加強海洋綜合管理 促進浙江海洋經濟可持續發展

趙利民 孫國榮

加強海洋綜合管理 促進浙江海洋經濟可持續發展

趙利民 孫國榮

21世紀是海洋的世紀，誰利用好海洋資源，誰就占據了未來的戰略高地。浙江地處長三角南翼，海域遼闊、海島眾多、海港優良，海洋已成為浙江省經濟社會可持續發展的重要戰略依托和空間所在。“十二五”開局之際，《浙江省海洋經濟發展示范區規劃》獲得國務院批準、成為國家海洋發展戰略的重要組成部分，昭示著浙江省海洋時代的到來。在新的歷史時期，深刻認識加強海洋綜合管理工作的重要意義，以科學發展觀為引領，建立適合浙江省海洋經濟發展的海洋綜合管理體系，管好、用好、保護好人類賴以生存和發展的海洋，是推進浙江海洋經濟乃至實現經濟社會可持續發展的關鍵所在。

重要性和必要性

海洋綜合管理是當今世界海洋管理的新趨勢，它是基于生態系原理，集海洋空間布局規劃、海域使用法制管理、海洋生態環境保護、海洋監察執法管理、海洋公共事業服務于一體的海洋管理新模式，是沿海各級政府的重要公共管理和社會服務職能，也是事關經濟社會發展全局的大事。浙江省作為海洋大省，加強海洋綜合管理工作意義尤為重要。

落實科學發展觀、推進海洋發展戰略的必然選擇

科學開發利用海洋資源，是沿海國家和地區解決人口增長、資源短缺和環境惡化等問題的必由之路，是實現中華民族偉大復興目標的重大國家戰略部署。黨的十七大報告提出“發展海洋產業”； 2009年4月，胡錦濤總書記在山東考察時指出：“要大力發展海洋經濟，科學開發海洋資源，培育海洋優勢產業”； 2011年國家制定的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確強調要“大力發展海洋經濟”“堅持海陸統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力”，標志著我國“海洋強國”戰略的全面實施。浙江海洋資源豐富，區位條件優越，發展海洋經濟優勢明顯、基礎扎實、潛力巨大。在省委、省政府的高度重視下，近年來浙江省已在海洋經濟戰略布局、產業發展、港口建設、科技興海、體制創新、海島開發等方面做了大量工作，海洋事業得到了快速的發展；但是我們也必須清醒地看到，在浙江省海洋經濟發展中重開發、輕保護，重產出、輕投入，重眼前、輕長遠等現象依然存在，海洋開發利用集約程度不高，資源與環境承載能力剛性制約日趨增大，這些問題若不加以及時解決，將直接影響浙江省海洋經濟的可持續發展；而加強海洋綜合管理，就是要按照海洋自身的客觀規律，利用法律、行政和經濟手段，促進海洋資源的永續利用，促進海洋生態系統的平衡與健康，以達到科學開發利用海洋資源、促進沿海地區經濟可持續發展和社會和諧穩定的目的，它是落實科學發展觀、推進海洋發展戰略縱深實施的必然選擇。

拓展浙江發展新空間、贏得新一輪經濟增長主動權的重要舉措

浙江是一個陸域小省、海洋大省，人多地少、海域遼闊是浙江省的基本省情，發展海洋經濟是浙江省經濟發展的最大潛力和優勢所在。相當于陸域面積兩倍多的廣袤海洋，名列全國前茅的海島、岸線、灘涂、漁業、海洋能、海洋旅游等資源稟賦，地處全國南北海運、江海聯運黃金交匯點以及緊鄰國際航線的交通優勢，位居長三角南翼、南接海西區、西連長江流域內陸腹地的區位特點，獨特的海洋優勢為浙江經濟的騰籠換鳥、轉型升級提供了不可或缺的要素、平臺和空間支撐。但發展是柄“雙刃劍”，在實施新一輪的海洋經濟戰略中，不能盲目無序地開發利用海洋資源。而海洋綜合管理是海洋經濟發展的“溫度計”“睛雨表”和“調控閥”，加強海洋綜合管理，充分發揮政府對海洋資源的調控作用，不僅是統籌開發與保護海洋資源的主要手段，同時也是優化海洋經濟布局結構，合理拓展發展新空間，促進浙江科學發展、率先發展的重要舉措。

建設海洋生態文明，實現人與海洋和諧相處、協調發展的現實需要

海洋是地球三大生態系統之一，也是全球氣候的調節器，其立體性、流動性、復合性特點使其生態環境比陸地更為脆弱。海洋是浙江省自然生態系統中最大的生態系，海洋生態文明是浙江省建設自然生態系文明的前提和基礎。2010年7月，中共浙江省委出臺的《關于推進生態文明建設的決定》明確提出了“加強海洋藍色生態屏障建設”的要求。然而近年來，雖然浙江省近岸海域生態環境相較“十五”期間有了明顯好轉，但污染狀況總體還未得到有效控制，杭州灣、甬江口、樂清灣、臺州灣等港灣尚呈嚴重富營養化狀態，赤潮發生次數和受災面積均居全國前列，且呈有毒赤潮和復合型赤潮發生頻率不斷上升、范圍不斷擴大、持續時間不斷增長趨勢，嚴重影響著浙江省海洋經濟的可持續發展。加強海洋綜合管理，其目的就是要建立以海洋資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的海洋開發、利用、保護等理念和活動方式，實現人與海洋和諧相處、協調發展。

提高海洋防災減災能力、確保人民生命財產安全的根本保障

海洋給沿海地區帶來優越環境和良好發展空間的同時，也帶來了風暴潮、巨浪、海嘯、赤潮以及海岸侵蝕、海水入侵及鹽漬化、咸潮及海平面上升等海洋災害和問題。隨著全球氣候變暖，極端天氣事件更加頻發，特別是隨著海洋經濟的快速發展以及海上活動的日益頻繁，海洋災害所造成的損失呈上升趨勢。近年來，海洋防災減災工作已經受到黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的高度重視，目前浙江省開展的海洋災害觀測預警服務，為防御海洋災害，減輕災害損失發揮了較好的作用；但是，由于海洋災害觀測預警工作具有風險大、運行成本和技術難度高等特點，加之國家對海洋災害觀測預報的投資力度尚顯不足，致使海洋災害預警報服務工作水平與保障沿海經濟社會平穩健康發展需求之間還存在著較大差距。2011年日本強震海嘯及核泄漏事故更是給我們敲醒了警鐘。加強海洋綜合管理，建立健全海洋防災減災體系，加大海洋觀測和預報警報系統建設和改造力度，提高海洋預報警報的準確性、時效性及其地域覆蓋率，能進一步提高浙江省海洋防災減災能力，最大限度地服務海洋經濟建設和保障人民生命財產的安全。

中國海監浙江省總隊寧波支隊

機遇和挑戰

隨著海洋經濟發展戰略的確立和海洋經濟發展進程的加快，各級黨委、政府對海洋事業的關注程度、扶持力度、改革深度必將不斷加大，社會各界的海洋意識將顯著提升，跨區域、跨部門的涉海合作將漸趨深入，這為浙江省創新海洋綜合管理模式、提升科學管海水平、構建科技興海平臺提供了良好的政策環境、輿論保障和外部支持，給海洋綜合管理工作帶來了前所未有的重大機遇。但與此同時，我們也面臨著很多挑戰和問題：一是浙江省用海供需矛盾將更加突出。海洋經濟發展上升為國家戰略后，全省海洋開發力度必將進一步加大，用海需求明顯增加，尤其是2010年起國家把圍填海計劃首次納入國民經濟和社會發展計劃、實行計劃指標控制性管理，浙江省圍填海用海矛盾將更加明顯；如何合理安排好有限的圍填海指標，最大限度地支持沿海地區的經濟發展，將成為各級政府及其海洋管理部門的新課題。二是海洋資源環境壓力將持續增大。近年來，由于90%以上的陸源入海排污口超標排放污染物，致使全省未達到清潔水質標準的近岸海域面積逐年增加，嚴重污染和中度污染海域已占近岸海域的60%；從相關國家的經驗看，當海洋經濟的增長達到一定規模以后，各類海洋開發活動對海洋資源的消耗和對生態環境的壓力以及由此引發的各種矛盾將急劇增加；可以說，浙江省海洋經濟的可持續發展面臨著巨大的資源環境壓力和挑戰。三是海洋管理支撐體系建設滯后、基礎設施薄弱，尚無法滿足任務日趨艱巨的海洋綜合管理和海洋經濟可持續發展的需要。四是傳統漁民權益保障等問題日益凸顯。漁民是浙江省用海的傳統主體，全省有百萬漁民群眾以海為生；隨著海洋開發步伐的加快，浙江省海域使用管理中“工”“漁”用海矛盾日益突出，理順建設用海與漁業用海的關系，保障漁民生計用海和維護漁民合法權益是實現海洋經濟健康發展、漁民持續增收、漁區和諧穩定的基本前提。

綜上所述，當前浙江省海洋綜合管理面臨著千載難逢的好機遇和新挑戰。加強海洋綜合管理，既要考慮如何促進海洋經濟又好又快發展，又要考慮保護好海洋資源和生態環境，還要高度重視沿海地區漁民權益保障和漁區社會穩定，這已成為當前必須認真研究、慎重對待的重大問題。

總體思路、目標與對策建議

總體思路是全面貫徹科學發展觀，認真落實省委“八八戰略”和“兩創”總戰略以及關于推進生態文明建設的決定，準確把握新時期海洋事業發展的階段性特征，以建設海洋經濟強省為目標，以開展海洋經濟發展示范區建設為契機，按照“集約用海、科技興海、生態治海、依法管海、全民護海”的要求，統籌浙江海洋事業發展，解放思想、先行先試、創新方法，更好地服務浙江海洋經濟發展大局。

總的目標是到2015年，全省初步建立起科學規范的海域使用管理體系，海洋資源得到節約集約利用；藍色生態屏障基本構筑，海洋環境明顯改善，實現海洋功能區環境達標率達到32%以上；海洋管理體制機制進一步鞏固完善，建立起與海洋經濟發展相適應的行政管理、監察執法和公共服務隊伍，促進全省海洋經濟更好更快發展。

根據上述工作思路和目標，當前和今后一個時期浙江省海洋綜合管理工作的主要任務，就是要堅持海洋資源開發利用與資源環境承載力相適應這一基本原則，突出優化服務海洋經濟發展、提高科學管海水平兩大重點，力爭在要素保障、政策創新、管理規制、執法監督、協調推進等方面取得更大的突破。

加強規劃體系建設

海洋功能區劃是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海島保護法》等多部法律共同確立、依法管海的基本制度，是各類用海均須遵循的海洋國土利用總體規劃。浙江省應抓住2011年修編海洋功能區劃的有利時機，統籌協調各行業用海，合理配置海域（海島）空間資源，科學修編《浙江省海洋功能區劃》并報國務院盡快批復，為浙江省海洋經濟示范區建設提供空間資源支撐。與此同時，抓緊制定浙江省海域使用規劃、海洋環境保護規劃、近岸海域污染防治規劃、無居民海島保護與利用規劃、海岸保護與利用規劃、海域海島海岸帶整治修復保護規劃等配套規劃，并與其他涉海產業規劃相銜接，形成具有較強系統性、前瞻性和可操作性的海洋規劃體系。充分發揮規劃的引領作用，實行灘涂、岸線、海域、海島、海岸帶等資源分類指導和管理，正確處理好漁業用海與工業城鎮建設用海之間的矛盾，切實解決海洋綜合開發中遇到的問題，保證浙江省海洋經濟發展戰略的順利實施。

加強海洋綜合監管

繼續嚴格實施海洋功能區劃、海域使用權屬和海域有償使用制度。進一步完善海域使用申請、公示、論證和報批，海洋環境影響評價和海域使用權招標、拍賣、價值評估等配套制度辦法，依法規范項目用海審批，努力提高海域使用審批質量和效率。加快制訂和實施《中華人民共和國海島保護法》配套管理制度、圍填海計劃指標管理辦法，在兼顧海域生態環境承載力的前提下，確保符合國家產業導向、集約利用、技術創新、環境友好、能給漁區群眾帶來實惠的重大項目的用海用島需求。加強海域使用動態監測，對用海項目立項、規劃、論證和管理實行全程跟蹤。加強海洋執法隊伍和裝備建設，嚴格依法管理海洋。繼續組織實施好“海盾”“碧海”“護漁”和“護島”等專項執法行動，依法查處各類違法用海事件，維護良好的海洋開發秩序。

加強資源環境保護和防災減災

牢固樹立生態海洋、和諧海洋的發展理念。加快近岸海域環境實時監測系統建設，加強對重點入海排污口、重要海洋功能區、典型海洋生態類型區的環境監測，優化監測指標，提高監測頻率，完善評價體系。堅持以海定陸、海陸聯動、區域協作的原則，加強陸海污染綜合防治。在抓好“填海工程竣工驗收、重要海洋工程跟蹤監測、碼頭疏浚物海洋傾倒”三大管理的同時，盡快制定和完善海岸帶綜合管理、入海口與排污口管理、海洋環保排污權交易、海洋生態損害賠補償管理等制度與辦法，根據不同海域的環境容量，試行相應污染物排海總量控制。積極開展重要海域、海島、濱海濕地生態修復等試點工作，加大海洋保護區、水產增殖放流區、水產種質資源保護區建設力度，建立和完善海洋保護區規范化管理體系，逐步形成區域性海洋生態系統保護網。加強漁業資源增殖放流和休漁期、禁漁區管理，積極發展以淺海貝藻栽培為主的生態漁業、碳匯漁業，推進人工魚礁與海洋牧場建設。加強海洋防災減災工作，啟動以海洋觀測網、預報網、預警服務網、災害應急處置指揮平臺和災害風險區劃為主要內容的海洋災害觀測預警、應急處置體系，繼續加快推進標準漁港建設，進一步完善漁船安全救助信息系統，不斷提高科學防災和應急處置能力，為海洋經濟發展提供良好的生態和安全保障。

著力構建海洋科技創新體系

加大公共財政對海洋科技的投入，建立多元化海洋科技投入機制，加快構筑以自主研發為核心的海洋科技創新體系。圍繞海洋基礎研究、應用開發、技術服務、工程建設等領域，加強高等院校、科研機構等的國家級行業技術中心建設，加大對海洋科技研發創新基地、企業海洋科技平臺建設的扶持力度。加強與中國科學院、中國工程院、國家海洋局第二海洋研究所、浙江大學、中國海洋大學等科研機構院校的多形式合作，支持浙江海洋學院、浙江海洋開發研究院、浙江海洋科學院等建設，多形式吸引海洋科技人才，多渠道集聚海洋科研資源，多方位攻克關鍵共性技術，重點支持發展海洋醫藥、海洋生物工程、海洋能源等海洋新興產業，切實增強科技對海洋事業發展的支撐度和對海洋經濟的貢獻率。

探索創新海洋管理體制

圍繞海洋資源開發和環境保護，加強涉海地方法規建設，進一步完善海洋綜合管理多層次、多領域協調機制，探索建立重大用海項目審核審批聯動機制、海洋環保考核責任制、海陸一體化污染聯動治理和防災減災合作機制等。支持建立海洋產權交易中心，積極探索運用市場手段配置海洋資源，為海洋經濟發展注入新活力。進一步理順海洋事務管理、綜合執法等部門的機構和職能，形成高規格、有權威性的海洋行政管理和執法機構；加強沿海市縣海洋行政管理工作，在沿海鎮（鄉）一級設立海洋管理的派出機構或專管員，強化管理力量，推進海上聯合執法和交叉執法，以適應加強海洋綜合管理工作的需要。以海洋資源科學規劃、統籌利用、綜合開發為重點，積極推動舟山海洋綜合開發試驗區建設，爭取在政策支持、體制創新、要素投入等方面取得突破，為全省海洋事業可持續發展探索積累經驗。

加強海洋文化宣傳

充分運用社會媒體和節慶活動等多種形式、手段和機會，全方位宣傳海洋的資源稟賦、戰略價值和地位作用，提高人們的海洋國土意識、海洋經濟意識和海洋管理意識。積極推進海洋文化建設，深刻挖掘海洋文化底蘊，弘揚勇立潮頭的進取精神、風雨同舟的合作精神、海納百川的包容精神，促進海洋文化與海洋經濟共同發展。大力發展海洋科普教育，開辟各種科普教育基地，傳播海洋風光、海洋物產、生態環境、災害預防等知識，引導社會公眾認識海洋、關注海洋、善待海洋，提高公眾對合理利用海洋資源、保護海洋生態環境的自覺性，為浙江省海洋經濟又好又快發展營造良好的社會氛圍。