如何對地理標志實施國家干預？

文 / 李國慶

一、我國對地理標志實施國家干預的現狀——三法并立

所謂地理標志，是指標示某商品來源于某地區，該商品的特定質量、信譽或者其它特征，主要由該地區的自然因素或者人文因素所決定的標志。地理標志和特定的地理范圍有關，地理標志產品可以視為大自然賜予的自然資源，它所體現出來的國家利益和代際利益屬性決定了國家干預的必要性。另外，當今世界的全球知識產權競爭和我國仍是農業大國的現狀，也決定了我國應當對地理標志實施國家干預。目前，我國地理標志國家干預制度主要體現于《商標法》、《地理標志產品保護規定》和《農產品地理標志管理辦法》，其內容為國家對地理標志注冊、使用和保護的干預。

（一）國家對地理標志注冊的干預

在《商標法》中，地理標志是以集體商標和證明商標的形式進行保護的，它似乎是一種私權。但它和一般的集體商標證明商標有一定差別，這些特殊性規定表現了國家對地理標志的干預。在地理標志的注冊方面，2003年國家工商局為實施《商標法》而頒布的《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》第6條規定：“申請以地理標志作為集體商標、證明商標注冊的，還應當附送管轄該地理標志所標示地區的人民政府或者行業主管部門的批準文件”。

《地理標志產品保護規定》于2005年5月16日經國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議審議通過,自2005年7月15日起施行。依《地理標志產品保護規定》第8條、第11條至第13條的規定，地理標志產品注冊由多個行政部門管理。如關于申請人，地理標志產品保護申請必須當地縣級以上人民政府指定的地理標志產品保護申請機構或人民政府認定的協會和企業（以下簡稱申請人）提出，并征求相關部門意見。又如關于申請過程，地理標志產品的保護申請分情況先向本轄區內出入境檢驗檢疫部門或向當地（縣級或縣級以上）質量技術監督部門提出，再由省級質量技術監督局和直屬出入境檢驗檢疫局按分工對保護申請提出初審意見，并將相關文件、資料上報國家質檢總局，最終由國家質檢總局決定是否批準申請。

《農產品地理標志管理辦法》于2007年12月6日經農業部第15次常務會議審議通過，自2008年2月1日起施行。在農產品地理標志的注冊方面，《農產品地理標志管理辦法》第8條和第9條規定，農產品地理標志登記申請人為縣級以上地方人民政府擇優確定的農民專業合作經濟組織、行業協會等組織，申請人向省級人民政府農業行政主管部門提出登記申請。

（二）國家對地理標志使用的干預

《商標法實施條例》第6條規定，地理標志權利人應當允許其他商品符合使用該地理標志條件的市場主體使用其地理標志。該條規定表明：地理商標的注冊人對地理標志沒有絕對的、排他的權利，在他人產品滿足一定條件下，注冊人必須允許他人使用該地理標志。按一般證明商標制度的原則，證明商標權人有權決定是否允許他人使用其商標，即使他人的產品達到了證明商標所標示的水平，證明商標權人也有權利不允許他人使用其證明商標，而地理標志制度排除了這一證明商標的原則性規定；按集體商標制度的原則，只有集體成員才能使用集體商標，地理標志制度也排除了這一集體商標的原則性規定，對商標權人的意思自治實施了一定程度的限制。

《地理標志產品保護規定》第20條規定：地理標志產品產地范圍內的生產者使用地理標志產品專用標志，應向當地質量技術監督局或出入境檢驗檢疫局提出申請。上述申請須先經省級質量技術監督局或直屬出入境檢驗檢疫局審核，并經國家質檢總局審查合格注冊登記。

《農產品地理標志管理辦法》第15條規定：使用農產品地理標志，應當按照生產經營年度與登記證書持有人簽訂農產品地理標志使用協議，農產品地理標志登記證書持有人不得向農產品地理標志使用人收取使用費。

（三）國家對地理標志保護的干預

《商標法》對地理標志保護無特別規定。

《地理標志產品保護規定》第21條和第22條規定，各地質檢機構依法對地理標志保護產品實施保護。各地質檢機構對地理標志產品的產地范圍，產品名稱，原材料，生產技術工藝，質量特色，質量等級、數量、包裝、標識，產品專用標志的印刷、發放、數量、使用情況，產品生產環境、生產設備，產品的標準符合性等方面進行日常監督管理。

《農產品地理標志管理辦法》第18條規定，縣級以上人民政府農業行政主管部門定期對登記的地理標志農產品的地域范圍、標志使用等進行監督檢查。

綜上所述，《商標法》、《地理標志產品保護規定》和《農產品地理標志管理辦法》均對地理標志實施干預，但干預程度不同。《地理標志產品保護規定》對地理標志的干預程度最高。地理標志管理主體是以國家質量監督檢驗檢疫總局為首的各行政部門，它們對地理標志的申請、使用和保護監督進行全程管理干預。不僅地理標志權申請人由政府指定的機構或者由政府認定的協會、企業擔任，其申請程序由下級質檢部門向上級部門層層申請，而且，在地理標志權被批準后，申請人不享有任何權利。《農產品地理標志管理辦法》對地理標志干預程度居中，它雖然對地理標志注冊、使用實施干預，并定期對登記的地理標志農產品的地域范圍、標志使用等進行監督檢查。但提倡相關當事人對地理標志使用進行協商。《商標法》對地理標志干預程度最小，僅對地理標志注冊和使用實施干預。

二、我國地理標志干預制度存在的問題

筆者認識，雖然我國地理標志受多部法保護，但我國地理標志保護制度并不科學，不僅各法內部存有一定問題，而且各法之間也存有一定的矛盾，具體表現如下：

（一）就微觀層面看，上文三部法各自存在一些不足

首先，《商標法》的地理標志制度存在一些弊病。這具體表現在以下二方面：第一，地理標志權利人常常難以對地理標志實施有效管理監督。商標法將地理標志的權利主體授予“團體、協會或者其他組織”。在實踐中，地理標志權利人常常是協會，這些協會作為半官方組織，缺乏有效管理監督地理標志的資金和權力。如河南信陽有兩家單位管理河南地理標志信陽毛尖：信陽市茶葉生產開發辦公室(以下簡稱茶辦)和信陽市茶葉協會。茶辦是代表政府職能的部門，主要管理原產地標記；而茶葉協會則是民間機構，是“信陽毛尖”地理商標的申請者和擁有者。協會是民間團體，沒有執法權，對質量難以約束。而且，要鑒定茶葉的質量是否符合標準，需要大量的資金投入，而茶會沒有資金【1】；第二，地理標志不適合用集體商標形式進行保護。集體商標只是標明了集體組織中成員的資格, 并無區分產品和產品質量的作用。而國家干預對地理標志進行干預的主要目的是提高產品質量，以提高我國農產品質量和在國際上的競爭力。《商標法實施條例》第6條規定：取得集體商標的組織不得禁止特定地域范圍內符合條件的非集體組織成員的地理標志產品的生產經營者使用該集體商標，這既違背了商標的專屬性特征, 又扭曲了集體商標的本質屬性。

其次，《地理標志產品保護規定》對地理標志進行全方位干預，其可操作性值得商榷。《地理標志產品保護規定》僅僅授予地方相關主體申請的權利，地理標志注冊、使用和保護和監督的權力完全授予以國家質量監督檢驗檢疫總局為首的各行政部門，各級質檢部門接受地理標志的使用申請，并對地理標志產品的產地范圍，產品名稱，原材料，生產技術工藝，質量特色，質量等級、數量、包裝、標識，產品專用標志的印刷、發放、數量、使用情況，產品生產環境、生產設備，產品的標準符合性等方面進行日常監督管理。筆者認為，質檢部門不可能有足夠的行政資源完成如此龐大的任務。以河南省地理標志為例，據河南省質量技術監督局統計，載至2009年9月，國家質量監督檢驗檢疫總局認可河南省50種產品享有地理標志權【2】。依《地理標志產品保護規定》，鄭州質檢部門應當對中牟大白蒜、河陰石榴、新鄭紅棗實施地理標志管理監督，單就新鄭市大棗而論，其種植面積已經發展到1.4萬公頃，品種達30多個，年產量突破3500萬公斤【3】，鄭州質檢部門僅針對新鄭大棗一項地理標志進行全面管理也面臨著行政資源缺乏的困難。

再次，《農產品地理標志管理辦法》也存在一些弊病，具體體現為農產品地理標志登記申請人和登記證書持有人關系不明。《農產品地理標志管理辦法》第8條規定，農產品地理標志登記申請人為縣級以上地方人民政府根據一定條件擇優確定的農民專業合作經濟組織、行業協會等組織。《農產品地理標志管理辦法》第15條則規定：符合一定條件的單位和個人，可以向登記證書持有人申請使用農產品地理標志。《農產品地理標志管理辦法》還規定，使用農產品地理標志，應當按照生產經營年度與登記證書持有人簽訂農產品地理標志使用協議，農產品地理標志登記證書持有人不得向農產品地理標志使用人收取使用費。《農產品地理標志管理辦法》沒有針對農產品地理標志登記申請人和登記證書持有人的關系直接給予說明，也沒有規定農產品地理標志登記申請人、農產品地理標志證書持有人和地理標志權利人的關系。從《農產品地理標志管理辦法》上下文判斷，地理標志登記申請人和登記證書持有人應為同一主體，但這又存在著一定的問題：《農產品地理標志管理辦法》第8條規定地理標志登記申請人必須具有獨立承擔民事責任的能力，第15條在規定證書持有人享有許可他人使用地理標志權利的同時卻又不讓禁止其向使用人收費，這似乎不符合權利與義務一致原則。

（二）從宏觀層面看，我國整個地理標志制度還不足以構成一個和諧統一的整體

我國地理標志制度由上述三法《商標法》、《地理標志產品保護規定》和《農產品地理標志管理辦法》構成，但這三法之間存在著不一致之處。這主要表現在以下二方面：

1.各法中，國家對地理標志的干預程度不同。

在《商標法》中，地理標志是以集體商標和證明商標的形式進行保護的，它似乎是一種私權。盡管商標法對地理標志實施了一定程度的干預，但干預程度較弱；在《地理標志產品保護規定》中，地理標志似乎是一種純粹的公權。政府指定的機構或者由政府認定的協會、企業才能申請地理標志權，申請程序由下級質檢部門向上級部門層層申請，而且，在地理標志權被批準后，各質檢部門管理全權管理監督地理標志的使用；在《農產品地理標志管理辦法》中，有關行政部門雖然對地理標志注冊、使用實施干預，并定期對登記的地理標志農產品的地域范圍、標志使用等進行監督檢查，但《農產品地理標志管理辦法》同時規定相關當事人有權對地理標志使用行為進行協商。

2.三部門均對地理標志進行立法和管理，不僅加大了行政管理成本，而且造成了權利沖突，并給地理標志申請者和使用者造成一定的困惑。

地理標志的管理涉及全國地理標志的相關事宜, 需要建立完備的檔案, 嚴謹的更新機制，所以管理成本是非常巨大的。目前，國家工商行政管理局、國家質檢總局和農業部均對地理標志進行管理，僅僅從上到下的三套行政機構就已經是資源的極大浪費。另外，三個部門各行其是，缺少必要的溝通，這使本來就繁瑣的工作演化的更加復雜。

重復保護造成了權利沖突。如“小站稻”之爭。2000年6月9日，國家工商行政管理局商標局正式核準了津南區農業技術推廣服務中心為“小站稻”證明商標的法定持有者。2001年11月，國家質檢總局派出原產地專家小組，專程到天津市寧河縣，對天津“津沽”牌小站稻米的地理標志進行審核認證。“小站稻”引起了津南區和寧河縣兩方的論戰，雙方的主管部門也各執一詞，凸顯了管理體制問題的嚴重性。又如2002年2月25日,“東阿阿膠”被認定為原產地保護標記(地理標志),并據此予以保護。就在有關公告發布不到一個月里,東阿阿膠集團對此提出異議,理由是該公告侵犯了東阿阿膠集團對注冊商標“東阿阿膠”依法享有的權利。

重復保護還給地理標志申請者和使用者造成一定的困惑。因為，第一，地理標志申請者不知道應當以何種方式取得地理標志權。實際應用上，有的地方選擇證明商標保護，有的地方選擇原產地名稱保護，有些地方對其地理標志產品甚至選擇兩種同時注冊保護的辦法，比如：紹興黃酒、龍井茶、信陽毛尖、新鄭紅棗和焦作四大懷藥均采用了二種注冊保護辦法，這樣造成保護成本的增加和國家管理資源的浪費；第二，取得多重保護的地理標志管理權主體不清。如信陽毛尖既獲得了商標法的地理標志權，又取得了國家質檢總局授予的地理標志權。作為商標，信陽市茶葉學會是信陽毛尖的權利人，有權利對信陽毛尖商標的使用進行有效管理或者控制。而國家質檢總局授予信陽毛尖地理標志權，則意味著信陽毛尖的使用和管理完全由有關質檢部門負責，信陽市茶葉學會無權對信陽毛尖實施任何管理或者控制行為。

三、對如何構建我國地理標志國家干預制度具體內容的建議

關于我國地理標志制度，目前學術界討論很多，但焦點主要集中在地理標志立法模式上。筆者認為，地理標志制度不管以何種模式進行立法，均是地理標志權保護的形式，這一形式的主要作用在于確定產權的歸屬和權利義務的分配，產權歸屬和權利義務分配才是地理標志的最實質最重要問題。關于地理標志的產權歸屬和權利義務分配，筆者認為，我國地理標志制度應作如下規定：

第一，地理標志權的所有權人是國家。如前所述，地理標志產品可以視為大自然賜予國家的自然資源，它體現了國家利益和代際利益，國家應當是地理標志權的權利人。

或許有人認為，依TRIPS規定，知識產權是一種私權。作為知識產權之一的地理標志權，其權利人不應當是國家。但地理標志權是一種特殊的知識產權。它通常和一個國家農業的競爭力有關，理應受國家較大程度的干預。而且，將地理標志權權利主體授予國家，也并不是無章可循。從其它國家具體地理標志立法看，有的國家規定地理標志權的權利所有人是國家（如墨西哥），有的國家規定地理標志權由生產者集體所有（如法國、意大利等），有的國家只規定了管理機構而回避了權利人問題（如愛沙尼亞）【4】，在大多數情形下，對地理標志采專門立法模式保護的國家并沒有明確規定地理標志的所有權人。“地理標志存在一個普遍的所有人虛位。這是由知識產權保護本身的性質決定的。……如果存在所有人的話，那他通常具有‘公法’上的身份，或者是由生產者組成的集體組織，或者是代表生產者利益的國家主管機關”【5】。

第二，地理標志的具體申請、管理和監督主體應當是各級地方政府，地方政府代表國家對地理標志實施具體申請、管理和監督。地方政府在條件成熟時可以委托相關機構或者協會實施地理標志監督管理活動。

筆者認為，國家應當將各級地方政府作為地理標志的申請主體和權利管理監督主體。各級地方政府的主要作用體現在以下二方面：從積極方面看，他們應當根據情況的發展變化，制訂或修改地理標志強制性標準并管理監督地理標志的使用。從消極方面看，他們負責管理地理標志的打假, 切實加強對地理標志的保護。各地政府應當采用多種方式對地理標志產品進行扶持，如在每年的財政預算支出中安排必要的地理標志專項經費，用于科研開發和鼓勵先進企業和打假等。各級地方政府應當將地理標志發展和地方政績相結合，以更有效地發揮地方優勢，促進地方經濟的發展，最終促進國家的發展。將各級地方政府作為地理標志的管理者，有利于加強各地地理標志的宣傳，有利于加大對地理標志的科研經費投入、融資投入和基礎設施投入，還有利于地方政府實施 “地理標志+龍頭企業+農戶”的農業產業化經營模式，形成產供銷一條龍結構以帶動地區經濟發展。

同時筆者認為，政府并不需要對地理標志監督管理工作面面俱到，地方政府在必要時可以委托相關機構實施地理標志監督管理活動。受委托主體可實施以下行為: 一是協助有關部門負責地理標志的使用和打假, 切實加強對地理標志的保護。二是根據情況的發展變化，修改強制性標準。

第三，地理標志管理者最主要的任務是制定科學可行的質量標準，這一質量標準應當具有可操作性并應隨著環境的變化不斷提高。地理標志產品良好的質量保證是地方經濟長遠發展的基礎。但考查我國現有法律制度，現有地理標志立法并沒有將地理標志質量問題作為立法的重點：現有《商標法》僅僅強調地理標志必須與當地自然因素和人文因素有關，沒有刻意強調質量問題，更沒有強調質量標準的制訂問題； 《地理標志產品保護規定》第10條、第17條和第18條雖然規定了國家標準和地方標準，但針對“標準”的具體內容無任何規定，《農產品地理標志管理辦法》第9條僅僅規定申請人應當提交產地環境條件、生產技術規范和產品質量安全技術規范，也沒有強調地理標志產品的高質量。如國家工商總局商標局副局長范漢云所說：“保護地理標志最本質和最核心的內容應該是地理標志的管理者和使用者要保證使用地理標志產品的特色和質量”【6】，筆者認為，我國立法應當授予地理標志管理者制定地理標志質量標準的權利。為使此標準在實際中具有一定的可操作性，這一質量標準不宜過高或過低，應當至少有一部分地理標志產品生產企業能達到。在地理標志質量標準制訂程序上，地理標志管理部門應當和地理標志產品生產廠家積極溝通，以保證其所制訂的標準切合實際。而且，地理標志的質量標準并不是一種永久不變的標準，它應當隨著社會和科學技術的發展而不斷提高。

第四，地理標志的使用應當是一種自愿使用，而且，地理標志使用者在使用地理標志的同時，也可以同時使用自己獨有的商標。這既符合目前的地理標志產品銷售現狀，又和地理標志的證明地理標志產品質量的屬性相符合。首先，從目前地理標志產品銷售現狀看，很多產品雖然獲得了地理標志稱號，但由于三法內容有一定沖突，并且三部門的地理標記圖形在相關消費者心中并沒有產生很強的公信力，三部門的地理標記圖形在地理標志產品的外包裝上使用不多，很多生產者仍然僅僅使用自己的商標，如原陽米業協會建立之初雄心勃勃，準備把所有稻農、企業主團結起來，握成拳頭一致對外，但事實上，原陽稻農、企業主等更喜歡單兵作戰。他們認為，個人運作更自由、方便，而且不用給米業協會繳會費【7】。另外，很多消費者短期內對地理標志沒有太大的信賴，其購買商品時還是認定知名度較高的企業的商標。如消費者一般認準“御”牌龍井；其次，如前所述，從地理標志功能看，地理標志代表地理標志產品達到了一定質量標準。同一產品，如普洱茶，達到了地理標志質量標準的茶葉生產商有很多家，達不到地理標志質量標準的茶葉生產商也可能有很多家。達不到地理標志質量標準的生產產家當然不能使用地理標志，但如果他們的商品符合國家強制性質量要求，他們仍可以使用自己個人的商標。達到了地理標志的質量標準的生產廠家，當然可以使用地理標志來證明自己產品質量，這里的地理標志僅僅能證明他們產品達到了一定的高標準，卻不能傳達各自質量的差別和個性特點，所以，他們在使用地理標志的同時還可以同時使用自己的商標，以區別自己的地理標志產品和其它廠家地理標志產品，幫助消費者進行選擇。

【1】李凌,王海勝. 探訪河南地理商標[N]. 經濟視點報, 2005-07-08.

【2】弘揚傳統文化 打造地方名片關于聯合舉辦紀念建國60年暨向祖國獻禮——“河南省十大最具影響力地理標志產品”推選活動的通知[EB/OL]. 河南省人民政府網. http://www.henan. gov.cn/zwgk/system/2009/04/10/010128691. shtml.

【3】新鄭推進地理標志產品保護促棗業發展中國[EB/OL]. 中國質量報. 2009-07-16. http:// www.xzgaj.gov.cn/html/20090716/541403.html.

【4】馮壽波,朱勇. 論地理標志的法律特征[J]. 科技與法律, 2008, 3: 78.

【5】董炳和. 地理標志知識產權制度研究——構建以利益分享為基礎的權利體系[M]. 北京：中國政法大學出版社, 2005: 220.

【6】范漢云. 地理標志保護需注意的問題[J]. 中華商標, 2004, 10: 11.

【7】同注【1】.