青島市青年自組織發展現狀及制度保障

李 芳 張朝霞

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

青島市青年自組織發展現狀及制度保障

李 芳 張朝霞

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

近年來，青島市各類青年自組織發展較快，這些組織在滿足青年的精神生活需要、對外交往需要、促進青年就業 、促進社會和諧等方面發揮著重要作用。但青年自組織的發展也面臨著登記條件過高、資源匱乏、品牌意識淡薄、組織發展不穩定、外部溝通缺乏等困難。解決青年自組織所面臨的困難，關鍵在于為其創造良好的制度環境，具體包括完善相關立法與政策、確立分類管理體制、轉變雙重管理制度、降低法人登記條件等。

青年自組織；發展狀況；制度保障

近幾年來，社會組織發展的空間日益擴大，其中，青年自組織的發展是最活躍的部分。青年自組織的概念源于20世紀60年代末的自組織理論。該理論指出，自組織是自然界和社會長期演化、選擇而形成的一套能夠有效利用自然資源、物質和能量的循環方法和路徑。而“自組織團隊是能夠自發產生新的演化模式的一種復雜適應組織，當環境條件改變時，它能夠自行轉變其運行模式，以適應環境的需求。”[1]在我國，青年自組織一詞由上海團市委在工作基礎上首創，[2]（P137）之后在各級共青團組織中成為通用概念，用來指稱那些以青年為主體，自發成立、自主運作、自主治理的草根非營利組織。與其他非營利組織相比，青年自組織具有自發自治、依托網絡、活動靈活、目標多元等特點。[3]（P17-18）典型的青年自組織有車友會、青年俱樂部、青年聯誼會、青年同鄉會、青年戶外運動組織、青年公益組織等。青年自組織作為聯系和聚集青年的載體，對滿足青年的交往需求、促進青年就業①無論發達國家還是發展中國家，社會服務業的就業人口不是高居榜首就是位列前三位，約占非農就業人口的20%至30%。若按20%計算，也就是將社會服務業就業人口從目前的3.19%提升到20%，至少可以再容納4165萬人就業。見楊團：《社會服務領域存在巨大就業空間》http：//user.qzone.qq.com/611968503/blog。、推進公民社會發展、促進社會和諧有著重要意義。

一、青島市青年自組織發展概況

青島市的青年自組織近幾年來也發展較快，各種青年沙龍、青年俱樂部、車友會、同鄉會、同學會、戶外運動組織、公益組織等各類組織的數量不斷增加。目前，在社會上有較大影響的有300多家，覆蓋青年近10萬人。②參見共青團青島市委：《青島市新興領域青年社團、自組織工作情況》，2010年宣傳資料。這些組織在發展中呈現出以下一些特點：

（一）發展迅速，類型多樣

據不完全統計，青島目前共有各類青年自組織近8000家。按照組織目的，可以將這些青年自組織分為公益組織和互益組織。公益組織以服務社會不特定公眾或公共服務機構為目的，互益組織以團體成員的集體利益為目的。公益組織和互益組織從事收費事業所得利潤都不能分配給成員或其他人，但互益組織在解散時可以向成員分配剩余財產，而公益組織的剩余財產只能按照近似原則轉移給類似組織。公益組織的登記要求高于互益組織，也比互益組織享有更多稅收優惠。互益組織可以轉換為公益組織（中國法律目前還沒有規定），但是公益組織不能轉換為互益組織。按照具體的活動目的，公益組織又可分為環保組織、助學組織、助殘組織、綜合性公益組織等；互益組織可細分為興趣組織、聯誼組織、創業組織等。在青島團市委編輯的《青島市新興領域青年社團、自組織工作情況》手冊錄入的 136家組織中，公益組織有12家，互益組織有124家。具有代表性的公益組織有新市民之家、“笑姐”愛心助殘團隊、“綠飄帶”志愿者團隊、“慈潤”愛心社、 “心之言”手語志愿者服務隊、寶貝回家志愿者協會青島分會、愛心互助志愿者團隊等。①青島的公益組織還有：青島巴洛克嬰幼兒早教中心、零距離義工協會、市南區七彩青春愛心社、愛心公社、綠葉環保志愿者團隊、日行一善團隊、開發區鳳凰島義工、唐島灣義工團隊、即墨市陽光義工、即墨市曙光公益組織、即墨市愛心助學組織、即墨海納助學會、平度義工、平度市厚天心理疏導青年社團等。互益組織中具有代表性的有市南軟件青年俱樂部、開發區鳳舞九天戶外運動青年社團、李滄區青年律師聯盟、開發區涉藥行業新青年電子社區、市南區八大峽青年俱樂部、即墨市狼跡天涯車友會、凱越家族車友會、三里河青年之家等。

青年自組織中既有法人組織，也有非法人組織。前者已在民政部門登記、享有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務。而后者沒有在民政部門登記，沒有法人資格，不能以組織的名義享有權利和承擔義務。青島的法人型青年自組織有新市民之家、“你我”青少年健康服務中心、市南區癌癥康復協會、八大峽“小金助殘熱線”、膠南“山海情”志愿救援聯盟②該組織原為2008年成立的膠南市愛心飛揚志愿者服務隊，2009年7月正式登記為法人，更名為“山海情”志愿救援聯盟，主管單位為膠南志愿者協會。、天使溫情空巢樂園、天仁戶外登山運動俱樂部、青島自閉癥研究會等。根據組織形式的不同，這些組織又可以分為社會團體和民辦非企業兩種類型，前者是人的聚合，有會員大會作為最高決策機構，后者是財產的聚合，沒有會員大會，只有理事會和監事會，理事會是法人的決策機構，新市民之家和“你我”青少年健康服務中心就屬于法人型青年自組織。非法人型自組織如“笑姐”愛心助殘團隊、“綠飄帶”志愿者團隊、“心之言”手語志愿者服務隊等。我國非法人型青年自組織的現狀較為復雜，有四種情況，第一種是在民政部門進行正式備案的，這類組織具有合法地位，在青島，主要是一些社區娛樂組織；第二種是依托于已登記的社會組織之下、作為已登記社會組織的分會、分隊；第三種是在團市委、殘聯等傳統社會組織中作非正式備案、其合法地位存有爭議、處于灰色地帶的；第四種是沒有登記、也沒有在任何政府部門或傳統社會組織備案的，這些組織按照《社會團體登記管理條例》和《取締非法組織暫行辦法》的規定，是沒有合法地位的組織。這類組織雖然沒有合法地位，卻大量存在，在日常生活和重大災害時發揮著巨大的作用。

（二）依托互聯網技術發展

青年自組織大多借助互聯網的平臺發展成員和組織活動。網上論壇、QQ群等成為組織成員自由交流的便捷工具。在訪談中我們發現，論壇版主通常就是青年自組織的負責人，版主的職業往往與網絡技術或網絡管理有關。例如，即墨市“曙光”公益組織是2008年10月在網上發起的青年自組織，其主要發起人之一“夜夜秋雨孤燈下”就是即墨新聞網的工作人員。平度義工團隊的發起人之一“無雙”就職于中國電信平度分公司，是一名業務主管。處于初步發展階段的組織往往借助QQ群或大型網站的論壇開展活動。“曙光”公益組織最初在即墨信息港組織活動，后來又轉移到即墨新聞網的公益論壇，至今仍舊依托該論壇和QQ群開展活動。隨著活動規模和社會影響逐漸擴大，有些青年自組織逐漸轉向設立自己的獨立網站和論壇。“笑姐”愛心助殘團隊最初是在青島信息港互動俱樂部的土著部落（笑姐板塊）活動，出于活動開展的需要，于2009年初設立了自己的獨立網站和論壇，重大信息同時在青島信息港發布。依托于互聯網技術，組織成員能夠更加快速有效地溝通，打破了地域和時間限制，極大地降低了交往成本。網絡溝通、活動發布和報名參加甚至可以達到同步進行的程度。網絡技術也極大地促進了信息發布的公開性和透明性，活動的開展過程（活動公告、報名參加、活動記錄等）本身就是信息的公開過程。

（三）娛樂與公益相結合

青年自組織往往將自娛自樂的互益活動和公益活動結合在一起。一方面，許多公益組織由互益性群體發展而來。有些青年群體最初只是某個QQ群、論壇、貼吧的成員，或者只是出于共同興趣和利益需求組成的群體。從這些互益組織中逐漸發展出公益性組織。“笑姐”愛心助殘團隊本來只是一個結伴旅游的興趣組織，后來發展為以助殘為主的專門性公益團隊。“曙光”公益組織也是論壇上志同道合的網友發起成立的，現已發展為以公益為宗旨的青年自組織。平度義工團隊的大部分成員原先只是“平度論壇”上組織戶外活動的群體，2007年11月，一位名叫“真實”的網民提出倡議，號召大家成立志愿者隊伍，從事關注社會弱勢群體的公益活動，隨后組織了第一次公益活動——看望92歲高齡的孤寡老人孫先生。2008年1月，在“平度論壇”上誕生了“平度義工”板塊，平度義工團隊由此誕生。目前，在“平度義工”板塊上登記的網友已有一百多人。[4]這些互益群體轉變為公益組織以后，并不只開展公益活動，他們往往將聯誼、興趣活動與公益活動結合起來，追求一種“奉獻并快樂”的境界。

而那些仍然以互益目的為主的青年自組織，也常常舉辦公益活動吸引和凝聚青年。青島“獅友會”是2005年由一群“標致”車友自發組織的互益組織，該車友會除了組織自駕游、娛樂活動和體育活動外，還經常組織一些慈善公益活動，例如為即墨骨壞死女孩捐款9000多元，集資6000多元為青島兒童福利院購置籃球架等。2007年，獅友會成立了慈善公益基金，通過各種方式將會員的愛心捐款集中起來，有計劃有步驟地用于慈善公益事業。青島交通廣播電臺成立的“897”車友會、“寶馬樂園”車友會、“車行天下”車友會、李滄車友會、“悅行天下”車友會等也都有自己的公益活動。

二、青島市青年自組織發展面臨的主要困難及原因

（一）青年自組織登記為法人難

青島市大部分青年自組織屬于非法人組織。其中一部分依托于法人組織，作為法人組織的構成部分。例如，中國獅子會青島分區旗下已經囊括了青島獅子會、青島和善獅子會等16 個分會，共有會員283名。[5]“日行一善”志愿者團隊成立于2006年5月，是一家總部設在青島的教育援助組織。2007年12月，“日行一善”與中華社會文化發展基金會合作，成立了“日行一善”公益基金，獲得了合法地位。但是更多的青年自組織處于沒有登記也沒有正式備案的狀態，不具有形式上的合法地位。2007年，“笑姐”愛心助殘團隊曾經向市民政局提出登記申請，但該申請被駁回，理由是團隊名稱中的“笑姐”是人名，根據民政部《關于成立以人名命名的社會團體問題的通知》（2004），社會團體不能以人名命名。由于沒有形式上的合法地位，許多組織小心翼翼地組織活動，規避風險成為第一要務。“笑姐”愛心助殘團隊為了將風險降到最低限度，不接受任何捐款，只接受舊衣舊物，活動經費完全采取AA制。在對待這些組織的態度上，多數時候，政府是寬容的，睜一只眼閉一只眼，但是當出現問題或開展公募活動時，政府就可能以沒有登記、擅自開展活動為由取締這個組織。[6]同樣的問題，未登記（或正式備案）自組織面臨的風險更大。沒有合法地位也極大地影響到組織的公信力，對組織不太了解的民眾并不是很信任這些組織，尤其是自組織開展公益活動時，常有人發出“有關部門也不來管一管”的聲音。

青年自組織登記為法人難的原因在于過去官方對公共事務采取壟斷立場和管制態度，對自組織取得合法身份設置了重重門檻，包括必須有主管單位；必須擁有3萬元的最低活動資金；社會團體的成員不得少于50人或團體會員不得少于30個；禁止在同一行政區域重復成立業務范圍相同或相似的社團。①《社會團體登記管理條例》第13條第3項規定：在同一行政區域內已經有業務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準。其中，成員數量和活動資金的要求都不難解決，但主管單位和單一社團的門檻卻很難跨越。沒有合法的主體資格，就意味著不能以團體的名義接受捐款和擁有活動經費，不能在銀行開立團體賬戶，不能以團體的名義對外從事民事活動，也不能獲得以國家公信力為保障的社會信任。這就極大地限制了青年自組織對各種資源的獲得及進一步發展，可以說，不能取得合法身份已經成為青年自組織發展的瓶頸。青年自組織沒有合法身份卻大量存在，這些組織存在著，卻處于政府的視野之外，這恰恰增加了管理的難度。實踐證明，在一個實行市場經濟、開放而多元的社會，對公共事務的壟斷必然會使官方陷入管理的困境之中。

（二）組織目標不清晰，品牌意識淡薄

在組織目標方面，青年自組織往往是“摸著石頭過河”，伴隨著活動的開展，逐漸尋找自己的方向。組織目標不清晰表現為：

1、業務范圍不明確。公益性青年自組織的宗旨常規定得較為籠統，業務范圍不太明確。一些公益組織的負責人已經意識到這一問題，即墨“曙光”公益組織負責人在訪談中提到，組織設立以來，主要以助殘、環保、敬老為主題開展活動，但是活動范圍仍然太過寬泛，希望能夠選擇其中一項深入發展。“綠飄帶”志愿者團隊負責人也希望團隊能夠選擇一個較為固定的方向發展，例如環保領域。

2、組織類型不明確。許多青年自組織對自己的組織類型沒有定位，公眾也不太容易區分某個組織究竟屬于互益組織還是公益組織。例如為大家所熟知的新市民之家，雖然登記為民辦非企業單位，理應是為農民工提供服務的公益組織，但“新市民之家”的稱謂仍會引人誤解其為農民工的聯誼型組織（互益組織的一種），類似的情況還有青島“巴洛克”嬰幼兒早教中心和平度市“厚天”心理疏導青年社團，這些組織在青島市團市委的宣傳冊中都被列為互益性組織。

3、品牌意識較弱。品牌代表著組織的文化和特色，青年自組織在設計自己的團隊名稱、口號、logo標志和宗旨時，應緊緊圍繞著組織的品牌建設進行。但現實中，許多青年自組織并不注重自己的品牌建設，甚至連組織名稱都是普通詞匯，沒有特殊“字號”。例如青島市“愛心互助”志愿者團隊的名稱里就沒有自己的特殊字號，“愛心互助”是公益組織的常用詞匯，屬于“通用名稱”，將來不能用于社團登記和商標注冊。即墨市“愛心助學”組織、萊西義工和平度義工都是沒有字號、品牌意識較弱的例子。

組織目標不清晰是青年自組織處于初級發展階段的必然現象。青年自組織的主要特點在于其產生和發展的自發性。相當數量的青年自組織是在網絡上發起的興趣組織（例如車友會、青年俱樂部、驢友組織、登山會等），這些組織對于組織的發展本就沒有長遠的規劃。但是，只要制度上給予足夠的發展空間，假以時日，這些組織會在成長中探索出自己的目標和道路來。當然，自發地成長并不排斥外來的引導和扶助，只要這種引導和扶助不是強加于自組織，是在尊重自組織的基礎上進行的。

（三）公益組織的物質資源匱乏

公益性青年自組織的物質資源較為匱乏。由于沒有合法地位，這些組織不能接受捐款，獲得資源的能力有限，只能依靠AA制開展活動，無法拓展組織的活動范圍，甚至場地申請都非常困難。青島“愛心公社”是一家以貴州為主要捐助地，開展定向助學的組織。助學資源主要向成員募集。隨著組織影響力的擴大，各地助學申請接踵而至，但面對這些求助，該組織負責人“水兒”和“浪人”表示，因為經費不足，組織只能狠心拒絕。即墨“曙光”公益組織負責人王磊善也提到，2008年，組織希望幫助困難學生，但是苦于沒有經費，只好向青島電視臺“生活在線”欄目求助，經“生活在線”報道，籌集了一些捐款才解決了這個問題。平時，組織活動的電話費都是組織者個人義務承擔，車輛由參與者無償提供。組織者們往往既要捐贈，又要額外支付組織活動費用，有很大的負擔。

公益組織物資匱乏的主要原因，在于其民事主體地位的缺失。按照現有的法律規定，未登記為法人的非營利組織不具有民事主體地位，這極大地限制了青年自組織獲得物質資源的能力。2008年，某著名運動員將一枚金牌捐贈給“笑姐”愛心助殘團隊，團隊擔心自己保留會有風險，就將金牌交給團市委保管，并委托團市委拍賣，拍賣所得存入團市委賬戶，但由“笑姐”愛心助殘團隊專向使用。由于團市委有關部門人事變動頻繁，獎牌交給團市委保管至今也沒有拍賣。“笑姐”團隊的幾個負責人建議，干脆把獎牌退還給捐贈人算了。這個典型事例說明，物資匱乏不是因為沒有獲取資源的能力，而是因為沒有獲得資源的資格。

（四）組織發展不穩定

目前，大多數青年自組織處于發展的初級階段，發育不夠成熟。很多組織都是成立迅速，解散也迅速。有些組織成立初期發展很好，但是幾年后便沉寂下去了。“日行一善”志愿者團隊在2007年成立了公益基金，但團隊目前在青島已經沒什么活動了，“日行一善”網站最后的資訊是2009年年底的新春賀卡活動。據《半島都市報》記者采訪，2008年甚有影響的“愛心敬飯團”組織、“1218”志愿者團隊、“陽光公益”志愿者團隊等已經銷聲匿跡了。該記者輾轉采訪到的一位“陽光公益”志愿者團隊的負責人說：“由于內部成員出現意見分歧，很多志愿者已退出了陽光公益，就連她這個頭兒也已退出很久了。”①據《半島都市報》報道，一位在濟南的青島姑娘劉月回家后，第一件事就是翻出上高中時的通訊錄，打算報名參加幾個曾經加盟過的志愿者團隊活動。讓她沒料到的是，一些兩三年前還在島城辦得有聲有色的志愿者團體，現在要么是長時間沒有活動，要么就是找不到負責人，更有甚者，有的團隊早已銷聲匿跡了。參見高一靖：《志愿者團隊也期待幫扶》，載《半島都市報》，2009-08-21。青年自組織發展不穩定，既有外部原因，也有組織自身的原因。外部原因如法律制度缺失、登記門檻太高、合法地位難以取得、各類資源缺乏等。但是青年自組織自身的原因更為重要一些。組織不穩定通常與以下因素有關：

1、成員流動性強

組織發展不穩定與組織自身的特點有關。青年自組織突破血緣、地緣、業緣限制開展活動，連接成員的紐帶是共同的需求和價值觀。組織成員加入和退出組織都非常自由，很少有限制，成員流動性很強，這就決定了自組織比其他組織更加不穩定。尤其是核心成員的流動，往往給青年自組織發展帶來致命打擊。青年自組織多數依靠組織領袖及核心成員的人格魅力和情感來維系，而不是一套理性的制度架構。盡管大部分青年自組織成員關系非常平等，討論問題盡量采取協商一致、集體決定的辦法，但組織領袖和核心成員的意見仍然是最為重要的。“綠葉”義工團隊負責人孫光輝提到，團隊只有他組織活動，其他志愿者只是服從安排。

2、組織管理松散

青年自組織沒有專職的管理人員，大部分成員都是利用業余時間參加活動，組織成員一般通過網絡聯系，面對面的討論很少。多數組織對成員沒有約束，參加活動完全自覺自愿。管理方面，公益性組織較互益性組織更為嚴格。前者一般都有組織章程、活動開展制度、財務管理制度、信息公開制度等。青島“笑姐”愛心助殘團隊在這些方面做得最為完善，該組織建有獨立網站，所有活動信息都加以公開。這些管理嚴格的組織也愿意登記為法人，獲得更大的生存發展空間。但一些互益性組織（例如車友會等）對登記就不大積極，不愿意應付登記后的年審制度和財務公開要求。

青年自組織的成員通常都會經歷從網上交往到面對面交往的過程，組織也需要依靠面對面的活動增進吸引力和凝聚力。但是，在一個流動的社會，成員的工作與住所常處于不穩定狀態。工作與住所變動使成員參加活動不便時，成員便離開了組織。但是也有一些組織成員，即使工作調動使參加活動多有不便，他們也會排除萬難去參加組織的活動。“笑姐”愛心助殘團隊的幾個骨干，如笑口常開、雨露玫瑰、鑫煜、凱文、涵馨等，從2006年團隊成立到現在一直都是核心成員，正是他們維系著這個組織的穩定存在。因此，青年自組織領袖及核心成員的人文素質，自組織的文化理念、組織結構及活動方式，是形成凝聚力、保持組織穩定發展更為重要的因素。當核心成員以自組織為自己的精神家園，并主動擔負起對組織的責任時，自組織的穩定發展就不難維系了。

（五）缺乏外部溝通

目前，青年自組織之間、青年自組織和其他社會組織之間已建立一定聯系。青島市志愿者公益聯盟是自組織之間建立初步聯系的典型。2007年11月11日，青島團市委和志愿者協會聯合20多家民間志愿者團隊成立了迎奧運公益聯盟。①參見周峰：《青島市志愿者公益聯盟現狀分析與思考》，青島團市委工作報告。該聯盟在奧運會后得以保留，并擴大到40多支隊伍。公益聯盟成為公益性青年自組織的聯系平臺。膠州“三里河”車友會②膠州三里河車友會有自己的網上論壇——“三里河公社”，論壇設有專門的公益板塊——“愛在路上”，車友會舉辦的公益活動都在該板塊展示。車友會還設有“微塵”公益QQ群，通過該群開展公益活動。的成員同時是膠州紅十字會的志愿者，車友會和紅十字會經常合作開展規模較大的公益活動。2010年5月，三里河車友會積極參加了膠州市紅十字會紀念世界紅十字日的義演義賣活動。“三里河”車友會與膠州團市委也有穩定的聯系，2010年5月，車友會和團市委一起舉辦了名為“大手拉小手，新城面貌游”的農民工子弟游玩活動。8月，二者又一起舉辦了“愛在路上，牽手希望”的愛心助學活動。

但是從總體上看，青島市青年自組織的外部溝通較少，這就大大影響到組織獲取有益信息的能力，組織之間的資源也不能實現有效互補。“悅行天下”車友會的一位負責人說，他們非常愿意參與公益活動，但是卻不知怎么去做公益事業，也不知哪些人需要幫助。“寶馬樂園”車友會的一位負責人說，在開展公益活動時，聯系弱勢群體對政府來說是一個電話的事，而對車友會來說就比較麻煩。即使聯系到兒童福利院等救助弱勢群體的機構，他們也需要先去詢問這些人需要什么，車主再去購買需要的物品向受助者分發。一系列復雜的程序大大降低了車友會公益活動的效率。③參見2010年5月13日青島市團市委組織的車友會負責人座談會記錄。“笑姐”愛心助殘團隊由于運輸能力有限，大量舊衣物積壓在倉庫中，不能送到受助者手中，而“慈潤”愛心社卻在為籌集舊衣物等援藏物品四處募捐。在青島大學“愛心社”組織的迎新晚會上，“慈潤”愛心社的社長寂通師傅和“笑姐”團隊負責人“笑口常開”才首次見面，有了初次交流和互通有無的機會。

青年自組織外部溝通缺乏的主要原因在于缺乏統一的溝通平臺和信息發布平臺。青年自組織的負責人已經意識到這一問題，但是單個的青年自組織沒有能力搭建這樣的信息平臺。為了解決青年自組織外部溝通和統一的信息發布問題，2010年5月，青島市團市委發起設立了“青年社團服務中心”，并計劃吸納青年自組織的負責人成立青島市青年理事會，以此作為青年自組織之間的溝通平臺。與此同時，團市委還設立了青島市青年電子社區網站，作為青年自組織統一的信息發布平臺。

三、青年自組織發展的制度保障

生命的成長，離不開合適的土壤、充足的陽光和廣闊的空間。青年自組織的成長也是如此，各類物質資源和信息資源、良好的法律制度環境、相對獨立的生存空間對青年自組織的成長都是必不可少的。 其中，為青年自組織創造良好的制度環境是最為迫切的。“每個組織都是某個更大社會系統的一個子系統，這種更大的社會系統是組織的意義、合法性根源，是使組織目標的執行得到可能的更高層次的支持根源。”[7]（P31）青年自組織只有進入到這個合法化的系統中，才能得到更多的物質資源、信息資源和人力資源，有了這些資源，才談得上進一步的發展。因此，重新確立青年自組織制度保障的基本原則、在保障公民權利的基礎上完善相關法律制度是整個社會走向良性發展的必經之路。

（一）基本原則

1、尊重青年自組織的自主發展

青年自組織的生命力在于其自主性（即自愿性、民間性與獨立性），制度保障應在尊重青年自組織自身成長規律的前提下進行。青年自組織工作屬于社會工作范疇，要遵循寬容、平等、民主、助人自助等社會工作的專業價值觀。現代社會的基本特點是流動、多元且自治，惟有尊重青年自組織的自主性，相關的制度保障措施才能切實有效地實施。

自主發展原則要求各項制度措施注重組織的內在成長，涉及到青年自組織的制度措施，鼓勵青年自組織參與制定、推進、執行和監督。青年自組織參與制度建設的方式多種多樣，從已有經驗來開，比較有效的方式是通過共青團組織與青年自組織進行聯系。共青團組織可以采取訪談、座談會、骨干培訓和社團負責人沙龍等形式主動聯系自組織，也可以通過項目牽動、政府采購、信息咨詢服務等吸引青年自組織主動上門。共青團組織牽頭組建社團負責人沙龍、青年自組織聯盟、社團服務中心和青年理事會時，可以采取由青年自組織報名參加等更加民主的方式，打破過去由上而下提名的行政思維。共青團組織在各項活動開展之前可以和一些有代表性的、已經建立初步聯系的組織溝通，聽取他們的意見。通過自組織主動報名的方式，可以將那些最有積極性、最愿意和共青團組織合作的青年自組織選擇出來，有利于制度建設工作的有效開展。

自主發展原則要求盡量不將某些制度強加給組織，制度發揮的主要功能是引導而非管制。青年自組織的活動當然要滿足法律的最低要求。但法律本身的制定也要尊重組織的自主性，要給予自組織較大的發展空間，不能制定得過于具體和嚴格。許多青年自組織就是因為法人登記的門檻過高，不得不處于非法狀態。如何在自主發展原則的指導下修改那些過于嚴格的管制條款是相關制度建設的重要內容。

2、尊重青年自組織的漸進發展

青年自組織是自發產生的組織，有著自身的成長規律，相關制度保障措施應遵循自組織自身的發展規律，允許青年自組織漸進發展。許多青年自組織會逐漸從互益互助、興趣娛樂活動轉向慈善公益活動，在這一過程中，其參與社會公共事務的動力與能力逐漸增強，在制定相關法律政策時，就要考慮到這種介于互益組織和公益組織之間的形態，法人的類型不能局限于互益法人和公益法人，還應規定一般的非營利法人形態。否則，這部分中間形態組織就會處于無法登記的境地。再如，青年自組織的管理通常由兼職人員逐漸轉為專職人員負責。青年自組織會逐漸從建立在個人權威上的“魅力型”統治向建立在理性基礎上的“理法型”統治發展。青年自組織的內部管理也會從寬松的、不規范的無序狀態向較為嚴格的、規范的有序狀態發展，因此，相關法律對法人治理結構的要求，就不能采取一刀切的方式，要求所有社團均應設立三會（社員大會、理事會和監事會），而應根據組織的規模和性質（公益還是互益？）提出不同的要求。青年自組織的功能也是逐漸分化的過程。例如，公益性青年自組織會逐漸從募款并直接提供社會服務的混合狀態向募款與服務相分離的分化狀態發展。相應的制度安排就要兼顧對募款型組織、服務型組織和混合型組織的調整。

青年自組織是在多元的文化背景下產生和發展的，其在組織目標、治理結構、內部管理制度、項目運作、組織文化等方面都體現出多樣性特征，包容這種多樣性和多元性，允許這些組織做社會改革的試驗田，對社會進步有益無害。組織內部制度的形成過程比最終形成的制度更為重要。因為制度一旦形成，就在一定程度上使組織喪失了應對外界的靈活性。組織的專業化和職業化也意味著專制傾向，“組織內在機制在產生堅固結構的同時導致組織成員內部的深刻變化，使得領導者和被領導者之間的位置發生根本轉換。組織的結果是在每個政黨或專業團體內出現了少數領導人和被領導的大眾之間的兩極分化。”①參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2009年版，第13頁。尊重青年自組織的漸進發展規律可以減少專業化、職業化與制度化帶來的負面效應。

3、區分原則

青年自組織的制度保障要區分不同的組織類型，對非法人組織和法人組織設定不同的保障標準。對于非法人組織，法律保障的基本目標是促使其發展為符合法律要求的法人組織。目前，青島市大多數青年自組織還處于非法人形式的初級階段，引導這些組織取得合法地位，并最終取得法人資格是制度保障面臨的首要任務。實踐中，非法人組織的合法化努力，有以下幾種：（1）在樞紐型社會團體（如青島市志愿者協會、殘疾人聯合會、社會科學聯合會等）作非正式備案；（2）作為其他法人組織（如志愿者協會和青島市紅十字會）的分支機構；（3）社區型青年自組織在當地民政部門正式備案，保留非法人組織形式；（4）在民政部門正式登記為法人組織。相關法律制度可以根據青年自組織的不同需求，規定形式多樣的合法化措施供組織選擇。發展不太成熟的組織，可以選擇分支機構和備案方式。發展較為成熟的可以選擇法人形式。希望登記為法人又找不到合適主管單位的，允許以志愿者協會或民政部門作為其主管單位。

對法人組織的保障重點在于提升其公信力，加強組織的信息公開制度建設，引導其不斷做強做大，成為青島市乃至全國性的品牌組織。對于公益型青年自組織，還要引導其逐漸成為具有免稅資格甚至公募資格的組織（有權利向不特定的社會公眾募款）。

（二）保障青年自組織發展的具體措施

1、完善相關立法及政策

目前，與青年自組織有關的法律法規主要有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和民政部等部委發布的具體規章等。《社會團體登記管理條例》規定了社會團體的雙重管理體制、社會團體登記的具體程序和條件。該法頒布于1989年，1998年經過一次修改。為進一步適應民間社會團體的發展需求，汶川地震后，該法再次修訂，但新的修正案還沒有出臺。此外，2005年，我國開始起草《慈善事業促進法》，該法調整的核心內容是慈善組織的設立，作為慈善組織重要組成部分的公益性青年自組織將受到該法的約束。與青年自組織發展有關的另一類法律是志愿者服務條例。我國目前還沒有全國統一的志愿者服務條例，但是許多省、市都制定了地方性志愿者條例，如《青島市志愿者服務條例》（2008）、《濟南市志愿服務條例》（2006）、《山東省青年志愿服務規定》（2001）等。這些條例為青年自組織的發展提供了一定的法律保障。但是以上法律也存在諸多滯后于青年自組織發展需要的缺陷，例如登記條件過于嚴格、監督機制不健全、稅收激勵機制不完善等。

隨著社會組織的發展，政府也開始正視其對于和諧社會發展的意義。《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確指出，“要創新社會管理體制機制，加強社會管理能力建設”①《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》明確指出，要“適應經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，創新社會管理體制機制，加強社會管理能力建設，建立健全中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。”。培育發展社會組織、提升社會自我管理能力，是維護社會和諧、實現以人為本的社會管理和社會服務的重要方面。在這樣的政策背景之下，青島市為青年自組織創造良好制度環境的要求也日益迫切。青島市是最早對社會組織實行備案制的城市之一。在備案制基礎上，應通過地方性慈善法的制定、《青島市志愿者服務條例》及其他相關法律的完善，為青年自組織創造良好的制度環境，培育、引導青年自組織有序健康發展。

2、確立青年自組織的分類管理體制

分類管理體制指根據青年自組織的活動領域和功能，將其劃分為不同的類別，制訂不同的法規和相應的制度框架，并采取不同的監管政策。按照青年自組織所具有的公共性進行分類是分類管理體制最為重要的環節。公共性越強的自組織，受到的監管越嚴格。青年自組織中的互益組織及小型公益組織由于公共性較弱，可以對他們實行豁免登記制度，也就是說，這些組織即使不登記也具有合法身份。豁免登記須具備一定條件。按照英國《慈善法》，沒有持續捐贈收入、不占有或使用任何土地、并且該組織通過各種渠道所獲得的年收入低于1000英鎊時，該組織才無須登記。沒有登記的自組織可以選擇在社團管理部門備案，備案后可以享有一定的法律地位（但不是獨立法人地位），即可以以團體的名義參加訴訟程序、接受贈與、占有一定資產（比如來自社團成員的會費、用于實現社團目標所必需的建筑物等）、和他人締結合同等。應當注意的是，備案并非強制性的管理手段，而是由社會團體自主選擇、實現公示公信的重要途徑。例如，《法國非營利社團法》第2條規定，社團可以自由設立，而無需核準或者事先宣告。但是，除其符合第5條的規定外，該社團不得享有法律地位。隨后的第5條規定，社團如果想獲得法律地位，必須由設立人主動將設立社團的事實公開化，即進行預先宣告。具體做法是備案于社團總部所在的、隸屬于省的行省或者隸屬于專區（地區）的縣。預先宣告須載明社團名稱、目的、總部，以及負責社團行政管理人員的姓名、職業、住所和國籍。預先宣告的具體方式是在官方公報上通知公布。

而那些公共性較強（例如占有財產較多，會員人數或活動人數較多的情況）的公益組織，應當在民政部門登記為法人，享有獨立于社員的權利能力和行為能力，對外從事民事活動并承擔相應民事責任。成立為法人的公益性青年自組織在滿足法律規定的情況下還可申請公募資格和免稅資格。

3、轉變雙重管理體制

雙重管理體制產生于20世紀80年代后期，是民政部門在社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排，后來逐步發展為社會管理的基本體制，即由登記管理機關和業務主管單位分別行使對社會組織的監督管理職能。社會團體在民政部門登記之前，必須先找到一個主管機關。主管機關和登記機關所采取的都是嚴格的實質審查。一直以來，雙重管理制度都是制約青年自組織發展的主要瓶頸，很多公益性青年自組織就是因為無法找到主管部門而不能獲得法人登記。

雙重管理制度的產生有其歷史原因，變雙重管理為登記機關的單一管理也需要一個漸進的過程。雙重管理體制的改革路徑有以下幾種：一是由民政部門充當主管機關和登記機關的雙重角色，那些找不到主管機關的青年自組織，可以由民政部門充當主管機關。二是由樞紐型社會組織作為登記的主管機關。例如，北京市委在2009年4月正式認定首批10家市級“樞紐型”社會組織，對同性質、同類別、同領域的社會組織進行分類管理。三是實行單一主管登記制度。深圳市最早在這方面進行了改革試點。2008年，深圳市開始對工商類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織實行由民政部門直接登記的管理體制，為推進社會組織民間化進行了制度性安排。②2009年7月，民政部與深圳市政府簽訂了《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，準予深圳探索建立社會組織直接向民政部門申請的登記制度。2011年2月，北京市民政局宣布，對四大類社會組織（工商經濟、公益慈善、社會福利、社會服務類）的登記審批全部放開，社會組織可以到民政部門直接登記，解決“找業務主管單位難”的問題。

在這樣的背景下，未來法律及法律修正案規定單一主管登記制度已是大勢所趨。在《社會團體登記管理條例》修正案和《慈善事業促進法》正式規定該制度之前，青島市可以按照本地的特殊情況，參照以上幾種路徑，逐漸實現雙重管理體制向單一主管登記（無主管登記）制度的轉變。例如，當希望登記的青年自組織無法找到主管單位時，由當地的民政部門充當主管部門。或者根據志愿者條例等法規，由各地方的團市委作為青年自組織的主管機關。通過類似的過度環節，逐漸取消雙重管理制度。

4、降低青年自組織法人登記的具體條件

在降低青年自組織登記條件方面，首先要取消登記管理制度中的限制競爭條款。《社會團體登記管理條例》第13條第3項規定：“在同一行政區域內已經有業務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準。” 按照這一條款，不得在同一行政區域重復成立業務范圍相同或相似的社團（“相同”或“相似”是指社團的宗旨、業務范圍相同或基本相同）。這一限制競爭條款既背離了《社會團體登記管理條例》保障公民結社權的基本原則，也不符合逐漸開放社會管理空間的時代要求。其次應當取消或降低3萬元活動經費的要求。青年自組織屬于社會團體，它是以人為基礎的團體，和基金會必須要有最低注冊基金的要求不同，只要有成員就足夠了。青島“笑姐”愛心助殘團隊不收會費，也不接受現金捐贈，開展活動所需費用由志愿者按照AA制分攤。許多青年自組織的都有類似情況。再者，50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員的要求也遠遠超過其他國家或地區的規定，應借鑒其他國家的經驗降低為7人或3人。

為青年自組織創造良好的制度環境，只是青年自組織發展的基礎條件。青年自組織對制度建設的積極推動、青年自組織自身的組織與能力建設、政府和社會對青年自組織實施適當的培育措施、文化和公眾心理環境的優化等都是青年自組織發展必不可少的條件。限于篇幅，這些問題本文不再贅述，有待將來繼續探討。

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責任編輯：侯德彤

The Present Situation and Institutional Guarantee of Spontaneous Youth Organizations in Qingdao

LI Fang ZHANG Zhao-xia

(School of law, Qingdao University, Qingdao 266071, China)

In recent years, various spontaneous youth organizations have been developing rapidly in Qingdao. They are important to young people＇s spiritual needs，exchange with foreigners, employment and social harmony. But they are facing all kinds of difficulties such as restrictions on registration, lack of resources, weak brand consciousness, unsteady development, and insufficient external communication. The development of these organizations needs a good system environment, including improvement of legislation and policies, establishment of classified management system, changing the double management system and lessening restrictions on registration.

spontaneous youth organization; situation of development; institutional guarantee

D691.75

A

1005-7110（2011）03-0019-08

2011-04-29

李芳（1972-），女，漢族，內蒙古集寧人，青島大學法學院副教授，博士，研究方向為慈善法；張朝霞（1974-），女，漢族，湖南平江人，青島大學法學院講師。