俄羅斯區域經濟政策對遠東地區的影響

李亞琴

(黑龍江大學經濟與工商管理學院，黑龍江哈爾濱150080)

俄羅斯是一個民族和地區數量眾多的國家，由于各種因素的綜合影響，地區間社會經濟發展不平衡問題突出，制約著其經濟社會發展，比較落后的遠東地區一直是區域經濟發展的重點關注對象。遠東地區包括9個聯邦主體，是俄羅斯面積最大、人口最少的聯邦區，面積為616.93萬平方公里，占俄羅斯領土總面積的36.1%，現有人口約646.01萬人，占俄羅斯總人口的4.55%。

由于遠東地區的戰略地位重要且經濟比較落后，所以原蘇聯和俄羅斯一直都在籌劃和努力開發遠東地區，出臺了一系列遠東地區開發政策，且開發力度不斷加強。

一、俄羅斯遠東地區區域經濟政策

(一)蘇聯時期區域經濟政策對遠東地區的開發

十月革命后，蘇聯才真正開始運用區域經濟政策對欠發達地區進行大規模開發，最初主要考慮是利用這些地區的森林、能源和水利等自然資源。從戰時經濟階段開始，主要是將遠東地區建設成為軍事戰略大后方，目的是滿足戰斗的需要，防御帝國主義。這一時期，遠東是國家財政重點支持地區，有地區津貼和優惠的住房﹑醫療、休假等多方面的政策，遠東雖然條件嚴竣，但工資高，補貼基本和其他地區持平。在這種情況下，遠東的居民生活水平甚至要高于國家西部某些地區，因此對勞動力產生了很大的吸引力，每年都有大量人口從其他地區遷來遠東。

(二)葉利欽時期遠東地區政策

蘇聯解體后，俄羅斯政府曾經采取了一些積極措施促進遠東地區發展。面臨嚴重的經濟危機，遠東與后貝加爾地區人口大幅度下降，社會經濟急劇衰退，13個聯邦主體聯合而成的遠東與后貝加爾跨地區經濟合作協會編制了《1996—2005年俄羅斯遠東和后貝加爾地區社會和經濟發展聯邦專項綱要》，提出一系列反危機措施，要求聯邦中央給予政策支持和財政支持。聯邦中央還成立了專門的俄羅斯聯邦政府委員會，負責這一綱要的實施，目的就是要打破遠東地區與鄰國相隔絕的局面，利用該地區的資源優勢加強同亞太地區特別是東北亞地區各國的經濟聯系，以擺脫遠東地區的經濟危機，并使遠東地區發展成為俄羅斯加入亞太經濟一體化的重要一環，該綱要的出臺為遠東地區的發展指明了方向。

(三)普京時期的遠東地區政策

普京上臺后加大了對東部地區的開發力度。為促進區域經濟協調發展，支撐歐洲部分經濟的可持續發展和阻止遠東地區人口流失和下降的趨勢，同時也為了加快俄羅斯經濟融入亞太經濟和南部地區的安全，普京多次強調要把遠東地區開發作為全國性的重要任務加以安排和促進，積極制定政策開發和建設遠東和外貝加爾地區。

2002年3月19日俄聯邦政府批準實施由經濟部牽頭、各相關部委聯合修改補充的綱要修訂版，并將其時間延長至2010年，同時加大了聯邦中央對遠東與后貝加爾地區政策支持與財政支持的力度。與1987年以及1996年的遠東開發計劃不同的是，在每一個方面都有較為系統、操作性強的規劃。隨后政府從基礎設施建設、產業結構調整、設立自由區等方面展開了對東部的開發工作。

為了開發計劃的開展，還成立了“遠東地區開發事務委員會”、俄羅斯遠東和外貝加爾湖地區發展問題國家委員會，由俄羅斯政府總理兼任委員會主席具體負責遠東社會經濟發展的協調工作。俄羅斯在遠東和后貝加爾地區發展問題委員會第一次正式會議上比較全面地提出重點對東部地區改革的問題。2007年9月，俄羅斯出臺《遠東及外貝加爾地區經濟和社會發展2013年聯邦專項綱要》，規劃的優先領域是發展能源與交通基礎設施。這一政策綱要的制定實施，標志著俄羅斯對遠東地區的開發從政策轉為實施行動的新階段，具有更加實質性的內容，如增加對遠東與外貝加爾地區發展的財政投入，規劃總額為5673.5億盧布，其中75%的資金來自聯邦預算，遠東地區獲得了5285億盧布，占總額的93%;為了配合2012年在海參崴召開的亞太經濟合作組織峰會，制定子規劃《把符拉迪沃斯托克市發展成為亞太地區國際合作中心》，計劃從聯邦財政投入總額中劃撥1400億盧布用于海參崴的機場改造、道路和橋梁建設，建設可容納6000～7000人的會議中心、新聞中心以及賓館等。此外，還規劃了一系列大型投資項目來推動遠東地區的經濟發展，其中包括石油加工、造紙和金屬冶煉等。

(四)梅、普時期遠東地區經濟政策

2008年5月，梅德韋杰夫出任俄羅斯總統，并委任普京為總理，俄羅斯進入“梅普組合”共治的新時期。梅德韋杰夫執政期間，俄羅斯將繼續落實有關遠東地區發展綱要，推動遠東地區的經濟發展。梅、普在經濟政策上沒有原則分歧，只是在政策實施中梅更重視利用法律手段(王酈久，2008)。2009年11月，梅德韋杰夫在出席亞太經合組織第十七次領導人非正式會議時還特別強調，“發展遠東和西伯利亞地區是國家最優先的發展方針。”

受國際金融危機的影響，有關開發規劃并沒有實施變成現實。在此背景下，2009年12月28日，俄總理普京批準了俄羅斯聯邦《遠東和貝加爾地區2025年前經濟社會發展戰略》。《2025年前發展戰略》從地緣政治利益視角，指出遠東和貝加爾地區的發展首要戰略目標，是實現鞏固人口數量的地緣政治發展任務，推動相關聯邦主體建立起經濟發達、生存條件舒適的發展環境;強調其發展模式為“加速戰略”，2011—2025年該地區要以超過俄羅斯全國GDP平均增長速度0.5個百分點的累積發展，實現達到俄羅斯經濟社會發展平均水平的目標。該戰略的制定，表明俄羅斯高度重視遠東和貝加爾地區發展，并將其納入到國家長期戰略。

2010年12月6日，俄總理普京在訪問并在哈巴羅夫斯克出席《統一俄羅斯黨》代表會議時稱，俄將規劃投資140億美元用于擴建橫穿西伯利亞的鐵路。此外，2012年之前，俄還將投資16.7億美元修建公路連接遠東地區的各首府城市。俄羅斯石油公司計劃在遠東濱海邊疆區建立“東部石化公司”，項目總價值約100億美元，預計2012年下半年動工，2017年竣工。

二、俄羅斯區域政策在遠東地區的實施效果

由于歷史原因，俄羅斯歐洲部分的經濟相對發達，而遠東地區一直比較落后，隨著俄羅斯地區政策導向變化和開發力度的加強，遠東地區的經濟出現了重大的轉變。受金融危機的影響，2009年俄羅斯經濟也開始出現衰退，而遠東地區成為2009年惟一出現經濟增長的地區，國民生產總值達16220億盧布，同比增長0.4%，工業產值增長3.5%，總投資增長9%，居民收入增加約14%。2010年上半年遠東聯邦區工業生產指數達113.8%，超過全國110.2%的平均水平。遠東地區經濟增長的主要原因就是大項目的拉動，而這些大項目無疑都是俄羅斯區域經濟政策的重要內容。即使追溯到最早遠東地區的開發，也得益于俄羅斯經濟政策的轉變對遠東地區的關注和援助。由此可見，俄羅斯的區域經濟政策對遠東地區的開發有著深遠的影響，而且必將成為推動遠東地區進一步發展的重要源頭和動力。但是目前遠東地區經濟社會發展仍然面臨許多問題，需要區域政策的支持。

(一)遠東地區經濟比較落后，人口問題嚴峻

近年來，俄羅斯經濟形勢不斷好轉，遠東地區經濟有所增長，但落后面貌并沒有得到根本改變，這也導致當地人口逐年減少，大量移民前往比較發達的歐洲部分居住和謀生。

俄羅斯本來就是一個人口密度低﹑出生率低于死亡率﹑勞動力缺乏的國家，俄羅斯的平均人口密度為每平方公里8.3人。而遠東地區的人口密度每平方公里不足1.1人，遠東地區人口分布極不平衡，在人口密度最大的濱海邊疆區每平方公里平均約有12人，而在自然條件嚴酷的薩哈﹑馬加丹和堪察加每平方公里平均僅分別為0.31、0.35和0.74人，楚科奇自治州每平方公里則僅為0.07人。近年來遠東聯邦區人口流失問題備受聯邦及當地政府關注，2008年該地區居住人口為628.95萬人，比上年減少3.4%。由于死亡率高于出生率以及移民等因素的影響，除哈巴邊區和猶太自治州外，各州區居民數量均呈下降趨勢。區內有勞動能力的人口數量為443.92萬人，比上年減少1.25萬人。就業人數為331.49萬人。生產水平低可以說是人口問題產生的主要原因，俄羅斯科學院學者В．В．庫列紹夫院士認為居民的移動是一個晴雨表，可以判斷出一個地區在生產發展和居民生活條件改善之間資金投入是否正確。只有提高不同地區的生活水平，才能使居民移向符合國民經濟利益的地區。遠東地區如此不佳的人口狀況，自然造成勞動力的嚴重缺乏，阻礙了地區經濟的恢復和增長。因此，俄聯邦政府高度重視遠東地區的開發。

(二)產業結構和地區內部發展的不平衡問題

蘇聯時期，俄羅斯把遠東地區作為戰略大后方進行資源開發和工業體系的建立，形成了不合理的產業結構。再加上遠東地區大部分土地位于常年凍土帶，自然條件惡劣，農業基礎十分薄弱，造成了遠東地區產業結構的畸形:重工業所占比例過高，農業、輕工業落后;采掘工業與加工工業比例失調;軍工企業在機器制造業中占有很大比重，經濟結構帶有濃厚軍事化成分;基礎設施發展滯后，第三產業不發達。

在地區內部，2008年遠東聯邦區內地區生產總值最高的是濱海邊疆區，達3107億盧布，約占遠東聯邦區生產總值的21.5%，其次是薩哈林州，2929億盧布，占地區總產值的20.1%，哈巴邊區2740億盧布，占18.8%，位列第三，第四是薩哈(雅庫特)共和國，生產總值為2649億盧布，占18.2%。上述四個行政主體的地區生產總值之和約占聯邦區生產總值的80%。而其余五個地區的生產總值之和僅為20%。2009年達薩哈共和國地區生產總值為3350億盧布，而楚科奇自治州僅為320億盧布，因此，對于這樣一個整體發展水平不均衡的地區來說，俄羅斯在實施區域經濟政策時要面臨諸多的考慮。

三、俄羅斯遠東地區經濟政策評析和經濟發展前景

俄聯邦政府通過實施聯邦綱要的途徑促進遠東地區經濟與社會發展。但是，這些政策在制定和執行過程中仍存在一些問題，對這些政策措施的改進和落實，將是遠東地區今后開展工作的重點。

(一)政策仍然沒有擺脫計劃管理體制的影響

俄羅斯制定和實施區域政策的主要目標和任務除了縮小各地區經濟和社會發展差距之外，一個重要的出發點是要維護聯邦制國家的完整和統一。因此，遠東地區區域政策的不斷變化也是根據不同時期的政治需要，從全俄的角度出發制定，為了維護聯邦制而進行調整的，體現了聯邦主義的思想。區域經濟政策的制定、實施、監督與評估是由聯邦中央領導進行的，是一個自上而下的政策，具有高度集中化的特點，仍然沒有擺脫計劃管理體制的影響，規定了一系列數量指標。

此外，地方政府行政限制較多，職能發揮不到位，這也對一些項目工程的進度造成很大影響。例如遠東天然氣管道建設工程，由于在地方機構辦理土地征用和林地使用許可證等法律文件時遇到障礙，致使設備人員停工，工程進度受到影響，政策難以有效實施，起不到帶動經濟的作用。

(二)政策綱要的執行效果受限于財政預算

從政策的執行效果來看，由于缺乏在財政和組織上保證綱要實施的機制，政策規劃并沒有達到預期目標。目前，一部分聯邦主體的地區預算仍需要聯邦預算的幫助，對綱要規定的項目投資所需巨額資金很難滿足，各級預算也不能保證資金按期足額到位，導致綱要規定的項目建設或拖延工期或不能開工。

隨著俄羅斯地區政策導向變化，充分利用目前的有利條件，促進遠東地區的各項具體措施的落實，相信遠東地區的經濟將會出現重大的轉變，對這些政策措施的改進和落實，將是遠東地區今后開展工作的重點，不僅有利于遠東地區的發展，而且對縮小俄羅斯地區間發展差距，促進整個俄羅斯經濟發展、推動俄羅斯東北亞及亞太地區的經濟合作都具有重要意義。

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