農業特產稅，使C縣財政迅速陷入了困境，為了彌補財政空缺，縣里一方面向上級申請加大轉移支付力度，另一方面提高養殖用海的海域使用金額度。Y縣首先將養殖用海海域劃分為海面養殖與海底底播兩個部分，并分別收費。由于養殖的種類和地址的不同，海域使用金采取不同的征收額度。以Y村為例，海域使用金由原來的平均僅為海面每畝30元海底不收費，［6］增長為海面每畝80元，海底根據底播情況另行決定。由于上文提到的養殖密度過大等諸多原因，2004年后Y村海水養殖戶基本上都處于虧本經營的狀態，由此很多漁民也無力及時完成海域使用金的上繳，造成2003年后金額征繳不利。針對這種情況，縣鄉采取兩種措施，一方面組織所謂清理海上非法養殖行動，對一些無力繳納海域使用金的漁民和養殖戶，采取取消養殖資格、拆除養殖設施等措施；另一方面Y村還推動海域拍賣，將清理出來的海域整體承包為外村漁民。在一系列征繳措施的推動下，2006年，C縣征收海域使用金總量達6 000萬余元，完成了海域使用金應征率的100%。［7］

在C縣的強力尋租下，引起Y許多漁民因無力承擔高額海域使用金，失去原有作業水域，生產生活面臨困難。遂在2006年形成了600多漁民聯名信訪事件。此次事件在遼寧省引起了廣泛的影響，迫于方方面面的壓力C縣被迫降低海域使用金征收額度，由每畝80元降為每畝50元，底播收費不變。由于《管理法》的存在，縣級的直接尋租行為很快被Y村村民意識到了其非法性，依靠明確的法規與合法的反映途徑，Y村在整個抗爭中爭取到了主動性，但《管理法》的模糊性也給抗爭施加了限制，由此就形成了地方財政的直接尋租與農村抗爭結果的有限性。

（二）間接尋租與農村的無限無奈

一直以來，招商引資都是各地尋求發展、提高當地GDP的首選議題，因為一般來說招來了外商既能增加本地GDP與地方財政收入，還能產生乘數效應帶動當地經濟發展。但在現實中，招來的“外商”與本地原有的“內商”關系則常常被忽視。從“外商”與“內商”關系上看，可以將二者分為三種關系，第一種為外商與內商雙贏的關系，這種情況下一般是資源與利益互補的關系下才能存在，本文將其稱為“雙贏外商”；第二種為兩者發展相互無關的關系，各自發展互不干涉，本文將其稱為“無關外商”；第三種為“招來外商毀了內商”的關系，是相互競爭的關系，尤其發生在資源不多，零和博弈的狀況下，本文將其稱之為“競爭外商”。通過以上的細分，可以得出“雙贏外商”與“無關外商”是招商引資的首選，而“競爭外商”在引進的過程中要考慮“內商”的承受力，是應該謹慎引進的項目。由于地理位置等多方面的限制，對上級政府而言Y村對“雙贏外商”與“無關外商”引進比較困難，憑借漁民現成的旅游資源引進“競爭外商”成為唯一選擇。

Y村黃金海岸漁家旅游興起于90年代中期，隨著上島游客的日益增多，漁民們利用自家閑置的房屋，開起了漁家旅店。依靠自身的優勢，“吃海鮮、游大海、漁家風情、低廉實惠”逐步成為旅游亮點，漁民的收入也穩步提高。2000年，C縣政府提出了“旅游興縣”的戰略構想，在規范現有漁家旅店的同時，大力改善旅游相關基礎設施建設，積極引進外資，對外商投資Y村旅游業給予大量優惠政策。從2004年開始逐步有外來旅游業商家入駐，截止到2010年，Y村擁有漁家旅社53戶，1個二星級酒店，2個度假村。良好規范的管理、優越的衛生條件，配套的服務設施使外來的酒店和度假村很快顯現了自身發展的優勢，漁家賓館很難與外來商家展開競爭，結果就形成了當前外來酒店搶漁家旅社客源的問題。并因此漁家旅社收入不升反降。正如卸任的老村支書楊某所言：這就是“招來外商，毀了內商”。

漁家旅社雖然能有效提高村民實際收入，但偷稅漏稅難以避免，上級政府財政收入難以提高。外來商家財務管理相對規范，能有效提高財政稅收。從擺脫自身財政困境的角度而言，地方政府必然要積極引進外商。雖然引進的“競爭外商”會對村民利益造成損傷，但由于缺少明確的法規與有效的反映途徑，村民也只能眼看著地方政府與外商紛紛得利，自身無計可施，只有不斷降低價格，依靠招攬部分散客以勉強維持生計。從社會管理的角度看，招商行為既能提高財政收入，又不會引發群體性事件。于是就產生了地方政府通過引進“競爭外商”間接尋租而Y村村民無限無奈的局面。

當然，對于“競爭外商”的引進上一直存在爭議，從上級政府的角度看，“競爭外商”的引進雖然會造成部分漁家旅社收入降低，但從“競爭外商”那里征收來的稅款可以進行轉移支付，增加農村基礎設施建設，提高農村公共物品的供給，這樣就又間接的返還給了農村。這個看似復雜的問題實際上很簡單，就是對于村屬公共資源的利用所取得的利潤上，原來是只有村民一方獲得（A），現在變為村民（a）、外商（b）與上級政府三方獲得，上級政府的所得中又分為兩部分，一為對農村轉移支付（c），另一為自身行政內耗（d）。相對村民利益而言，A一定遠遠大于a與c的相加。從總量上看，村民的利益一定是受損的。由于存在“競爭外商”使村民利益受損的問題，地方政府從服務于民的角度看在引進的時候就應該慎重，盡量給“內商”一個過渡的時間與條件，想方設法將“競爭”的關系轉變成“雙贏”的關系。

四、結語

從上文的分析可以看出，稅費改革與取消農業稅使部分依附型財政的地方政府很快陷入財政困境，為了突破困境，地方政府采取直接與間接等多種方式向下尋租。從結果上看，雖然從農業稅上減輕了農民的負擔，但從其它途徑上農民又增加了負擔，黃宗羲定律中的“積累莫返之害”還依然存在。因此有學者認為“農民負擔問題的根本解決是與改革和調整中央與地方的財政體制及農村基層治理結構中各個層級的關系密切相關的，在這一意義上，稅費體制改革與其被視為解決農民負擔的靈丹妙藥，不如被認為是這種整體性改革的一個環節。”［8］

［1］黨國英.論取消農業稅背景下的鄉村治理［J］.稅務研究.2005，（6）.

［2］李芝蘭，吳理財.“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動［J］.社會學研究.2005，（4）.

［3］長海縣概況［EB/OL］.遼寧省人民政府網.http：//www.ln.gov.cn/zjln/lnnj/2005/23/200709/t20070926＿134810.html.

［4］中華人民共和國海域使用管理法釋義［Z］.

［5］大連市財政局網，大連市海域使用及海域使用金征管情況的調查報告［EB/OL］.http：//www.czj.dl.gov.cn/czxx/czdt/9020＿20190.vm.

［6］創新機制完善制度全面開創海域使用管理 工作 新局面 ［EB/OL］.http：//www.soa.gov.cn/hyjww/hyglgz/sfhd/webinfo/2007/07/1185439223073361.htm），2007－07－31.

［7］楊震林，吳毅.稅費改革中鄉村利益張力下的村級財務困境——對中部某省T鄉的觀察［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2004，（4）.

楊海龍（1975－），男，長春工業大學人文學院講師，主要從事農村社會學、社會政策研究。