試論我國旅游景區的三權統分問題

孟 飛 ，李經龍，賈姍姍

（安徽大學 商學院旅游管理系，安徽 合肥 230039）

試論我國旅游景區的三權統分問題

孟 飛 ，李經龍，賈姍姍

（安徽大學 商學院旅游管理系，安徽 合肥 230039）

旅游景區的所有權、經營權和管理權的統分問題近年來一直爭論不休，至今沒有令人信服的解決方案。在旅游景區三權分離利弊分析的基礎上，認為為了達到旅游可持續發展的終極目的，雖然三權分離是市場經濟下的大勢所趨，但是并非每類旅游資源都適合三權分離。一般而言，世界級的品牌旅游資源和公益性的旅游資源可以采取三權合一；國家級及其以下級別的旅游資源和商業性的旅游資源可以采取三權分離。

旅游景區；三權合一；三權分離；可持續發展

在我國長期計劃經濟體制的影響下，旅游景區主要還是采用國家直接經營管理的模式。旅游景區的所有權、經營權和管理權三權統一集中于國家。這種三權合一的集中經營管理模式雖然具有充分發揮政府監督管理作用、統一配置全國旅游資源、保護國有資產等優勢。但是，在當前社會主義市場經濟的宏觀環境下，由國家直接經營管理的模式在一定程度上不適合市場經濟運行的要求。旅游景區管理缺乏有效的激勵機制和利益驅動，勢必會導致景區不能按照市場價值規律運營，旅游資源得不到合理利用和保護，資源的經濟價值得不到充分的體現，景區的經濟效益低下，建設和管理落后，虧損現象普遍，嚴重地制約了我國旅游景區的發展[1]。在此背景下，近年來全國諸多旅游景區展開了三權分離的嘗試并取得了很好的效果，與此同時三權分離的理論研究越來越得到學者們的廣泛關注。三權分離，改變了國家集景區所有權、經營權和管理權于一身的狀況；突破了旅游景區集中經營管理的框架，創新了開發機制，實現了經營管理市場化。但是，是不是所有類型的旅游景區都適合三權分離，這是值得深思熟慮的。

1 旅游景區三權分離的優點

1.1 有利于緩解國家資金不足的矛盾

我國經濟尚處于發展階段，國家財政對旅游景區投入嚴重不足。目前，國家財政對我國的319處國家級自然保護區每年提供大約3000萬元基礎能力和管護能力建設費用，平均每個保護區只有9.40萬元。區區數萬經費，蓋一個像樣的廁所都不夠，更談不上旅游資源的保護。以世界文化遺產九寨溝為例，多年來國家投入不足1000萬元，這連治理九寨溝的泥石流災害都不夠，而保護九寨溝所需的科研經費、補貼農民的費用以及實施天然林保護、生態保護和景區內農民退耕還林的費用最起碼每年也需要2000萬元，更不談用興建高檔次的旅游設施和保護設施所需要的資金了[2]。九寨溝的情況絕非個例，我國的旅游景區均有嚴重的保護資金不足問題。如果景區僅僅以國家財政投入作為資本唯一來源，恐怕連景區自身正常運營都無法保障，更不用說進一步開發和持續保護了。然而，通過旅游景區的三權分離，放開景區經營權，實行市場化化運作，不僅在一定程度上解決了旅游景區運營資本不足的問題，還將大大改善旅游景區開發投入不足和“捧著金飯碗討飯吃”的困境。從長遠來看，三權分離有利于旅游景區資源的高效利用和整個旅游業的蓬勃發展。如四川碧峰峽景區，1993年到1997年，雅安市政府累計投資了580萬元，修建游覽石路，將碧峰峽原有景點串連起來，并通過建設基本的旅游基礎設施，來滿足游客的基本需要。1997年，碧峰峽景區門票年收入不到20萬元，如此微薄的收入連景區基本的維護費都不夠。1998年1月，雅安市政府轉讓了經營權，萬貫集團開始獨資開發碧峰峽風景區，并投資2億元用于首期開發。199年12月28日，碧峰峽野生動物園正式開放。2000年，碧峰峽的旅游收入明顯改觀，總收入8600多萬元，并為當地帶來大約1.6億元的綜合收入。

1.2 有利于旅游資源的保護與開發

隨著旅游業的迅速發展，各地都被旅游業強大的經濟效益驅使，將旅游業放到戰略性地位，紛紛投入旅游項目建設。但是，在開發的過程中出現了許多有意無意破壞旅游資源的情況。景區三權合一的經營管理模式對旅游資源的開發性破壞也起到推波助瀾的作用。如果有選擇地將旅游資源經營權轉讓，不僅可以吸引大量資金投入開發與保護，促使旅游景區由過去低投入、低開發、低保護轉變為高投入、高開發、高保護，更重要的是有利于旅游業可持續發展，增強人們對旅游資源的保護意識，進一步改善景區的生態環境。如四川碧峰峽景區出讓景區經營權后，為切實保護環境，萬貫集團采取了以下措施：遷出景區內生活的37家農戶；350萬元購買景區原始森林的使用權；為防止景區周邊農民砍伐林木，每年付給農民數十萬元的林木保護費；把游客服務中心由最初規劃的小西天位置改至現在的景區邊緣地帶，以最大程度的減少對生態資源的破壞；建設施工中實行“門前三包”政策即，建設隊伍包種（砍一顆樹補種十顆樹）、包補（毀壞一平方米草地，補種十平方米）、包賠（如屬不可彌補損失，則施工隊伍應承擔十倍罰款）；景區員工定期植樹；當日垃圾當日清理等。目前，碧峰峽景區的森林覆蓋率已達95%，廢水、廢氣排放達到國家一級標準，噪聲達到國家零級標準[3]。

1.3 有利于旅游景區經營管理體制創新

長期以來，我國旅游景區大多數是由國家統一經營管理，管理過于僵化，缺乏活力，難免造成景區運營中缺乏應有的動力機制。另外，相當一部分景區經營模式是接待型計劃經濟的產物，管理水平低下，經濟效益不好，相比起居高不下的管理成本，有些景區常年入不敷出甚至出現虧本狀態。然而，旅游景區經營權成功轉讓后，實現了政企分開，進一步明確責權，解決了政府既是裁判員又是運動員的弊病，景區管理部門集中精力完善旅游政策、開展景區規劃等工作，實行強有力的宏觀調控管理，強化政府監督管理。同時促使政府轉變職能，把市場經營權下放給企業，讓企業在競爭中發展，促進旅游景區健康、協調發展[4]。另外，旅游景區的受讓企業一般是經過層層挑選而出，不僅經濟實力雄厚而且內部管理人才濟濟，企業文化、管理理念、管理方法等都比較先進。景區一旦轉由企業經營必將為原有的僵化管理注入新的活力和生機，提高經營管理水平，有效促進景區快速持續發展。

1.4 有利于促進景區周邊地區經濟發展

旅游業作為一種新型產業，本身具有很強的產業聯動性，對地區經濟發展拉動作用很大。如果某地區的旅游業得到很好發展，這個地區整體經濟也就找到了迅速發展的拉動力。但是，由于傳統經營管理模式和資金短缺的限制，我國許多旅游景區資源并沒有得到充分挖掘和高效率發展，對于地區經濟發展強大的帶動作用也未充分發揮出來。旅游景區如果能夠成功實現經營權轉讓，隨著受讓企業的介入為景區及周邊地區帶來巨額資金，既為景區的進一步開發和保護帶來資金保障，又利于增加財政收入。另外，企業加大投入旅游相關基礎設施建設，加快發展餐飲、住宿、購物等旅游服務性行業，可以為當地居民提供良好的就業機會，有效改善生活狀況。如湖南省鳳凰縣八個景區在2001年12月黃龍洞投資股份有限公司介入前每年的旅游門票收入人民幣 40萬元以下，政府財政收入很少，地區經濟發展緩慢。然而，景區經營權轉讓后旅游收入迅速提高，2002、2003兩年鳳凰縣旅游總收入(26000萬元)是轉讓前 1998—2001四年旅游總收入(17293萬元)的1.50倍。2004年 ,鳳凰旅游總人數達到了 187萬人次 ,比上年增長 113%,旅游總收入更是高達29800萬元 ,比上年增長198%[5]。以上幾組數據顯示出鳳凰縣景區經營權轉讓后旅游收入大幅度增長，足以反映出經營權轉讓對于旅游景區及其周邊地區經濟發展強大的促進作用。

2 旅游景區三權分離潛在的問題

2.1 國有旅游資產嚴重流失

近年來，我國部分旅游景區嘗試了三權分離的經營管理模式變革，雖然其中不乏成功的案例，但同時也反映出許多問題。其中，國有資產的流失問題已經成為經營權轉讓過程中最主要和最嚴重的問題。首先，旅游資源不同于一般的經濟性資源，除了本身具有一定地域范圍內的獨特性、壟斷性和不可再生性等特點之外，其價值評估也較之其他資源更加復雜。旅游資源價值不僅包括有形價值和無形價值，而且還包括歷史價值、景區美譽度等非經濟價值，正是這些非經濟價值的評價難度一定程度上造成了轉讓價格確定的隨意性。其次，目前專門用于旅游景區的科學的資產評估方法尚未確定,連同我國關于旅游景區轉讓方面的法律法規也嚴重缺失,又助長了景區資產評估不規范和普遍低估。第三，景區所在地方政府出于增加財政收入和建設形象工程的需要，急切出讓景區經營權，導致經營權轉讓活動不規范，有些甚至出現“尋租”和“零價”轉讓，給企業低價受讓景區帶來可乘之機。如四川碧峰峽景區轉讓的7 000畝國有林，期限50年，轉讓價只有350萬，每年每畝國有林價值僅為10元。不少地方還提出了景區經營權的“零轉讓”方式，國有資產流失現象比較突出[6]。

2.2 政府監督管理容易錯位

旅游景區經營權的轉讓，實現了旅游資源的政府壟斷經營轉向市場配置、政府管理部門從旅游資源的經營者向資源宏觀管理者轉變。但實際上有些政府在景區轉讓經營權之后出現了兩種極端的行為，并未真正發揮好宏觀管理的作用：一種是不舍得放掉手中的權利，因此對于企業的自主經營活動仍然干涉過多，一定程度上挫傷了企業的積極性，同時也不利于景區的市場化運作；另一種情況截然相反，政府認為將景區出讓之后就“相安無事”，只等著收取豐厚的財政稅收。即使出現企業掠奪性開發，游客超載等短期行為也不聞不問，結果造成景區的嚴重破壞。因此，景區經營權轉讓后政府應該正確認識自身地位和功能的轉變，對于企業經營活動的宏觀調控掌握好適度的原則，不能過寬也不能過緊。

2.3 企業開發與保護的沖突

景區轉讓經營權后由企業自主經營景區,雖然提高了景區市場化運作的靈活度，但也暴露出許多問題，最突出的就是企業迫切追求經濟回報的最終目的和景區保護之間的沖突。由于一些企業主觀上只注重景區的經濟效益，忽略社會效益和環境效益，導致轉讓經營權后的部分景區不斷出現游客超載、甚至急功近利的掠奪式開發，對景區造成嚴重破壞。另外，有些企業雖然主觀上具有良好的旅游資源保護意識，但由于缺乏關于旅游規劃和市場的科學指導，在旅游產品開發中容易出現盲目性，導致景區的原真性遭到破壞，這種破壞往往難以恢復，損失也難以估量[7]。

2.4 旅游監督管理無法可依

相對于迅速發展的旅游業，我國旅游法律體系建設還是比較滯后，并逐漸成為阻礙旅游業進一步發展的瓶頸。我國關于旅游資源保護方面雖然先后制定了 《風景名勝區管理暫行條例》、《自然保護區條例》等法律，但是，總體看來法律條例都比較籠統，關于旅游資源開發與保護的具體法律規定在一定程度上仍然存在缺失。旅游資源開發與保護的具體立法不健全容易造成旅游監督管理無法可依，反應在旅游資源經營權轉讓過程中更為明顯。關于旅游資源開發和保護的行為沒有具體的法律條文予以規范，給許多為謀取暴利破壞旅游資源的掠奪性開發行為提供了可乘之機。另外，轉讓過程中，由于缺乏具體法律對于公共旅游資源的權利歸屬給予明確界定，經常出現所有者、經營者和監督者之間權利和利益不明確，容易造成彼此之間的矛盾，降低旅游資源經營管理效率。一旦旅游資源經營權轉讓成功后，政府宏觀監督管理缺乏法律依據導致管理漏洞、監督不力。受讓旅游景區的經營企業開發經營同樣缺少可供借鑒的具體法律條例和理論依據，極易導致企業經營行為盲目性甚至唯利是圖，無視資源的可持續發展，無法有效保障國有資源的保值增值[8]。

3 旅游可持續發展視野下景區三權統分的對策建議

我國的旅游資源非常豐富，特別是世界級和國家級的旅游資源十分豐富，它們是我國旅游業發展的根本與保障。如何處理旅游景區的三權統分問題，才能利于旅游資源的保護，才能達到旅游業持續發展的目的，這是值得深思的問題。

3.1 世界級的旅游資源

世界級的旅游資源主要包括世界遺產、世界地質公園、世界人與生物圈保護區網絡和國際重要濕地四種類型。截至2010年底，我國共有40項世界遺產、22座世界地質公園、28處生物圈保護區和37處國際重要濕地。這些旅游資源是人類的瑰寶，是世界的財富，是精華中的精華，是不容破壞的。國家應該設立旅游發展專項基金，成立世界級品牌旅游資源管委會，專門負責對它們的開發與保護，絕不能把經營權轉讓給以盈利為目的的企業。

3.2 國家級及其以下等級的旅游資源

截至2010年底，我國擁有35項國家自然遺產、20項國家自然與文化雙遺產、208處國家級風景區、183座國家地質公園、730處國家級森林公園、319處國家級自然保護區、100處國家級濕地公園、37處國家城市濕地公園、61處國家礦山公園、370處國家水利風景區、345個國家工業旅游示范點、753個國家農業旅游示范點和2351處國家重點文物保護單位，還有眾多的省市級旅游資源。這些旅游資源也是國家重要的財富，但是由于為數眾多，國家財政無力全部專項保護，可以按照“堅持所有權、放活經營權、強化管理權”的原則，有選擇地轉讓經營權，利用民間的資本對景區予以開發和保護。不過，在開發的過程中國家要做好監督管理和指導、支持工作;組織專家定期研究某個地區旅游產業的發展方針、政策、措施、方法；加強景區開發跟進，隨時監督規劃執行情況和具體發展進度，并及時協助解決發展中存在的問題。

3.3 公益性的旅游資源

公益性的旅游資源主要包括博物館、城市公園和一些黑色旅游地。譬如中國抗日戰爭紀念館、南京大屠殺遇難同胞紀念館、侵華日軍第731細菌部隊罪證陳列館、九一八歷史博物館、雨花臺烈士陵園、皖南事變烈士陵園、重慶白宮館和渣滓洞監獄等。這些旅游資源的經營權與管理權同樣不能分離，而且應強化政府部門的管理職能，通過政府部門的專項補貼予以逐步完全免費開放，從而真正體現黑色旅游地的公益性和教育性。這樣做既可以避免黑色旅游地的商業開發，也可以避免為迎合游客而對歷史的曲解[9]。

3.4 商業性的旅游資源

商業性的旅游資源主要是主題公園和游樂園，由于它們是人造景點，而非國家文物遺產，所有權不屬于國家，三權一般集中在開發商手里。不過，為了使景區能夠更好地滿足市場需求、延長生命周期，可以放手嘗試分離，采取“民間資產、私人經營、專家管理”的模式，讓專家學者介入旅游景區的開發管理，使景區發展更加科學理性。

4 結語

旅游景區是社會公共資源，作為資源可以盤活，但絕不能簡單地一賣了之。地方政府在把旅游景區推向市場之前，要對景區的類型、發展現狀、存在的問題和未來發展方向作以全面考慮，掌握資源主動權。在招商引資時，要注意甄別投資商的意圖和資金實力，避免某些單位或個人以較低的價格把景區“買走”，然后高價轉手，賺取利潤。在簽訂出讓合同時，政府一定要事先考慮合同約定解除的條件條款，以確保政府能夠在企業不利于景區發展時脫身而出，而非不能作為的尷尬局面。在經營權出讓之后，有關部門應行使好管理監督權，要求投資開發企業嚴格按照預定的規劃方案進行開發建設，嚴禁開發商在景區內亂建、亂伐，破壞旅游資源。只有這樣，才能切實保障旅游業可持續發展、旅游經濟更好更快地發展。

[1]何佳梅，李建衛，陳艷紅.旅游景區三權分離問題探討[J].理論界,2008（3）:246-247.

[2]曹艷芬.關于旅游資源與企業資本有機結合的思考[J].孝感職業技術學院學報,2002(4):37-40.

[3]鄒統釬.旅游景區開發與經營經典案例[M].北京：旅游教育出版社，2003.

[4]高愛仙.旅游景區經營權轉讓存在問題分析與對策研究[J].襄樊學院學報,2004(5):73-76.

[5]王凱，譚華云.景區經營權轉讓對邊遠旅游地影響的實證研究——湖南鳳凰八大景區(點)的案例分析[J].旅游科學,2005,8(4):38-43.

[6]閻友兵,趙黎明.旅游景區經營權轉讓探析[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2005，5（3）：92-96.

[7]黃秋霞,鄭耀星.旅游景區經營權轉讓問題與對策研究[J].樂山師范學院學報,2007,22(12):93-95.

[8]楊瑞芹.公共旅游資源“三權分離”管理模式[D].青島：青島大學，2004.

[9]李經龍，鄭淑婧.黑色旅游研究初探[J].池州師專學報,2006,20(5):109-112,120.

A Study of Centralization and Decentralization of Three Powers in Tourist Attractions

Meng Fei,Li Jinglong,Jia Shanshan
(Department of Tourism Management,Business Colege,Anhui University,Hefei,Anhui 230039)

The ownership,operation right and management right of tourist attractions have been debated in recent years.So far,there has been no convincing solution.Based on the analysis of the advantages and disadvantages of s centralization and decentralization of powers in the tourist attractions,the paper holds that not all kinds of tourist attractions are suitable for decentralization of powers in order to achieve the ultimate goal of sustainable development of tourism,though decentralization of powers is the general trend of the market economy.In general,world class tourism brand and tourism resources in public welfare can integrate the three powers;national class and tourism resources below national class and commercial tourism resources can decentralize the three powers.

Tourist Tttractions;Integration of Three Powers;Decentralization of Three Powers;Sustainable Development

F590

A

1674-1102(2011)03-0074-04

2011-02-18

安徽省教育廳人文社會科學研究項目（2010sk059）；安徽大學青年科學研究基金項目（SKQN017）。

孟飛（1988— ），女，安徽大學商學院旅游管理系碩士研究生，研究方向為旅游開發與規劃；李經龍（1978— ），男，安徽淮北人，安徽大學商學院旅游管理系副教授，博士，碩士研究生導師，主要研究方向為旅游開發與規劃。

[責任編輯：陳曉華]