關于農村最低保障資金發放平均化傾向的反思
——以長春市雙陽區鹿鄉村的調查為例

曲海峰

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012）

關于農村最低保障資金發放平均化傾向的反思
——以長春市雙陽區鹿鄉村的調查為例

曲海峰

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012）

農村最低生活保障資金發放的平均化傾向是實地走訪過程中發現的問題，筆者以長春市雙陽區的鹿鄉村為例具體描述了該現象，并重點分析了造成該問題的四個原因：制度漏洞、“差序格局”導致的兩難、民眾普遍的利益均沾心理、執政者缺少同情心。

最低保障資金；平均化；差序格局；利益均沾

因課題之故，筆者在吉林省范圍走訪了數個村莊，在走訪過程中發現一個很有意思的現象：最低生活保障資金發放的平均化傾向。尤其是經濟狀況較好的村子更容易造成這種狀況，長春市雙陽區的鹿鄉村給筆者留下了深刻的印象。

確實地說，吉林省對最低生活保障制度是很重視的，雖然財力有限，但是也一直在努力提高補助標準，加大轉移支付力度?！?005年，吉林省將全省年人均純收入低于625元的53.5萬農村困難群眾納入農村低保，當年籌集資金9630萬元，年人均補助180元。2006年，將農村低保標準由625元提高到683元，保障人數由53.5萬人擴大到80萬人，年人均補助標準為240元。2007年，吉林省政府繼續加大省級財政投入力度，將保障標準由683元提高到693元，年人均補助標準由240元提高到360元”。［1］2009年開始，還將進一步提高保障標準。但是考慮到農村龐大的貧困人口基數，這些資金還不能真正解決問題，也就是有大量應保未保人群，但是不管怎么說最低保資金也不應該出現平均分配現象，但它卻現實存在了，這是怎么造成的呢？我們先來看看鹿鄉村情況：

按照吉林省現在的規定，年人均收入低于693元的農村困難居民均可列為低保對象。鹿鄉村的村民收入都達到年人均純收入1000元以上，基本上不存在最低保人員（據估計即使是無兒女在身邊贍養的老人，通過租地等方式也可以維持溫飽線以上生活水平），但是每年也有相應的補助款發下來，大約有三等：一等600元，二等900元，三等1200元。那么誰能成為補助對象就很有說道了，如果只是一兩戶，那么比窮就可以了，總有最窮的人，但是發放對象大約有50－60戶，確定補助對象就成為一個讓村干部頭疼的活。

最低保對象確立如此困難，是國家政策的規定有模糊之處嗎？國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》指出：“農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。”［2］規定中的保障對象很明確，但落實過程中阻力很大，變成“無分類施救”，和其它因素結合在一起造成了平均化傾向，完全違背了初衷。

筆者以為有這么幾個原因可能導致了最低生活保障資金發放的平均化問題：

第一是制度漏洞。平均化不是從村干部確定最低保對象時開始的，上一級部門也采取了相同的政策。有些村子極其貧困，有些則相對要好，如鹿鄉村根據最低保標準已經不存在最低保人群問題，但是上級政府制定政策過程中沒有考慮到差異鑒別，把最低保資金以村為單位統一發放，下面當然可以有樣學樣。這是一刀切標準帶來的后續效應。

第二是“差序格局”導致的兩難。費孝通先生曾經提出一個判斷：差序格局。中國社會結構是以自己為中心向外輻射，最終形成復雜無比的關系網絡，這一點在廣大農村仍然是極為現實的存在。在一個村的空間里，基本上大家都是熟人，村干部不愿意得罪人，也考慮到日后開展工作，所以最后采取的辦法是平分，其本質是犧牲少數真正有需要者的利益，來平息多數貪者欲望引起的憤怒。這種作法很無奈，它是面對中國農村現實自發產生的一種畸形，已經嚴重違背了最低保制度周急濟困的初衷。當然誰能獲得名額，和村干部的關系遠近也會成為一個考慮因素，這又是平均基礎上的不平均。

第三是民眾普遍的利益均沾心理。上面第二點說的是村干部分配時的出發點，從村民角度看，其對利益關注的強度也是很讓人吃驚的。鹿鄉村村干部曾說過一個事例：

1994年的時候，鹿鄉村1組一村民在駕車通過本村東橋時，因橋面嚴重破損，翻車致死，全村為之震驚。為了杜絕以后在出現類似慘痛事件，村干部集體決議修一座橋，1995年夏，水泥橋建成并通過了有關部門的驗收。

橋修好了涉及到費用問題，村黨支部原以為辦好事收點兒錢不會有啥問題，沒想到群眾反應極其強烈，到處上訪。理由是：橋雖是村橋，但位于區環路上，應由區里全包，讓村里出工程費不合理，每人集資12元太多。這讓村干部很是頭疼，因為對于當時人均純收人3700多元的鹿鄉村來說，這點錢實在算不了什么，盡管最后經過多方工作，錢收上來了，但這件事很是讓人深思。它和村干部把低保資金平均分配只是取予的不同，本質上都是農民維護私利的行為。

關注私利的反面就是對公共事業的漠視，筆者曾下過一個不為人喜的判斷：鄉村的公共服務事業不能靠村民的覺悟。在此筆者依然堅持該意見。

梁漱溟曾經探討過類似的問題，“公共觀念不失為一切公德之本。所謂公共觀念，即指國民之于其國，地方人之于其地方，教徒之于其教，黨員之于其黨，合作社之于其社……如是之類的觀念。中國人，于身家而外漠不關心，素來缺乏于此。”［3］（P5）這類評價在上個世紀初新儒家的評議觀點中并不鮮見，筆者在此也無意多加考證，只是感慨啟蒙之艱難，經濟是在快速發展，但大部分國民觀念仍然在先哲批評的圈圈里打轉。公共事業要得到大家共同參與的局面必須改變“私”觀念，村民要對所處組織有感情，敢于爭取自身的權利同時，能承擔起自己的責任來。有人說這是農民教育程度低導致的，也對也不對，說不對是因為“這些多半不是意識之事，而寧為習慣之事。習慣為身體與環境間的產物，而養成于實際生活?！闭f得再簡單些，就是傳統取向問題。說對是因為如果我們的教育中有意識地改變“私”觀點，強調公德，潛移默化中確實會改變中國現狀。

第四是執政者的缺少“惻隱之心”。《孟子.公孫丑》一文中對惻隱之心解釋非常詳細“人皆有不忍人之心。今人乍見孺子將入于井，皆有怵惕惻隱之心，非所以內交于孺子之父母也，非所以要譽于鄉黨朋友也，非惡其聲而然也?！保?］（P4）古人的觀察今天仍然值得我們深思。在古代“學”與“仕”本為一體，“學而優則仕，仕而優則學”，這點很重要，在學習過程中，養成了“惻隱之心”才能成為真正意義上的“父母官”，韋伯官僚理論基礎上的現代公務員體系建立之前，中國傳統的官治是一直行之有效的，并不是后來階級史觀所統帥下評價的那樣不堪，里面合理的內核仍然值得我們借鑒。就前面提到的最低保落實過程中出現的問題，我們經常會從制度角度考慮，但實際上，制度由人定也由人執行，一個官員過多考慮自身利益糾葛，不敢真正從百姓利益角度出發考慮問題，在政策執行中會造成什么樣的偏差時難以想象的，因此筆者以為，“正人心”這個似虛而實的問題必須得到重視。

以上是筆者在鹿鄉村的所見、所聞、所感、所思，總的來說，農村、農民和農業中的問題還是很多的，筆者所敘難免有掛一漏萬之嫌，不揣淺陋形諸文字，望方家指正。另外，筆者對最低生活保障資金發放的平均化傾向僅作了描述和分析，并沒有在解決問題方面著墨過多，因為解決問題需要更系統思考，筆者將在另外的文章作進一步展開。

［1］周立權.吉林農村低保標準與經濟發展水平實現同步增長［EB/OL］.新華網，2007－10－23.

［2］國務院.關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知［Z］.2007.7.11.

［3］梁漱溟.中國文化要義［M］.上海：世紀出版社，2005.

［4］孟子.公孫丑（上）［M］.鄭州：中州古籍出版社，2003.

曲海峰（1976－），男，長春工業大學人文學院講師，主要從事人力資源開發的社會保障研究。