強化海洋工程建設項目 監管的幾點思考

馮米玲 葉盛林 張相奎 尤建軍 陳國旗 施曉來 張立新 紀煥紅

強化海洋工程建設項目 監管的幾點思考

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海上鉆探

隨著我國海洋開發戰略的深入實施，海洋經濟已經成為國民經濟新的增長點。數據顯示，2001-2009年海洋生產總值年均增長率為16.12%，遠高出同期GDP增速。2011年是“十二五”開局之年，“十二五”規劃綱要提出了“發展海洋經濟”的百字方針，特別強調要“提高海洋開發、控制和綜合管理能力”。可以預見，海洋開發熱潮的到來，將使海洋工程建設的規模和數量迅猛擴大和上升，無疑會給海洋環境帶來巨大的壓力，同時也為加快轉變海洋管理方式提供了廣闊的踐行空間。2006年，為加強對海洋工程建設項目的管理，國務院頒布實施了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，進一步明確了在海洋工程開發建設中海洋行政主管部門的職責、任務和要求。如何實現“十二五”規劃綱要的要求，切實履行好法律賦予的職責，保持海洋資源和環境的可持續發展，是擺在海洋行政主管部門面前的重要課題。

基本狀況及趨勢

當前我國沿海區域發展戰略布局已經完成，海洋資源開發和利用進入快速發展期，大批海洋工程建設項目陸續上馬，海洋開發熱潮進一步升溫。海洋經濟快速發展與海洋環境保護之間的矛盾日益突出，海洋管理工作面臨新的機遇與挑戰。

建設用海項目增多，監管面臨新形勢

隨著海洋資源開發活動的增加，海洋工程建設項目迅速增加。根據國家海洋局發布的《海洋行政執法公報》，2008年中國海監共檢查用海項目26451個，發現違法行為2048起，違法用海占7.7%；2009年共檢查用海項目28611個，發現違法行為1817起，違法用海占6.4%；2010年共檢查用海項目29167個，發現違法行為1836起，違法用海占6.3%；用海涉及圍填海工程、海上堤壩工程、跨海橋梁工程、海底管道、海洋礦產資源勘探開發及其附屬工程、海洋可再生能源資源的開發利用工程等多種類型。從統計數據可以看出，用海項目數量呈逐年遞增趨勢，而非法用海行為屢禁不止，用海類型向多元化發展。這一發展趨勢迫切需要監管部門創新管理體制和機制，履行服務、規范和保障的職能，主動適應新形勢、解決新問題。

海洋環境保護管理要求提高，監管面臨新課題

隨著社會的發展和環境保護意識的增強，各國對海洋環境保護的重視程度普遍提高，保護海洋環境成為海洋管理者義不容辭的責任。為加強對海洋環境的管理，我國于2000年對《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）進行了專門修訂，2006年又制定出臺了《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《海洋工程管理條例》）。法律、條例的制定出臺，標志著對海洋工程建設項目的監管更加嚴格，要求更具體、管理更規范。特別是《海洋工程管理條例》進一步明確提出了對海洋工程建設三個環節的具體監管，即海洋工程環境影響評價階段、海洋工程在建和運營階段、海洋工程污染事故的預防和處理階段，也對用海者設定了更為嚴格的法律責任和義務。如何貫徹落實各項管理規定，加強海洋工程建設事前、事中和事后的全過程監管，保護用海秩序和海洋環境，是當前海洋行政主管部門面臨的新課題。

海洋環境突發事件頻發，監管面臨新考驗

近幾年，由于海洋石油勘探開發工程的驟增，海洋石油污染事件頻繁發生，海洋環境承受著巨大的壓力。以渤海為例，2006年渤海埕島油田發生大規模原油泄漏事件，成為近年來污染海洋環境最為嚴重的事件；2007年7月曹妃甸科麥奇C平臺因管道壓力異常造成原油泄漏；2008年春節期間渤西管線因船舶拋錨引起管道泄漏造成天然氣大量泄漏；2010年康菲石油平臺原油泄漏以及南海1號平臺單點系泊斷開飄移都造成不同程度的海洋環境污染。據統計，僅2009年我國近海發生的重大溢油事件就達16起。海上溢油事件已是構成威脅我國海洋生態安全的主要原因之一，由于其具有污染快、破壞性強等特點，其處理難度和損害程度要比其他污染大得多。如何科學應對溢油等突發事件，提高快速應急響應能力、動態監管能力和事件處置能力，是對海洋主管部門的新考驗。

主要問題及原因分析

隨著海洋綜合管理工作的深入開展，海洋工程項目監管方面存在的一些問題也逐漸顯現出來，主要體現在以下幾個方面。

一些地方海洋工程審批與執法脫節，監管不到位

每一個海洋工程項目最初都要經歷審批環節，既包括環評核準，也包括海域使用論證，這是判斷該工程項目是否合法的重要環節。目前在國管項目審批中，執法機構“事前介入”到環評論證階段，提前掌握了對該工程項目的環境保護要求，有利于建設過程中的跟蹤監管。但是，在一些省市級地方審批的項目中，不僅審批環節執法部門沒有參與，審批的項目信息也未反饋或抄送同級海監執法機構，導致用海項目在審批后不能得到及時監管，地方執法部門要想得到審批信息大部分依靠自己到企業檢查才能獲取——這是導致“未批先建、少批多建、邊批邊建”和產生大量違反“三同時”等違法行為的重要因素之一。另外，執法情況也不能及時反饋給管理部門，曾出現違法企業在接受執法部門立案查處過程中，審批部門還在為其積極辦理合法手續的現象。

海洋工程執法缺少技術支撐，科學性不強

海洋環境保護是一項集多元素的綜合性管理工作，離不開科技支撐。海監執法部門要想正確履行職責、依法執法、科學執法，更離不開技術部門的協助配合。以近3年的案件統計為例，查處違反環境保護法律法規的案件共700余起，其中大部分屬于“行為罰”，而依據“危害后果處罰”的很少，嚴格從法律意義上講幾乎為零。究其原因，就是海洋環境污染損害技術標準的缺失，無法依據有關規定追究當事人的法律責任。衡量污染程度需要標準，是否造成污染需要檢驗鑒定，而這些都需要一個科學的指標體系做支撐，僅靠執法人員從現場掌握的情況很難作出正確判斷。由于缺乏技術標準和技術監測能力，在海洋工程監管中存在很大的“盲區”。據了解，目前海洋監測部門已對海洋工程開展動態監測，但是由于執法部門與監測部門之間的溝通協作機制尚不健全，監測數據不能及時提供給執法部門，一些海洋工程在建設過程中是否存在違法行為，執法部門仍然無從得知。由于沒有技術部門的監測和檢驗鑒定，一些違法情況無法得到驗證，執法人員對此只能采取謹慎或回避的態度。

溢油取樣

海洋工程環境評價體系不健全，標準缺失

要實現對海洋工程建設項目的科學監管，離不開海洋工程標準體系。近年來，我國已陸續發布實施了《海洋工程環境影響評價技術標準》《圍填海工程填充物質成分限制》《海洋溢油生態損害評估技術導則》等標準，為海洋工程管理提供了相應的技術依據和指導原則，但目前發布的這些標準仍遠遠不能滿足海洋工程監管的需要。以海洋工程的環境保護要求為例，污染程度的認定范圍、面積、影響等方面均缺少技術導則和標準規范，生態系統的損害缺少相關的衡量標準與要素，依法認定違法行為缺少相關的標準化原則等。修訂后的《海洋環境保護法》已經實施11年，《海洋工程管理條例》也已出臺5年，而關于環境污染和生態損害方面的相關衡量標準至今還沒有制定，導致一部分法律條款無法執行到位。這種情況不能簡單地歸于法律不具有可操作性，而是應盡快組織制定配套的行業標準，來增強法律的執行力。

海洋工程動態監測體系不完善，監測水平不高

三個海區雖已初步建立了海域動態監視監測系統，但由于條件所限，目前分布在沿海岸段的視頻監控點只能監測到很小的范圍，無法監控到所有用海項目。海區與各中心站之間雖然建立了海洋環境監測數據傳輸網絡，但由于監測范圍不廣、技術能力不強、動態監測網絡體系還不健全，大部分海洋工程建設項目仍不能得到有效監控。主要原因有：一是隨著大型用海項目特別是圍填海項目的增多，海洋工程動態監測涉及面更廣、工作量更大；二是能力建設相對不足，現有資金投入還不夠，測量儀器和監測裝備不能適應工作需要；三是由于剛剛起步，條件所限，自動化、信息化的程度較低；四是由于海洋工程監視監測對人員素質要求較高，不僅要求熟悉相應的海洋法律、法規和海洋環保措施的規定，還要求對工程建設施工有一定的專業知識，而現有人員的知識水平和結構遠不能滿足目前監視監測工作的需要。

對策與建議

加強海洋工程建設項目監管，進一步完善海洋管理體制機制，創新管理方法，是新時期海洋管理工作的基本要求。“十二五”期間，面對新形勢、新任務和新要求，為加強海洋環境保護，規范、有效地開展海洋工程建設項目的監管工作，對策與建議如下。

統籌管理資源，形成監管合力

溫家寶總理在全國第六次環境保護工作會議上提出要從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。國家海洋局劉賜貴局長強調要樹立六種意識和提高六種能力，為海洋管理工作指明了方向。海洋管理部門要自覺樹立大局意識和主體意識，以海洋資源和環境的可持續發展為己任，以提高海洋資源開發保護和綜合管理能力為新時期賦予我們的歷史責任和要求，統籌管理資源，形成海洋管理新格局。海洋管理系統應建立必要的協調配合機制，完善相關規章制度：管理部門作為海洋環保業務工作的“龍頭”，應主動牽頭其他部門建立溝通協調機制，明確各部門分工，統一分級、分區履行好各自職責，形成監管合力；執法部門應及時將現場執法所收集和反饋的信息提供給管理部門和技術部門，以便研究制訂切實可行的環境政策、管理措施和技術標準；海洋監測中心和各監測站作為海洋環境管理和執法的“耳目”，要主動跟蹤一些重要污染源的情況，將數據及時傳送到管理部門和執法部門，為管理和執法提供決策依據；管理、執法、監測部門要定期匯總和公布相關信息，建立信息溝通平臺，做到信息共享，特別是環評、“三同時”、違法治理、動態監測等情況要及時進行通報，必要時進行會商，提高海洋工程監管工作的針對性和實效性。

建立健全標準體系，提高監管能力

標準是對行為的規范指導，也是對法律條文的具體細化，更是海洋行政主管部門依法監管的主要依據和手段。《海洋工程管理條例》的出臺，為系統開展“海洋工程標準體系”建設提供了法律環境。要實現海洋工程建設項目的科學化、規范化監管，就要樹立發展意識，運用科學、標準化的原理，構建“海洋工程標準體系”框架。要統籌兼顧各類用海項目的規律和特點，充分考慮海洋工程項目監管的整體性和特殊性，根據總體需要，從可持續發展角度，考慮分批分步驟制定所需的標準。在現有條件下，可以計劃分三步走：第一步，優先制定海洋工程建設監管急需的國家標準和行業標準，如，海洋石油勘探開發環境保護執法檢查規范、海洋工程環境保護執法檢查規范、海洋環境污染損害認定標準等；第二步，對目前需要而又有一定制定難度的標準和規范，可以通過收集國內外資料和廣泛調研的方式，規劃在未來一段時間內研究的重點目標，通過立項等形式先開展研究課題，再適時制定出臺；第三步，開展與海洋工程建設項目監管相關的技術標準創新和推廣工作，引導產、學、研、用各方面共同推進具有我國自主知識產權的海洋工程重要標準的研究、制定及優先采用。

推進監測體系建設，提升監管水平

海洋環境監測與評價工作作為海洋管理的重要組成部分，應進一步規范化、科學化和系統化。國家海洋局應制定《全國“十二五”海洋環境監視監測與評價體系建設規劃（綱要）》，統籌建立覆蓋全國的海洋環境監視監測網絡，切實提高海洋環境保護和為海洋經濟建設服務的意識，以海洋管理和社會需求為導向設計海洋環境監測網絡，統籌各監測站位、要素、頻率的設置。要進一步完善分級管理制度和運行機制，建成以三個海區環境監測中心為原點、各海區中心站（海洋站）為輻射點的覆蓋全海域的立體監視監測監管網絡體系。要建立海區海洋災害應急響應和指揮決策平臺，加強與沿海各級政府的信息溝通與交流，及時提供和發布災害信息；進一步發揮衛星遙感系統監視監測的優勢，加強區域聯動，在數據、資源上形成互補。同時，借鑒國外和國內先進經驗，引進海洋工程“監理”機制，監理具有第三方性質，目前在國際通行，可首先在涉外管理或其他重大海洋工程中率先應用。目前我國陸地建設工程都有監理部門，而海洋工程監理尚屬空白，有關部門應盡快研究制定相關指導性意見，以推進海洋工程監視監測體系進一步完善，提高監管水平。（本文系

國家海洋局機關黨校第32期“提高海洋綜合管理能力”專題研究小組課題成果）