焦作參與式預算的實踐探索

申相臣

（焦作市財政局，河南 454002）

參與式預算是指在預算資金分配過程中吸納公民參與，使政府的活動選擇和資金安排更加符合公民的需求，以提高政策制定和資金分配的科學性和民主性。20世紀80年代以來，中國政治民主進步與經濟快速發展，成為這一時代的顯著特點。財政制度創新和實踐，作為政治體制改革的前沿和載體，其作用和意義不容忽視。本文以河南焦作為例，分析該市開展參與式預算的做法特點、對比分析、應用效果和實踐啟示，以期對地方參與式預算深化改革提供一些參考和借鑒。

一、主要做法

焦作參與式預算主要集中在預算編制環節，強調在預算資金特別是涉及農業、教育、文化等民生項目的資金安排過程中，通過公眾投票、社會聽證、專家論證等方式，傾聽民聲、體察民情、尊重民意，讓預算資金的安排與人民群眾的選擇達成一致，不斷提高預算資金使用效益，為地方經濟社會發展提供更好財力保障。其主要做法是：

（一）預算公開

預算信息公開是公眾參與預算的根本前提，主要有兩個特點：一是公開內容全面透徹。2007年，在連續多年編制“部門預算”和試編政府債務預算的基礎上，焦作市進一步編制了包括政府公共預算、社會保障預算、政府債務預算、政府采購預算、政府性基金預算、政府投融資預算、國有資本經營預算、政府非稅收入預算、社會性別預算等在內的9本復式預算，縱向到底、橫向到邊，真實反映所有政府性資金的流向。二是公開載體多樣便捷。按照方便獲取信息、群眾喜聞樂見的原則，焦作市重點抓好社會服務窗口、網絡信息平臺、新聞媒體宣傳、公共場所屏幕、財政文化大院等5個公開載體建設，特別是自主開發設計建設了“財經沙盤”現代財經信息系統，運用現代科技手段實現一體聯網，形成全方位、立體式的財政公開全景圖。

（二）公眾投票

焦作市委市政府從2005年起的連續6年中，每年實施向社會承諾辦好的十件實事工程（后稱十項民生工程）。十件實事工程在項目確定過程中，設置了民意測評環節，由社會公眾自己投票選擇預算項目范圍，確保了“用老百姓的錢，辦好老百姓的事”。社會公眾投票具備如下幾個特征：

1.項目投票范圍。主要包括農村基礎設施、文體教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障、社會救助、扶貧開發、居民住宅、道路交通、廣電通信、供氣供熱、城市管理、環境保護和公共安全等對地方經濟和社會發展全局有重大影響、與社會公眾利益密切相關的項目。

2.項目投票方式。為確保投票結果的客觀、科學、公正，焦作市利用政府門戶網站開通投票系統，規定每位公民只能投票一次，并且設立了征集動態和征集意見兩個欄目，下設相關文件、往年實事、投訴舉報、建言納諫等子欄目，利于社會公眾投票時參考借鑒和提出意見。

3.項目投票確定。投票時限為10個工作日。市政府設立的領導小組根據社會公眾投票結果，按排名先后順序篩選出15件實事，報市政府常務會和市委常委會研究討論，最終確定10件實事向社會公布。

（三）專家論證

從深化預算制度改革，提高財政項目支出決策的科學性、效率性和效益型的角度設計，焦作市引入了財政項目專家論證制度。2008年以來每年都要召開多次專家論證會議，對教育質量獎、出生缺陷干預、農村和城市社區體育健身工程等具體項目進行論證。

1.科學配置專家組成員。專家組成員包括黨委和政府相關部門負責人及專業技術人員；人大、政協相關專門委員會成員；項目相關行業的專家學者；科研院所和高等院校專家學者；與項目相關的社會事務專家或機構代表。特別是人大政協相關專家委員會成員、河南理工大學等高等院校專家學者的參加，優化了專家小組的成員結構，在較低成本控制的前提下保證論證成果的質量。

2.采取多種論證方式。該市專家論證方式主要包括召開專家論證會議、組織專家組論證和公開招標論證三種方式，依據項目重要程度和技術難度分別采取不同方式。對于需要論證的一般財政項目，財政部門通過召開專家論證會議，提出專家意見。對于重大或特別重大的財政項目，財政部門組織專門的專家組進行咨詢論證或面向咨詢評估機構或社會公眾公開招標，征集專家論證報告。專家論證會議方式具有組織管理簡便易行、實施成本較低的優勢，該市較多采取此種方式。

3.制度保證措施。制定相關回避制度和處罰措施，保證專家論證結果的客觀、公正、科學、合理。規定專家本人不得參加專家所在單位報送的項目或者與專家利益相關的項目論證；專家組或咨詢評估機構在對項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案等進行論證時弄虛作假或者提供的結論意見嚴重失實的，嚴肅追究責任。

（四）社會聽證

財政預算社會聽證是指在預算編制過程中，對申請使用或部分使用政府性資金的預算支出，通過組織社會聽證的形式，讓公眾參與。在2004年首次試點，2007年以來鞏固深化。

1.確定財政預算社會聽證的范圍。納入社會聽證范圍的財政項目主要包括：經濟社會發展中具有戰略意義的重大財政項目；黨委、政府確定的民生工程等財政項目；事關人民群眾切身利益的勞動就業、社會保障、科技教育、文化衛生、生態環保等重大財政項目；項目申請單位、利害關系人提出需聽證的財政項目。其中，由利害關系人提出聽證項目意義非常重大，將聽證項目選擇權交由政府和公眾雙方協商確定，不再由政府強制執行，有利于改變預算編制和項目安排過程中的強勢政府、弱勢公民現狀。

2.確定參加社會聽證的人員。參加財政預算社會聽證的人員主要包括：聽證主持人、聽證秘書、聽證陳述人和旁聽人。其中，聽證陳述人由項目陳述人、公眾陳述人及專家陳述人及利害關系人組成。項目陳述人為預算項目部門（單位）的負責人；公眾陳述人為除項目部門（單位）人員之外、在本地居住或工作的年滿18周歲的社會公眾；專家陳述人為與預算項目相關的專業人士；利害關系人為與預算項目有切身利益關系的相關單位和社會公眾。這樣設置聽證陳述人，有利于項目建設方和利害關系人、社會公眾充分對話溝通，同時還能夠提供專業技術角度的支持。

（五）人大審查

焦作市人大實施了在人大會議召開之前由人大常委會公開初審部分部門預算制度，把人大的預算審查批準檢查職權落到了實處。

1.制定初審方案。部門預算初審會議由市人大常委會財政經濟工作委員會（以下簡稱財經工委）受市人大常委會主任會議委托組織實施。財經工委邀請市人大代表、有關專家、學者共同組成初審工作機構。2008年4月1日，該市人大組織召開的部門預算初審會議，邀請了8名人大代表、市財政局、審計局領導、各所轄縣（市）區人大常委會相關人員擔任初審小組成員，保證了審查人員的專業性和代表性。

2.確定被初審部門。在確定被初審部門時，按有法定重點支出的；社會普遍關注的；因政策原因導致支出發生較大變化的；隨機抽取的等原則進行。2008年4月1日，市人大組織召開的部門預算初審會議，市人大常委會從2007年部門預算執行的4個部門和2008年部門預算有法定、重點及民生熱點支出的9個部門中，用票決的形式各推選出2個，市科技局、市商務局、市教育局、市畜牧局被推選為公開初審部門。

3.拓寬審查范圍。對部門預算草案進行初步審查的主要內容有：是否符合有關法律、法規和國家的方針、政策；是否按照政府收支分類科目編制，細化到項目，清晰、透明；預算安排是否真實、完整，應納入預算的收入是否全部納入預算，有無隱瞞、少列收入的情況等。2009年，市人大對林業局、體育局、規劃局、房管局四部門2009年的部門預算草案開展初步審查，提出“進一步細化專項資金預算；集中有限財力改善民生；嚴格控制一般性支出；強化預算編制中政府采購預算項目”等建議。

4.審查結果處理。財經工委將部門預算草案初步審查意見提交市人大常委會主任會議，經主任會議同意后，轉交市政府或有關部門研究辦理。市政府有關部門根據人大審查意見，將研究辦理情況反饋財經工委。

二、基本特點

1.目標明確。參與式預算的核心在于增進政府與百姓之間的溝通協商，使預算資金的安排更加符合民心民意，進而推動人民民主的發展進步。人民群眾的參與國家治理的權力包括知情權、表達權、監督權和決策權。其中，知情權是表達權、監督權和決策權實現的基礎和前提，這就要求地方政府預算首先是透明的。焦作市的參與式預算是建立在預算完全、完整公開的基礎上的，包括政府公共預算、社會保障預算、政府性基金預算等在內的復式預算以及政府決算通過多種方式向社會公開，公眾具有充分的知情權。在此基礎上，社會公眾參與十件實事（十項民生工程）、財政項目社會聽證、部門預算公開初審就具備了相應的材料儲備，能夠從全局出發、提出更具針對性的意見和建議。

2.制度建設較為完備。制度具有基礎性、全局性和長期性。焦作市參與式預算的制度建設起步早、層次高、范圍廣。焦作市財政局在財政綜合改革的基礎上，2008年制定出臺了《焦作市財政項目公示管理辦法》、《焦作市財政項目專家論證管理辦法》、《焦作市財政預算社會聽證管理辦法》等文件，規范參與式預算相關工作。在多年實踐基礎上，2011年，焦作市人大常委會財經工作委員會制定出臺了《關于市級部門預算草案初步審查辦法》，焦作市政府以政府辦的名義印發了《財政項目專家論證管理辦法》、《財政預算社會聽證管理辦法》、《預算信息公開和財政項目公示辦法》等一系列文件，為該市公眾參與預算提供了法律法規依據，推動該項工作朝著科學、民主、規范的方向深入推進。

3.實現途徑和方式靈活多樣。從途徑來看，該市人大公開初審部門預算、財政部門組織專家論證屬于間接民主，公眾投票選擇十件實事（十項民生工程）、參加社會聽證屬于直接民主。相對而言，直接民主的方式更加具有現實意義，在這個過程中，政府可以與社會公眾展開直接對話，向其解釋政府的一些想法和政府的財政現狀，爭取公民的理解和支持，同時社會公眾也在這個過程中向政府表達了對政府施政的期望和選擇，通過具體項目和具體意見傳達其對政治、經濟、文化、社會發展的愿景，政府能夠以更低的成本、更便捷的通道獲取民意，達成政府與民眾對社會發展的共同認知、形成推動經濟社會發展的強大合力。從方式來看，查看預算文本、通過互聯網投票、參加聽證會議等多種方式、不一而足。社會公眾可以選擇有利于自己建言獻策的方式，對預算的編制提出意見和建議，有利于降低該項工作的社會成本。

三、案例對比分析

2003年以來，上海市惠南鎮以人大代表“點菜”方式組織實施參與式預算。2005年以來，浙江省溫嶺市澤國鎮和新河鎮以“預算民主懇談”的形式組織公民參與預算。2006-2007年，江蘇省無錫市和黑龍江省哈爾濱市進行了參與式預算的改革實驗。將河南焦作參與式預算與這些先進地區的做法比較分析，有助于更加深入觀察這項改革的成效和意義。

1.政府部門主導。絕大部分地區改革實驗是由政府部門主導推動的。黑龍江省哈爾濱市各試點區（縣）成立由各區（縣）長擔任組長的參與式預算推進工作領導小組，組織、協調參與式預算改革工作。浙江臺州澤國鎮是由鎮政府提出年度城鎮建設項目，由代表分組展開“民主懇談”，然后打分、投票。焦作市信息公開、預算項目社會聽證、專家論證均由財政部門組織實施，部門預算初審工作由市人大公開初審工作。地方政府在通過創新手段推動預算改革、建設和諧社會方面表現出積極性和主動性，地方人大在預算體制改革、制度建設方面也做出更多探索與嘗試。

2.民生項目為主。縱觀幾個地區的改革實驗，均是從涉及民生的項目入手。上海市惠南鎮通過“點菜”工程完成的實事包括：修筑鎮、村、宅水泥路面150000平方米；新建和翻修了52座危橋；新建了惠南第一福利院和一所幼兒園；把所有學校操場修建成塑膠操場等。哈爾濱市對2008年市本級財政預算中單獨安排的社區圖書館建設、為獨居貧困老人購買家庭護理服務、困難家庭精神病人醫療救助等11個民生方面的支出項目實施參與式試點。

3.切入點在預算編制。政府預算包括預算編制、審批、執行、監督和決算組成的完整流程。幾個地區的參與式預算，集中在預算編制環節。采取的主要做法是政府或其組成部門征集、匯總預算項目，然后由社會公眾（或轄區居民）采取投票方式決定預算項目。哈爾濱市各試點區（縣）參與式預算主要包括向群眾征集備選項目、由群眾代表確定項目、政府編制預算、群眾代表參與工程監督和驗收評估等程序。浙江澤國鎮和新河鎮主要通過“民主懇談”的方式由人大代表（或民意代表）確定預算項目。目前社會公眾參與預算主要對預算編制起到一定影響，對地方政府決算、項目審計情況還沒有突破。

四、實踐應用效果

公民參與公共預算這種嶄新的公民監督預算模式，作為一種新生事物的誕生和發展，正是一定的政治、經濟、文化和社會因素相互作用的結果。焦作參與式預算在特定歷史條件和地方經濟社會環境下，產生了一定的實踐效果。

1.適應了科學發展的客觀要求。財政作為黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，在推動發展方式轉變、經濟結構調整、和諧社會建設等方面肩負義不容辭的責任和義務。焦作將參與式預算與民主政治聯系起來，選擇從公共預算切入這樣既得到老百姓支持又容易獲得政府認可，策略上比較中間性的改革，并逐步深化財政體制、制度和技術等層面改革，為推動地方政府治理革新，尋找可行路徑。

2.滿足了地方經濟社會發展的需要。2000年以來，焦作市國民經濟平穩較快的發展，各項社會事業取得新的進步。2010年地區生產總值達到1247.61億元，比2001年增加991.37億元；城鎮居民人均可支配收入15781元，比2001年增加11271.52元；農村居民人均純收入7512元，比2001年增加4838.1元；普通高校在校生67210人，比2001年增加51501人。在經濟持續穩步增長的同時，教育、科技、文化、醫療衛生事業快速發展，人民群眾參政議政呼聲不斷高漲。通過公眾參與預算，建立健全黨委政府與社會公眾溝通協商機制，形成經濟社會建設強大合力，最大限度減少了不穩定不和諧因素。

3.促進了財政改革深化發展。焦作財政自1999年推行會計集中委派以來，大刀闊斧地推進部門預算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統一管理、鄉財縣管、村財鄉監、預算公開、項目評審、復式預算、對國有及國有控股企業派駐財務總監等改革措施。在此基礎上，適時啟動公民參與預算程序，引入中間磋商和科學論證環節，提高預算資金使用效益，向績效預算方向探索。在2007年特別是黨的十七大以來，又進行了預算編制、執行、監督和績效評價四權分離，績效預算，“財經沙盤”（財政綜合管理與決策支持系統）和醫藥衛生體制改革等試點工作，體制機制和技術改革創新不斷深化。

4.推進了民主財政整體進程。公眾參與民生項目預算，既是公共財政體系建設和積極探索的進步，在極大程度上有助于增進政府和民眾的互信，更是在適當的時機讓社會公眾參與整體預算的全進程的探索。2010年1月27日，焦作財政局舉辦的社會聽證會上，參加聽證會的社會公眾對該市公交系統500萬元用于在車內安裝GPS定位系統提出異議：“在焦作，公交車的配置水平是每萬人7臺次，而國家規定要達到每萬人12臺次，焦作的公交車配置還存在很大缺口。在現有車輛上安裝GPS，屬于錦上添花。還不如用于購置車輛，這樣更能發揮這筆錢的效用。”聽證會的結果，最終把安裝GPS的這500萬元預算，砍到了100萬元。

五、“參與式”公共預算試驗的啟示

1.加強地方人大在預算審查監督方面作用。人大是國家權力機關，預算審查監督權是地方人大的一項重要職權。加強人大對預算的審查監督，有利于促進資源合理配置、國有資產高效利用；有利于規范政府行政行為，發展社會主義民主政治。地方人大應該積極探索建立和完善財政預算初審制度，特別是部門預算初審制度，組織一些具有專業特長的人大代表提前做好深入細致的調查研究工作，廣泛征求意見，查閱有關資料，理順預算草案各項指標的內在關系，審查預算編制的可行性和存在的問題，對預算草案主要內容作全面的評估，使人大代表通過初審工作報告了解財政預算的主要內容和實質性的問題，為代表審查批準預算提供重要的參考意見。

2.建立透明公開的公共預算體系。預算透明是現代公共預算的基本要求，也是加強人民民主的客觀需要。缺乏預算透明會帶來各種不利影響。如立法機構無法準確、及時了解政府準備做什么、正在做什么、效率如何；人民群眾產生對政府的不信任情緒，導致社會管理成本愈來愈高。公開政府的預算目標、預算編制依據和過程、全部收支信息并用通俗易懂的語言予以說明，將公眾參與貫穿到項目選定、執行、監督、評估全過程，使財政資金分配更加科學、公開、透明，提高政府公共產品的質量，加快建設現代公民社會。

3.加大對地方財政部門預算制度改革的支持力度。財政是黨和政府履行職能的物質基礎，具有牽一發而動全身的關鍵作用。全國各省經濟社會發展程度不一，地方財政預算體制改革面臨不同情況。在此情況下，可以采取試點的方式，允許個別地區在遵循大原則、大體制的前提下，進行適當的探索和嘗試。就當前地方財政來看，黑龍江哈爾濱、河南焦作等地進行的參與式預算實驗進行了有益嘗試，也取得了顯著的成績。湖北、上海閔行的預算公開，廣東、北京的績效預算等也積累了較多的經驗。事實證明，財政改革只要前進方向正確、地方領導支持，就能夠獲得人民群眾的歡迎和擁護，取得顯著經濟社會效益。地方黨委人大政府以及各級財政主管部門，應當本著因地制宜、推動發展的原則，以財政改革為抓手，加快發展方式轉變和經濟結構調整，推動經濟社會又好又快發展。