城市化進程中城郊村的公共治理研究

湯道化孫 碩

（1.長春工業大學 人文學院，吉林 長春 130012；2.吉林動畫學院 教務處，吉林 長春130012）

城市化進程中城郊村的公共治理研究

湯道化1孫 碩2

（1.長春工業大學 人文學院，吉林 長春 130012；2.吉林動畫學院 教務處，吉林 長春130012）

城郊村的公共治理受到城鄉二者的影響，有較強的獨特性。本文以長春市C村為個案，分析城郊村公共治理存在的問題與原因，啟示城郊村公共治理的難點與重要性。

城郊村；公共治理

一、引言

在中國的城市近郊，有著許許多多的村落。改革開放后，城鄉之間的交流日漸活躍，城郊村的生活方式等發生了很大的變化。尤其是近年來，中國的城市化進程不斷加快，城郊村受到城市化的強烈影響，發生了巨大的社會變遷。這些變遷一方面極大地提升了村落的發展水平，另一方面又往往導致新的社會問題出現。關于城郊鄉村問題的研究涵蓋了經濟發展、社會治理、教育、養老、健康、環境、文化生活等各個方面，本文不再一一贅述。

在這些問題中，城郊村的公共治理越來越顯示出其內在問題。和很多鄉村一樣，公共治理是長期以來都存在的問題。截止2010年10月，以鄉村公共治理為研究的論文超過1100篇，表明在中國急劇的社會變遷中，鄉村社會治理成為重要的問題，引起人們的極大關注。就公共治理而言，城郊鄉村和其他鄉村不同之處在于，城郊鄉村受到城市變遷的強烈影響，城鄉互動、內外互動導致公共治理的復雜化，出現許多新問題。

本文以長春東郊C村為個案，通過訪談與觀察等方式獲取資料，展開分析，關注城郊鄉村公共治理的問題。C村狀況有其自身獨特性，但是引發問題的社會背景與深層社會動因，卻并非孤立或者獨有。選擇C村，一方面是因其問題較為集中，另一方面，也是試圖通過C村，關注其背后蘊含的深層因素。

二、鄉村公共治理的學理考察

（一）公共治理

英語中的治理（governance）一詞，原意是控制與引導。20世紀70年代以來，治理一詞在學界廣泛適用，己成為政治發展的一個重要概念。治理理論的主要創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》、《21世紀的治理》等文章中明確指出：治理與政府統治（government）近義但不同義，它們之間有重大區別。統治是依靠權勢控制、支配和管理；與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。“它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制”。

公共治理是指政府、社會組織、公民等治理主體，通過協商、洽談等互動的、民主的方式共同治理公共事務的管理模式。它強調的是主體多元化、方式民主化、管理協作化的上下互動的新型治理模式。

公共治理的對象是公共事務。所謂公共事務，包括公共物品的生產與供給、公共服務的設立與開展、公共空間的建設與管理等。

（二）鄉村公共治理

根據公共治理的概念，可以推導出鄉村公共治理的涵義。它主要涉及到治理主體、治理對象、治理手段與治理目標等因素。根據中國鄉村的狀況，可以認為：鄉村公共治理是政府、村民組織與普通村民等治理主體通過自愿、平等的合作，運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

鄉村公共治理對象是鄉村公共事務。鄉村經濟、鄉村教育、鄉村衛生、鄉村體育、鄉村文化五大方面的資源以及社會福利、社會救濟是傳統的鄉村公共事務。在當今的市場經濟體制下，新獨立出來的鄉村治安、鄉村服務等也屬于鄉村公共事務。

三、城郊鄉村公共治理存在的問題

（一）C村簡況

C村位于長春東郊，本村人口約4千人，分為14個隊。20世紀50年代，為了給長春市區供應蔬菜，通過遷移等方式，C村慢慢形成。80年代初期部分外來人口遷入，以租地種菜為生。到了80年代中期，長春城市流動人口增加，C村因其靠近城市和房租便宜，租住人口增加，主要為外來務工或經商人口。到2010年10月，租住人口已大大超過本村居民，比例為3：1。20世紀90年代之后，長春城市擴展開始征收C村土地，經歷兩次大規模征地，C村目前基本沒有種植土地，僅剩中心居住區域，周邊被廠房或企事業單位覆蓋。因為失去土地，C村主要以務工、收租或小經營為生。

（二）C村公共治理存在的問題

通過調查，C村在公共治理上的問題主要有：

（1）公共產品和公共服務供給不足。鄉村的一些必需事項，如修路、架橋、引水、農田設施建設等，C村目前問題較多。C村租住人口和流動人口都較多，而C村公共廁所較少，例如在C村的9隊居區，只有一所公共廁所，早上如廁需要排隊，需要等待超過半個小時，而且廁所基本無人打掃，衛生很差。2010年夏季長春地區多雨成澇，C村排水不暢，導致雨水倒灌入宅，形成一定損失。10月底筆者進入村巷，還偶爾可見路邊很深的積水，很多自種的果木蔬菜等被淹死。租戶周先生說：“村子里面玩的設施，娛樂場，健身器材，什么也沒有；就一個街道，大泡子，等冬天時全是雪、垃圾堆的，街口一大堆，廁所一大堆，想過車都過不了，一冬都沒人收拾。”

（2）公共治安存在隱患。C村租住人口和流動人口較多，而且處于城郊，臨近大道，交通繁雜，這些都導致C村公共治安成為一個難題。在調查中，問及是否存在偷盜等現象，租地戶趙大爺表示：“現在說不少，也不清楚是外來人口還是本地人，出現過白天撬開窗戶入室盜竊的現象。”

問：這地方有沒有人管？

周：派出所很少來。

問：也沒治安巡邏什么的？

周：沒有。這麻將館海了。警察要是成天巡邏，誰敢呀！是不是？

問：村委會和你們的聯系多不多？

周：不多。村委會是誰我們都不知道。

問：那你們租戶租到這邊來，他們不會有什么登記嗎？周：沒有登記。只有水費電費有人收。

（3）公共治理體系不完善

對鄉村而言，公共治理需要鄉鎮、村委會、村民組織與全體村民一道，通過規范的方式，對公共事務進行管理與建設。但在調查中，筆者發現，對于村內公共事務，鄉鎮一級缺位，因此有上述“派出所很少來，沒有治安巡邏”，導致麻將館盛行，偷盜偶發；村委會與村民的關系出現分離，村領導追求私人利益，或者積極與上級交往而忽視與村民的聯系。

問：咱們這的村委會怎么樣？家里有點啥事，村委會也能幫著出面什么的嗎？

趙：沒聽說幫誰忙。不知道都干啥，一年也看不著官。前一陣下大暴雨，門口像條河似的，人出不來，那時村長來了，給這看看，說給修路，這算看著了。經常也看不著哇！

問：據說咱們東村這地要建廠房，要租。村集體是不是有錢？

趙：不是說不讓建嗎？

女婿：啥玩意不讓建？建了！不讓建？到這都誰建的？都是有權有勢的，就這個道，到南頭，都是大廠房，都出租，都有錢有勢的。老百姓是瞅在眼里，急在心里，沒招呀，你整不了人家。明明知道這塊是你的，你整不了。小馬路那邊的廠房，租出去一年十來萬塊，老百姓是敢怒不敢言那。解決不了事，到惹人家反感，對你能好嗎！你再整急眼了，人家一擺手，有各種人，不收拾你？

四、城郊鄉村公共治理問題的原因

C村公共治理中出現的問題，有著中國鄉村的某些共性，包括經濟基礎尚很薄弱，支撐公共治理的力度不夠；小農意識沒有完全消除，公共意識淡薄；民主決策、民主管理、民主監督等概念普遍缺乏認識等。

但C村又有著城郊鄉村特有的狀況與動因。例如，村中陌生人較多，集體行動難以實現。通過調查分析，可以認為C村出現上述問題，其城郊鄉村的區位產生巨大影響。具體來說，主要包括：

（1）陌生人較多，村莊公共意識淡薄甚至缺失

由于臨近城市，城郊村流動人口往往較多。陌生人較多的鄉村，互動交流難以展開，集體行動無法實現，生活共同體就難以建立或維持，公共意識、公共參與往往薄弱。例如C村，很多居民和鄰居基本沒有往來，在遇到公共事務或共同問題時難以合作。

（2）由于治理困難，鄉鎮政府介入較少或介入不當

城郊村人口、職業等比較復雜，增加了鄉鎮或街道一級政府的管理難度。例如C村，進行人口調查管理是極為困難的，甚至連進去通行都極為費力。在此情況下，很多鄉鎮街道政府不愿介入，采取不報官不究，沒消息就是無事的態度。部分鄉鎮街道政府則僅僅介入尋求利益，例如賣地、招商。

（3）強者政治抬頭

由于靠近城市，城郊村的發展機遇較多。在和城市交流發展中，馬太效應出現，那些經濟資本或社會資本較多的“能人”、領導強勢崛起，跨越經濟、政治等領域，成為全面精英，導致和普通村民的博弈極不均衡。公共治理所需的合作民主無法建立。

C村的公共治理問題及其原因，都和城郊村的區位有關，也和中國的社會變遷例如城市化和市場化等有著深層的關系。城郊村介于城市與鄉村之間，既受二者影響，又關系二者的安全與發展。應該在城鄉統籌考慮與二者精誠合作的前提下，促進城郊村公共治理的發展。

［1］〔美〕詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理［M］.張勝軍，等譯.江西：江西人民出版社，2001.

［2］朱宇.中國鄉域治理結構：回顧與前瞻［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2006.

［3］沈延生.村政的興衰與重建［J］.戰略與管理，1998，（6）.

［4］于建嶸.鄉鎮自治：根據和路徑［J］.戰略與管理，2002，（6）.

湯道化（1979－），男，長春工業大學人文學院講師，吉林大學博士研究生，主要從事社會學研究。