榆林市水土保持生態建設淺議

王建元

(陜西省榆林市水務局水庫移民管理辦公室，陜西榆林 719000)

榆林市位于陜西省北部，地處毛烏素沙漠南緣，全市轄1區11縣，總土地面積4.35萬 km2。長城斜貫東西，全市地貌以長城為界，北部為風沙草灘區，總面積2.44萬 km2，占42%;南部為黃土丘陵溝壑區，總面積1.91萬 km，占58%。氣候屬干旱半干旱大陸性季風氣候區，自然條件差，基礎設施薄弱，干旱、風沙災害頻繁，水土流失極為嚴重，環境退化問題尤為突出。

1 榆林市水土保持生態建設現狀與成效

1.1 加強組織機構建設，為生態建設提供保障

面對生態惡化、經濟落后的市情，榆林市幾大班子領導認識到水土保持不僅是生態可持續發展的需要，也是實現經濟建設目標的客觀要求，這對榆林市的經濟發展乃至沿黃地區的水保生態建設，都具有十分重要的意義。為了把這項工作切實落實到實處，全市各級黨政都把生態環境建設作為農村工作的重中之重。在黨和政府的領導下，榆林人民堅持不懈地開展了大規模的保持水土、治理荒漠、恢復生態的治理活動。特別是近二十多年來，先后實施了風沙區一、二期治理，無定河流域治理、退耕還林還草等重點工程，綜合開發，規模治理取得了顯著成就。目前，全市累計實施退耕還林799.52萬畝，林木保存面積2 007.5萬畝，林木覆蓋率達到30.7%。據第三次荒漠化監測數據顯示，全市固定沙地占到沙化土地總面積81.2%，流動沙地只占沙化土地的5.7%，沙區林木覆蓋率達到42.9%，率先在全國實現由“整體惡化”向“整體好轉、沙退人進、局部良性循環”的歷史性轉變，治沙造林已成為全國乃至世界荒漠化治理的典范;累計初步治理水土流失面積2.15萬 km2，860萬畝流沙有740萬畝得到固定半固定，年入黃泥沙由5.3億噸減少至2.9億噸，減少幅度45.2%，逐步達到“土不下山，泥不出溝”預期目標。梁峁植被保護，坡面梯田、生物埂攔截，溝谷庫壩封堵三道防線基本形成。水土流失得到初步控制，實現了"人進沙退"的歷史性轉變，全市生態環境惡化的趨勢開始扭轉。

1.2 大規模實施小流域綜合治理，提高水土保持生態建設效益

以改善農業生態環境和生產條件，夯實農業基礎設施為目標，緊緊抓住防治荒漠化，控制水土流失這一主線，調整布局，收縮范圍，配套措施，集中整治。以小流域為單元，基本農田建設為突破口，發展林果業為重點，從源頭入手，山峁緩坡修寬幅梯田，陡坡立坂退耕還林(草)，田、林、草、路綜合配套，梁、峁、坡、溝一次治理，形成多目標、多功能、高效益的水土保持綜合體系，同時優化措施配置，合理布局，加大林草比重，注重抓兼具生態、經濟雙重效益的區域性主導產業，實現生態與經濟效益、國家與群眾利益相統一，在榆林市經濟社會發展中發揮了積極的推動作用，也使得群眾從治害中不斷走向了富裕。

1.3 創建精品樣板，推動水土保持生態建設工作的全面開展

在榆陽區、米脂縣、綏德等縣，充分利用已建和在建的水土保持工程點，建成融環境優美、綠色產業和經濟發展為一體的水土保持預防保護、重點監督、生態自然修復、小流域水土流失綜合治理及效益監測、基本農田及綜合配套工程、優良品種選育及推廣、優質苗圃、退耕還林(草)、地埂經濟植物、水土保持高效農業等各具鮮明特色的水土保持生態建設示范樣板工程，極大地推動了全市水土保持生態建設工作的全面開展。

1.4 狠抓項目管理，確保工程質量

為了保質保量完成生態建設任務，提升水土保持生態建設水平，重點在資金、技術、施工、建后管護等方面加強管理。

在資金管理上，建立了以報賬制度為核心內容 的"三制一線"資金運作管理體系，即:項目資金報賬制，運作進程旬報制，財政委派會計制和計劃、資金由生態辦一線運作。市生態辦與市財政局聯合制定了《榆林市生態環境建設項目資金劃撥報賬辦法》，在確定專戶管理，分級報賬的基礎上，對報賬程序，費用類別，證明文件，決算及審查作了詳盡規定，強化了計劃與財政的相互監督，最大限度地堵塞了建設資金的"跑、冒、滴、漏"渠道，減少了中間環節，促進了資金的及時、足額到位。

在技術管理上，根據年度治理任務，由規劃實施工程的鄉(鎮)政府向縣(市)水土保持委員會提出立項申請，經生態辦同意并下達計劃任務后，由水利部門技術人員和鄉、村干部、群眾代表組成設計組，在充分尊重群眾意愿的基礎上，結合當地經濟社會發展方向，將每項措施落實到山頭地塊，按科學化、規范化要求進行技術設計，然后由市上組織專家對每個圖斑進行現場審定批復后實施。在施工中嚴格按規劃設計實施，在竣工驗收時嚴格管理規定和技術標準進行驗收。

在施工管理上，堅持技術人員蹲點指導制，實行技術人員責任到村、到山峁、到地塊，細化技術指導責任，并會同鄉、村負責人強化對項目區的檢查指導和對工程質量的嚴格督察，切實做好技術支持工作，使生態建設更具規范性、科學性，確保工程質量和進度，真正做到建一處、成一處、收效一處，為高起點、高標準、高質量完成各項治理任務、鑄造精品工程、民生工程提供了可靠的技術支持。

在建后管護上，工程完成并經驗收通過后，立即移交給當地鄉(鎮)和村管理，制定一套管護措施，設立管護人員，為項目后續效益發揮奠定了堅實基礎。

1.5 加快水土保持綠色產業開發，探索農業產業結構調整路子

利用得天獨厚的自然資源優勢，以富民為基礎，圍繞市場，依托科技，結合水土保持生態工程的實施，按照誰投資，誰受益的原則，推行合股經營、引資經營、能人帶動、部門扶持、項目整合示范等多種經營模式，建立了多渠道、多層次、多元化的投資機制，強化經果林種植管理和技術指導，形成以紅棗、山杏、大扁杏為龍頭的林果綠色產業，年產值近16億元，是區域經濟增長的重要支柱和農民脫貧致富的有效途徑。林木種苗產業勃然興起，全市可出圃苗木種類齊全、數量可觀，僅樟子松不同規格的苗木超億株，價值8億元以上，具有很好的生態效益和經濟效益，有力地推動社會主義新農村建設的發展，構建出綠色富民的生態文明之路。

1.6 加大水土資源保護力度，確保水土保持工作的長遠效益

為加大水土資源保護力度，杜絕水土保持邊治理邊破壞現象的發生。一是從宣傳教育工作入手，強化全社會的法制意識。二是頒布了監督管護和防止人為產生新的水土流失的規范性文件，開展了重點預防保護區、重點治理區和重點監督區“三區”劃分工作。三是抓好水保監督執法工作，將水土保持納入了項目立項審批和辦理行政許可的必經程序，形成了部門齊抓共管的工作機制。四是規范方案編報工作，抓好審批、監督、收費“三權”的落實。五是建立項目檢查督促制度，加大工作力度，在項目業主按照審查批復水土保持方案實施“三同時”制度中征收水土保持補償費，做好技術指導服務。

通過以上工作的開展，榆林市取得了顯著的水土保持生態建設成效，有效地改善了生態環境，提高了土地生產能力，初步實現了經濟、社會、環境和資源的良勝循環。然而，我們應該清醒地看到，榆林的生態環境依然十分脆弱，生態環境惡化的趨勢還沒有根本上得到遏制，水土流失危害仍然是制約我市國民經濟持續穩定健康發展的主要生態瓶頸。

2 存在的問題

2.1 資金投入不足

榆林土地廣闊，生態環境惡劣，水土保持生態建設任務十分繁重，而國家投入相當有限，地方財政極度困難，配套資金難以及時落實，資金不足使生態建設受到了很大影響。特別是建設管理體制中無建后管護資金，造成了重建輕管，倒致水保措施不能長期發揮其效益。

2.2 林、草成活率低

據調查，目前生態林成活率只有40%左右，經濟林成活率在50%左右，種草出苗普遍不好，不少地方連種3～4次，出苗和成活仍未達到設計要求。造成這種狀況的原因:一是連年干旱;二是部分地區擅自從外地長途調入未馴化的苗木直接入園定植，成活率很低;三是管護差，部分地方重栽輕管，甚至只栽不管，人、畜破壞嚴重。

2.3 綜合治理程度不高

從總體上看，全市生態環境建設綜合治理化程度比過去有了很大提高，且涌現出一批典型，但部分區域仍然存在布局分散，點多面廣，措施單一的現象，集中連片、綜合配套、立體開發不夠，各項措施不能有機組合，優化配置 ，影響了整體效益的發揮。

2.4 后期管護薄弱

由于沒有經費保障，工程管護受到人力、物力、財力的限制，管護措施難以跟上，管護效果不盡人意。

2.5 科技轉化率低

小流域治理模式落后，科技含量低，導致治理效率低下，急待提高科技轉化率。

3 建議及對策

針對以上問題，在今后的工作中我們著力采取以下措施，進一步推進試驗區以水土保持為主的生態文明建設，努力開創水土保持生態建設新局面。

3.1 生態環境建設是一項長期性、戰略性的基礎建設，必須堅持不懈地抓下去

榆林地處黃河中上游，為生態環境最脆弱，危害最嚴重地區，氣候條件惡劣，植被存活率不高。黃河的重點在陜西，陜西的重點在榆林，榆林生態環境的改善，對全省乃至沿黃地區的生態環境的改善具有廣泛的影響，因此榆林在很長一段時期中，必然是全省生態環境建設的重點。建議中央、省上在安排生態環境建設項目時，要繼續把榆林作為重點，進一步加大支持力度，著力抓好水土保持綜合治理、荒漠化綜合治理、科技示范園建設等重點項目的完善、編制，夯實項目庫建設，加大協調爭取力度。

3.2 扶持建立一批經果林基地和養殖基地

以生態、經濟的可持續發展和規模化發展為目標，將水土保持生態建設與調整產業結構、發展經濟相結合，在強化植物措施和工程措施、生態措施與增收措施、基本農田和水系工程綜合配套的同時，重點扶持建立一批經果林基地和養殖基地，通過生態與經濟的良性循環，推進農村社會經濟的發展進程。

3.3 開展一批科研項目的研究和試驗示范

緊緊圍繞經濟與水土保持生態環境建設協調發展的可持續發展目標，探索建立不同類型的生態建設模式，開展一批科研項目的研究和試驗示范。

3.4 推進水土保持工程參與式建設，增加農民的主人翁意識

充分利用農民群眾的創新潛力、能力、知識和技能，在滿足農民實際需求和意愿的前提下建設水土保持工程，保證水土保持工程符合當地的實際和長期高效的運行。

3.5 尊重自然，尊重科學

水是生命之源，治理沙地或沙漠都必須考慮降雨量的多少問題，在400 mm降雨量以下，原則上不宜種樹，或應嚴格選擇適宜當地的樹種，在200 mm降雨量以下，不宜大規模進行生態建設。這兩點事關生態建設的成敗。因此，我們在制定生態建設與保護政策和措施的時候，應進一步強調科學治理。要尊重自然規律，提高治理效益。另外，退耕還林還草是榆林生態環境建設的重要措施，國家規定生態林和經濟林比例為8:2，而將還草限制在“2”的范圍內。就榆林而言，適生植被是灌木和草，而且“還草”兼有適地適生，支持陜西省畜牧基地建設和羊產業開發的綜合效益，優勢更加突出。所以，退耕還林還草只能尊重自然規律，宜林則林，宜草則草。應從實際出發，改變“一刀切”的做法。

3.6 要科技創新，典型引路

生態環境建設要始終不渝地把依靠科技進步放在重要位置。在市、縣機構改革中配套建立技術支撐及環境動態監理體系，強化和完善科技創新機制，通過優化、重組，使科技人員走上生態建設的主戰場，解決優良草種、樹種、畜種的基地建設和引進繁育、示范推廣等問題，解決舍飼養畜的生產技術、規模效益和畜產品系列加工儲運銷售等問題。

科技部門和科技人員要創建科研示范典型，通過典型示范和推廣科技成果，來普及科學技術，提高生態環境建設中的科技含量。