地方政府融資平臺可持續(xù)發(fā)展的政策建議

包麗萍

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

一、地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

我國地方政府融資平臺產(chǎn)生于20世紀80年代，2008年國務(wù)院為了應(yīng)對金融危機對我國經(jīng)濟的影響，出臺了4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，實施積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出了“支持有條件的地方政府組建融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。該指導意見的出臺，為地方政府融資平臺的設(shè)立提供了政策依據(jù)，被地方政府和商業(yè)銀行視為對地方政府融資平臺的支持和鼓勵，地方政府融資平臺數(shù)量急劇增加。

根據(jù)中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告2011年第35號《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，至2010年底，從融資平臺數(shù)量來看，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達10家以上；省、市、縣融資平臺占比數(shù)量分別為2.51%、25.06%和72.43%。

從融資平臺債務(wù)來看，2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負有償還責任的債務(wù)31375.29億元、政府負有擔保責任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占 63.12%、16.38%、20.50%；從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%；從債務(wù)償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.2%，有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

從融資平臺公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設(shè)項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進行其他經(jīng)營活動的2169家。

總體看，地方政府融資平臺呈現(xiàn)以下特點：一是東部地區(qū)平臺個數(shù)較多，中部、西部地區(qū)縣級平臺占比較高。東部地區(qū)地方政府融資平臺個數(shù)占全部地方政府融資平臺總數(shù)的比重接近50%。中部地區(qū)的湖南、江西兩省縣級平臺占比均超過70%，西部地區(qū)的四川、云南兩省的縣級平臺占比近80%。二是平臺貸款增速穩(wěn)步回落，公益性項目貸款平穩(wěn)收縮。2010年末多個省市地方政府融資平臺貸款增速回落明顯，由50%以上降至20%以下。三是貸款方式以抵、質(zhì)押為主，5年期以上貸款占比超過50%。四是貸款主要投向公路與市政基礎(chǔ)設(shè)施，土地儲備貸款集中情況有所緩解。五是平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%，國有商業(yè)銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。

二、地方政府融資平臺存在的問題

1.責任主體模糊，法人治理結(jié)構(gòu)不健全。作為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體，融資平臺本應(yīng)具有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，但在目前，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長。在通常情況下，地方政府融資平臺作為地方政府控制的國有獨資公司或國有控股公司，人事管理和業(yè)務(wù)管理由地方政府相關(guān)部門實際控制，國資委管理資產(chǎn)，政府管理人員任免，財政管理資金，發(fā)改委管理項目，責任主體模糊，發(fā)生問題往往互相扯皮，責任追究難度很大。

2.融資方式單一，融資渠道狹窄。從融資渠道來看，我國地方政府融資平臺對外融資多以銀行中長期商業(yè)貸款為主，利用資本市場直接融資比例很低，從而造成資金來源單一、融資結(jié)構(gòu)不合理、抗風險能力差等問題。一是銀行融資規(guī)模受國家宏觀調(diào)控政策的影響較大，資金來源很不穩(wěn)定；二是中長期貸款比例太高，加大了銀行貸款結(jié)構(gòu)的不平衡，加劇了商業(yè)銀行的流動性風險和信用風險；三是如果地方政府通過多個平臺公司向多家銀行貸款，就會形成多頭舉債現(xiàn)象，從而造成銀行風險劇增，嚴重時可能影響金融安全和穩(wěn)定。

3.信息不對稱，信息透明度差。銀行和融資平臺信息不對稱，地方政府融資平臺貸款總體信息只有政府掌握，銀行只是針對具體融資平臺法人或項目放貸，很難了解轄區(qū)內(nèi)融資平臺總體融資情況和債務(wù)償還安排。由于信息不對稱以及多家銀行對政府項目授信的激烈競爭，一個政府又有多個融資平臺的情況下，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，一家銀行難以確定是否存在多頭舉債，難以把握地方政府總體負債和財政擔保承諾情況，對項目進行有效監(jiān)控非常困難，很多融資平臺將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，銀行難以監(jiān)測資金流向，控制對政府融資平臺的授信額度實質(zhì)意義不大。

4.債務(wù)規(guī)模大，結(jié)構(gòu)不合理。2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。從融資方式看，地方政府融資平臺的融資方式包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)和政府特定項目信托理財產(chǎn)品等，其中，銀行貸款是平臺公司最主要的融資方式，占籌資總額的80%左右。2009年末，融資平臺的貸款余額約為7.38萬億元，占全部人民幣貸款余額的18.5%，到2010年11月，融資平臺的貸款余額為9.09萬億元，占全部人民幣貸款余額的19.16%，其中風險最大的縣級融資平臺貸款5.58萬億元，占融資資金的61.4%。從貸款期限看，由于地方政府官員實行任期制，因此，一些地方政府官員在擴大融資數(shù)量的同時，盡可能延長融資償還的期限，把償還貸款的壓力轉(zhuǎn)給后幾屆政府。根據(jù)中金公司研究報告，86.3%的融資平臺貸款期限在3年以上。

5.資本金到位率低，盈利能力較弱。部分地方政府融資平臺存在資本金不到位、不足額到位、抽逃注冊資本等現(xiàn)象，甚至有的地方政府通過采用各種變通手段向融資平臺注入不實資產(chǎn)。根據(jù)審計結(jié)果公告，在6576家融資平臺公司中，審計發(fā)現(xiàn)有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，占15.71%，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。

6.資產(chǎn)負債率高，風險較大。如重慶建工集團，最近三年資產(chǎn)負債率均在90%左右；上海浦東路橋公司，最近三年資產(chǎn)負債率均在70%左右，財政風險極大。

三、地方政府融資平臺可持續(xù)發(fā)展的建議

地方政府融資平臺對于彌補地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口，有效擴大內(nèi)需，促進地方經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，我們也必須正視融資平臺存在的問題，從規(guī)范融資平臺的運營、加快財政體制改革、加強監(jiān)督管理等方面建立起融資約束機制，系統(tǒng)防范和化解潛在的風險，保證地方政府融資平臺健康可持續(xù)發(fā)展。

（一）規(guī)范地方政府融資平臺，拓寬地方政府融資渠道

1.明確地方政府對融資平臺的責任。地方融資平臺雖然名義上是企業(yè)，但實際上是為地方政府籌集發(fā)展所需要的資金，是政府職能的一部分，因此不能只負有限責任，應(yīng)將地方政府作為地方融資平臺所負債務(wù)的最終責任人。因此，我國應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府對融資平臺的責任：一是明確規(guī)定地方政府是融資平臺債務(wù)的最終責任人，地方融資平臺的所有舉債行為均應(yīng)經(jīng)過地方政府的批準和當?shù)厝舜蟮恼J可。二是明確要求地方政府對所屬融資平臺進行梳理，分清公益性還是非公益性，區(qū)別看待，公益性融資平臺由政府繼續(xù)管理，將非公益性的融資平臺推向市場。三是明確地方政府的信息公開義務(wù)。地方政府要對本地債務(wù)總額進行控制，把分散在各個融資平臺的融資活動納入政府資產(chǎn)負債的總體框架之中，納入預(yù)算管理，并定期向本級人大匯報，向全社會公布，接受社會監(jiān)督。

2.健全融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)。按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺公司。按《公司法》要求通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實公司資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)完善。建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人機制，公開向社會招聘管理人員，政府官員不再負責融資平臺企業(yè)的具體經(jīng)營管理。同時，推進管理層的職業(yè)化。只有管理層的職業(yè)化，才能提高融資平臺的法人治理水平。首先，對融資平臺企業(yè)的管理人員取消事業(yè)身份，轉(zhuǎn)為企業(yè)化管理。其次，對現(xiàn)有平臺的高管人員進行職業(yè)培訓，盡快提高高級管理人員素質(zhì)，加速職業(yè)化改造，以提高融資平臺的經(jīng)營水平和運營效率。

3.科學定位融資平臺的投資領(lǐng)域。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，對不同融資平臺進行準確定位，進行合理的功能界定。對只承擔融資任務(wù)且主要依靠財政資金償還債務(wù)的融資平臺公司，由地方政府妥善處理后限期退出；承擔非公益公用項目融資任務(wù)的，推向市場；承擔公益公用事業(yè)融資任務(wù)且有穩(wěn)定收入來源、主要依靠自身收益償還債務(wù)的，由地方政府加強管理。這樣使地方政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公益公用事業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)地方政府投資管理科學化、精細化。

4.加強銀行對融資平臺的風險評估。金融機構(gòu)應(yīng)在取得本地政府債務(wù)有關(guān)信息的前提下，根據(jù)本地政府的債務(wù)總體承受能力和建設(shè)項目的收益情況，合理制定融資限額，從而嚴格控制政府融資規(guī)模，防止系統(tǒng)性金融風險。同時，由于大多數(shù)融資平臺在兩家或兩家以上的銀行辦理業(yè)務(wù)，因此，應(yīng)建立銀行間信息溝通機制，及時準確地向其他銀行提供融資平臺的數(shù)據(jù)和信息，共同掌握融資平臺的整體風險狀況。大力推行銀團貸款模式，嚴格授權(quán)審批制度，同一項目只能向一個銀團融資，降低單家銀行的貸款額度，防范金融風險。

5.引導社會資本參與融資平臺建設(shè)。解決地方政府資金短缺、財政風險加劇的問題，就要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，拓寬融資渠道，不但要采用債務(wù)融資、資產(chǎn)資源融資和權(quán)益融資等方式，也要積極引導外資、居民投資、社保資金和保險資金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化。如：公路、鐵路、地鐵、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以采用項目融資方式，如BOT、BOO、BOOT等。既可以拓寬地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道，降低地方政府財政壓力，也可以為民營資本找到長期穩(wěn)定的收益來源，壯大民營企業(yè)的經(jīng)濟實力；地方政府也可以把一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自來水供應(yīng)、公路建設(shè)等公司的股權(quán)轉(zhuǎn)移給民營資本或外資，通過公私合作的形式實現(xiàn)股權(quán)融資；或把部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司，進行股權(quán)上市融資，如上海城投控股公司。

（二）加快財政體制改革，防范和化解財政風險

1.建立債務(wù)風險預(yù)警機制。為了控制地方政府融資平臺的財政風險，建立債務(wù)風險預(yù)警機制是財政風險預(yù)警的基本要求。（1）建立債務(wù)風險的總量控制體系。各級地方政府要根據(jù)經(jīng)濟運行的規(guī)律，按照不同的風險類型，對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，促進地方政府有效控制和管理債務(wù)規(guī)模，做到“量入為出”，防止地方政府債務(wù)進一步膨脹。（2）建立債務(wù)風險的期限控制體系。針對地方政府官員任期制的現(xiàn)狀，對地方政府債務(wù)期限進行控制，盡量控制地方政府債務(wù)在一個任期內(nèi)，防止地方政府官員為了政績不顧償還能力盲目舉債。（3）建立債務(wù)風險預(yù)警指標體系。對地方政府債務(wù)風險進行評估分析，并按照分值高低將各地區(qū)的債務(wù)風險分為不同等級進行分級監(jiān)控，最大限度地防范地方政府債務(wù)危機的發(fā)生。

2.允許地方政府適度舉債。融資平臺以銀行貸款為主的融資方式，增加了融資成本，提高了銀行風險和地方財政風險。為了滿足地方政府日益增加的資金需求，約束地方政府的舉債行為，加強地方政府財務(wù)狀況的披露，可賦予省級政府適度舉債權(quán)，逐步向具備條件的市級政府推開。舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準。允許地方政府適度舉債，可以增加地方政府財政的透明度，降低融資成本。1998年—2005年中央代地方發(fā)行國債2530億元，2009年—2011年財政部代理發(fā)行6000億元的地方政府債券，都說明地方政府債券是客觀存在的。建議修訂《預(yù)算法》中的相應(yīng)條款，認可地方自主發(fā)債的必要性，允許地方政府適度發(fā)行地方債券，明確發(fā)債的主體資格、發(fā)債審查程序、審批標準、融資規(guī)模和償債機制等，對地方政府債券融資最高額度進行限制。

3.完善地方債務(wù)管理體制。（1）加強地方政府對融資平臺的集中統(tǒng)一管理。由財政部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)，克服目前地方融資平臺債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府對融資平臺債務(wù)規(guī)模、債務(wù)資金使用和償債能力把握不全的現(xiàn)狀，切實保證財政資金安全，防范財政風險的發(fā)生。（2）地方政府債務(wù)收支實行預(yù)算管理。地方政府債務(wù)收入全額納入地方財政預(yù)算管理，地方政府債務(wù)收入安排的支出納入地方各級財政預(yù)算管理。對融資平臺資金的舉借、使用和償還進行全過程預(yù)算監(jiān)督，償債資金全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)地方政府債務(wù)總體的計劃性、規(guī)范性和有效性，保證債務(wù)收支集中和管理透明。（3）建立健全地方政府債務(wù)償還保障機制。考慮到部分公益性投資項目難以直接帶來經(jīng)濟回報，投資收益可能不足以償付本息，地方政府應(yīng)當統(tǒng)籌安排本地財力，從每年的預(yù)算安排中撥付部分資金，用于建立與地方融資平臺債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的償債基金，并制訂地方融資平臺債務(wù)管理辦法，規(guī)定融資的借、用、還程序，并規(guī)定償債基金不得用于償債以外的其它用途。在地方融資平臺無法償還債務(wù)的情況下，應(yīng)由地方政府動用償債基金進行償還。

（三）建立健全地方政府監(jiān)管機制，加強融資平臺的監(jiān)管

1.建立地方債務(wù)信息披露制度。（1）合理選擇債務(wù)信息披露指標。由地方政府牽頭，財政部門、人民銀行、銀監(jiān)等部門共同參與，對地方政府債務(wù)及融資平臺的信息進行分類，規(guī)定何種信息必須公開、如何公開、向誰公開等，選擇一套上下統(tǒng)一、口徑一致的債務(wù)信息披露指標，切實保證信息的全面性、有效性，為對外信息披露奠定良好的基礎(chǔ)。鑒于地方政府是地方融資平臺債務(wù)的最終責任人，地方政府的總體財政狀況以及負債情況（包括直接債務(wù)和或有債務(wù)）、地方政府下屬所有融資平臺的總體負債情況，都應(yīng)當加以披露，以供投資者和商業(yè)銀行在投資或放貸時參考。（2）建立覆蓋政府債務(wù)運行各環(huán)節(jié)的債務(wù)信息統(tǒng)計、報告和公開制度。通過債務(wù)信息公開促進地方政府加強債務(wù)管理，要定期披露，相關(guān)部門要統(tǒng)計、評估各地方政府融資平臺的負債情況，定期向金融機構(gòu)通報；相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，不僅要向上級政府報告，更重要的是通過各種媒體讓大眾能獲得最新信息，有利于公眾監(jiān)督和投資者進行投資決策，推動地方政府融資平臺的隱性負債向合規(guī)的顯性負債轉(zhuǎn)變。（3）嚴懲債務(wù)信息造假行為。債務(wù)信息指標反映各地經(jīng)濟運行情況，關(guān)系到政府的運轉(zhuǎn)穩(wěn)定，因此，地方政府的風險披露信息必須做到及時、準確、全面、完整。對故意隱瞞真相、披露虛假信息及延遲披露信息等行為予以嚴懲。

2.健全債務(wù)監(jiān)管體系。（1）加強人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督。充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，對政府融資借、用、還進行監(jiān)督，地方政府應(yīng)向人大報告當年政府債務(wù)收支、潛在風險、政府采取的管理措施及下一年度的融資計劃、項目等內(nèi)容，接受人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，重大融資事項必須經(jīng)過人大批準。地方人大還可以組織人大代表通過調(diào)查、議案等方式，對地方政府的債務(wù)管理進行工作監(jiān)督，督促其加強債務(wù)管理。（2）加強審計監(jiān)督。審計機關(guān)要有針對性的開展審計監(jiān)督，審查、評價融資項目的真實性、合法性和效益性，重點是對融資項目的風險進行分析、評價，提出防范風險的措施建議。（3）將地方政府融資平臺納入金融監(jiān)管。一是金融監(jiān)管部門要加強對地方政府債務(wù)風險的監(jiān)測和對融資平臺的監(jiān)管。人民銀行和銀監(jiān)部門要牽頭建立協(xié)調(diào)機制，對地方政府債務(wù)進行全面徹底的調(diào)查清理，對金融部門貸款風險進行認真分析，了解地方政府債務(wù)負擔的真實狀況，對當?shù)卣畟鶆?wù)風險做到心中有數(shù)。要對商業(yè)銀行的放貸行為進行嚴格監(jiān)管，金融機構(gòu)要定期把融資平臺貸款總額、項目和資金流向向監(jiān)管部門報告，指導金融機構(gòu)堅守風險管理底線，強化風險預(yù)警，加強銀行間信息溝通，對同一項目盡量采用銀團貸款方式，避免信貸資產(chǎn)過度集中投放到同一項目而可能引發(fā)的系統(tǒng)風險。二是商業(yè)銀行要加強對融資平臺貸款的控制。要嚴格執(zhí)行監(jiān)管部門的方法、指引和相關(guān)規(guī)則制度，增強融資平臺的風險評價，加強對融資平臺貸款運用方向的監(jiān)管，防止貸款在項目之間挪用，保證銀行貸款的安全。（4）發(fā)揮信用評級機構(gòu)等中介組織的監(jiān)督作用。通過中介機構(gòu)對地方政府財政信用、償債能力等情況綜合分析，進行信用評級，并對信譽和債務(wù)償還的可靠程度對外公開，既可為銀行審批貸款提供參考，也可供投資者參考，從而發(fā)揮投資者“用腳投票”的監(jiān)督作用。

3.建立地方政府債務(wù)責任考核、追究機制。（1）建立地方政府債務(wù)考核機制。明確地方政府主要領(lǐng)導任期內(nèi)的管理責任和償債責任，設(shè)立一系列考核指標，將GDP、財政收入增長目標、債務(wù)增長率、債務(wù)清償率等指標納入領(lǐng)導年度責任考核和離任時經(jīng)濟責任審計范圍，督促地方政府領(lǐng)導對地方債務(wù)加強管理，防范財政風險的發(fā)生。（2）建立地方政府債務(wù)責任追究機制。對于盲目舉債給地方政府造成重大損失的、擠占挪用債務(wù)資金給政府信譽造成惡劣影響的，對行政首長實行問責；對于因過度舉債而無力償還債務(wù)的，追究相關(guān)決策者的責任；對于債券申請、審議、審批過程中出現(xiàn)的欺詐、腐敗等，籌集資金使用中出現(xiàn)的擠占挪用、貪污腐敗等行為的責任者，要追究行政責任與刑事責任，以增強債務(wù)融資的法律約束。

〔1〕《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》.中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告2011年第35號.

〔2〕中國人民銀行《2010年中國區(qū)域金融運行報告》.

〔3〕重慶建工集團股份有限公司2011年度第一期短期融資券募集說明書.

〔4〕上海浦東路橋建設(shè)股份有限公司2011年度第一期短期融資券募集說明書.