農村新型社會養老保險實施中的問題及對策——以J縣H村試點為例

王建華

（中國社會科學院研究生院，北京 102488）

一、前言

改革開放以來，根據改革目標的變化，農村改革經歷了三個階段的變化：第一階段的改革旨在調動農民的生產積極性和增加農產品供給，解決農民普遍貧困和國民的食品供給不足的問題；第二階段的改革旨在建立市場經濟體制，實現經濟體制轉型；第三階段的改革旨在調整國民經濟分配關系，構建和諧社會（李周，2008）。隨著農村經濟的發展，前兩個階段的目標基本實現。因此，調整國民經濟分配關系，構建和諧社會，使廣大農村居民共享改革成果成為下一步農村發展的重要目標。胡錦濤在黨的十七大報告中指出，要“促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”，將“老有所養”作為建設和諧社會的重要目標。

2009年9月1日，國務院出臺《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，提出從2009年起首先在全國10%的縣（市、區、旗）開展新型農村社會養老保險試點。新型養老保險制度的提出，是完善社會保障體系的重要標志，是使廣大農民共享改革成果的重大舉措，是國家“由取到予”的轉變的重要體現，是實現“老有所養”、建設社會主義新農村和構建和諧社會的重要內容，有利于維護農村穩定、提高農村消費水平和縮小城鄉差距，具有重大的歷史意義。

二、J縣新農保方案的內容及特征

J縣作為第一批新型農村養老保險試點縣，根據國務院和省市的具體要求，結合本地的經濟發展水平，制定了《J縣新型農村社會養老保險試點實施方案》，主要內容和特征包括：

1.強調政府在養老中的責任。新農保養老基金采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，改變了過去農民依靠個人繳費的參保模式，強調政府在農村養老方面的責任。政府補貼包括基礎養老金和繳費補貼兩部分，其中，符合領取條件的參保人員都享有基礎養老保險金，每人每月為55元，中央和省承擔60%，市和縣分別承擔10%和30%。繳費補貼為每人每年不低于30元，市和縣按1∶9的比例進行分擔。

2.“個人賬戶”式的管理模式。新農保方案規定，個人繳費、集體補助和政府補貼全部計入個人賬戶，實行“個人賬戶”式的基金管理模式。賬戶基金實行累積制，參照銀行存款利率計息，實現保值增值。在歸屬上規定，如果參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承。從產權上看，個人賬戶明確了基金的個人所有，具有較強的激勵功能。

3.靈活性與強制性相結合的參保模式。從繳費檔次上看，J縣劃分為100元、200元、300元、400元、500元、600元、800元和1000元8個檔次，參保人可以選擇任何檔次，但必須選擇其中之一；從繳費群體的規定上看，試行方案規定60歲以上群體不用繳費可以直接領取養老金，45歲以上的應按年繳費，繳費年限不應少于實際年齡到60周歲的剩余年數，也可以補繳，但補繳年限不應超過15年，45周歲（包括45周歲）以下應按年繳費，累計不少于15年；在繳費時間上，試行方案規定參保人應于每年3月1日至11月30日將養老保險一次性交齊，體現了靈活性和強制性相結合的特點。

4.公平優先，兼顧效率的參保原則。試行方案規定，符合60周歲以上的老人都可領取基礎養老金，實現新農保的“廣覆蓋性”；效率體現在繳費層次上，J縣制定8種不同的繳費檔次，鼓勵農民依據自身收入選擇，繳費納入個人賬戶，多繳多得。

三、新農保推行現狀及原因分析——以H村為例

（一）H村參?，F狀

根據村委會的統計，H村總人口約為1280人，20歲以上人口總數為712人，大約占村總人數的55.63%。在村委會的大力宣傳下，2011年H村的參保情況如表1所示。

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從表中可以看出，H村參保呈現年齡越小、參保率越低的“倒掛”特征。2011年，H村參?？側藬禐?83人，僅占符合參保人數的39.75%，參保比例較低。從應參保人數和參保比例看，不同年齡群體的參保情況相差較大，50-59周歲應參保人數最少為140人，但參保比例最高，約為74.29%，20-29周歲應參保人數最多為241人，但參保率最低，約為5.8%，是導致整體參保率較低的主要因素，其他兩個群體參保比例保持在50%左右。在參保金額上，人均參保金額相對較低，平均僅有204元，維持在縣政府規定的第二檔次上，處于較低水平。從參保群體看，40-49周歲的人群最高，為227元，50-59周歲的人群為216元，20-29周歲的人群最低，僅為100元，僅達到參保的最低檔次。

從分析可以得出，H村農民參加新農保的特點為：一是參保率較低；二是不同年齡群體的參保積極性不同，年齡較大的群體參保積極性較高，年輕人表現相對平淡；三是參保水平不高。

（二）原因分析

1.農民個人繳費能力有限，有參保意愿但無參保能力。考慮到不同農戶的家庭狀況，J縣制定不同的繳費檔次，鼓勵農民選擇符合自身收入水平的繳費標準。但從實際情況來看，繳費能力限制了農戶的參保水平。例如H村某農戶，全家僅依靠男勞動力打工賺錢，每天只有45元的收入，僅僅能夠維持基本的生活，即使有多繳的愿望也沒有多繳的能力。有幾家農戶由于家中有病人，入不敷出，根本就沒有能力進行參保。此外，農民支出的優先序制約了農民參保的選擇標準。從農民支出的優先序看，孩子教育、住房、看病以及為人處世的花費排在前面，參保幾乎排在最后，影響農民的參保行為選擇。

2.行政干預力量強，影響了農民參保的積極性。國家推行新型農保制度，是惠及農民的民生工程，可以有效地解決農民“老有所養”的問題。因此，在對待新農保上，農民普遍持歡迎態度。但在推行過程中，行政干預影響了農民參與新農保的積極性。在J縣，農民參保的比例與村干部的成績考核捆綁在一起，因此，村干部為了“成績”考核的需要，強制村民進行參保，好事變成壞事。例如，H村某農戶由于家庭經濟困難，沒有能力參保，但村委會為追求高參保率，強制該農戶按照劃歸的檔次進行參保。另外，試行方案中規定：60周歲以上的群體不用參保可以獲得政府補貼的55元養老基礎金，但前提條件是其符合條件的家庭成員必須參保。這種規定將60周歲以上的老人待遇與其子女是否繳費“捆綁”在一起，本質上是“強制”參保，消弭了新農保的福利性，引起農民的反感，從而降低了農民“自愿參?！钡姆e極性。

3.參保檔次劃分簡單，缺乏較為詳細的操作標準，導致參保檔次處于較低的水平。J縣根據當地的經濟發展水平，將繳費標準劃分為100、200、300、400、500、600、800 和 1000 元 8 類不同的檔次，并規定根據經濟發展水平和農民純收入情況適時調整。從劃分的檔次上看，考慮到了不同農戶的收入差別，鼓勵收入水平較高的農民選擇較高的繳費檔次，在考慮公平優先的同時，保證了參保的效率。但從實際情況來看，這種劃分標準過分簡單，無論收入高或低，農民往往選擇較低的繳費標準。從H村參保情況來看，無論總體上的參保平均金額，還是各年齡群體的參保平均金額，均處于較低的水平。

4.不同年齡群體對待新農保的態度不同，年輕群體參保意識不強。從表1中可以看到，參保意識與年齡的相關性較強。50—59周歲群體參保意識較強，參保率達到74.29%，其原因在于60周歲后可以獲取55元的基礎養老金，并且收回投資的時間較短，參保對自身更有利；20-29周歲年輕群體雖然應參保人數最多，但參保意識最弱，參保率僅有5.8%，其原因在于年輕人認為養老問題離自己太遠，過早參保對自身沒有什么好處，并且參保資金回報周期太長，未來不確定性的概率太高，因此，參保意識較弱。其他兩個群體的參保率保持在50%左右，說明許多農民對新農保持觀望態度，是否參保取決于參保農民的獲利情況。

5.新農保的低水平保障和相對不公平。根據J縣的養老保險方案，假設在零利率條件下，H村農民每年繳費1000元，對于55周歲的人來說，60周歲以后每月的養老金為92元左右，需要十幾年才可收回投資，對于30周歲的人來說，60周歲以后每月的養老金為277元左右，大概需要11年的時間收回。從保障待遇和資金回收時間上看，待遇較低，收回投資時間較長，因此，許多農民，特別是年輕群體認為參保根本就不合算。另外，從政府補貼來看，“一刀切”式的每人每月55元的基礎養老金設計過于簡單，沒有考慮60周歲以上不同年齡階段的老人生活成本。根據筆者在H村的調查，60-70周歲和80周歲以上的老人生活成本和經濟來源有很大的不同，因此，在政府補貼的設計上，應根據不同的年齡特征，提高高齡群體的政府補助，實現“低保障、高福利”的政策目標，使公共財政的“陽光政策”更加有效、更加公平地惠及農民。

四、推進新農保的對策建議

1.加大宣傳力度。農民處于社會的底層，知識和能力有限，獲取政策信息的渠道相對單一，電視、收音機和村委會宣傳是消息的主要來源。因此，農民有時并不能完全理解政策的含義。另外，農民害怕政策有變，擔心將來領不到養老金，認為參保并不能帶來實惠，因此參保的積極性不高。政府應加強宣傳，特別是對年輕人的宣傳，對農民提出的問題進行詳細解釋，特別是參保標準、入保資格、待遇領取等，提高農民對新農保的認識，使他們真正了解新農保方案。

2.堅持政府引導和農民自愿相結合的原則，保障新農保的順利推行。新農保是一項新的惠民制度安排，可以解決部分農民的養老問題，但是，由于農民受家庭養老、土地養老等傳統觀念的影響，再加上從參保到領取養老保險金需要一段較長的時間，因此，農民往往不愿參保。這就要求政府通過宣傳對農民適當地加以引導，轉變農民的傳統觀念，改變他們的行為，使農民由勉強參保向自愿參保轉變。另外，從經濟學上講，政府給予利益是最好的誘導方式，對于符合領取養老金的老人應及時發放養老金，使他們看到參保的好處，通過養老金的發放形成激勵機制，誘導農民自愿參保。

3.提高養老金待遇標準，構建多層次的養老保險體系。目前，我國經濟還不夠發達，財政能力有限，因此，新農保定位在“保基本”的目標上。但隨著經濟發展，國家應逐步提高養老待遇標準，增加國家補貼，提高對農民的吸引力。另外，由于地區間的經濟發展水平不同、不同家庭的養老需求不同、不同年齡群體的個體特征不同，因此，應根據這些特征構建多層次的養老保險體系，滿足不同群體的需要，最大程度上實現新農保的公平和效率。

4.加強傳統家庭文化的教育，將家庭養老與社會養老結合起來，構建完整的養老保障體系。推行社會養老保險制度，并非意味著家庭養老退出歷史舞臺。事實上，由于受經濟實力和財政水平的制約，目前的農村養老保險仍然處于“低保障”的水平，僅僅依靠社會保險，無法滿足老人的物質生活。即使社會養老保險能夠滿足老人的物質生活，家庭養老仍然是不可或缺的組成部分。從需要層次來看，人們不僅需要滿足低層次的物質需求，還需要滿足更高層次的精神需求，而家庭養老是精神需求的主要供給者。因此，家庭養老仍然是現在和將來重要的養老方式。因此，應加強傳統家庭文化的教育，將家庭養老和社會養老結合起來，構建完整的農村社會養老保險體系。

5.做好制度銜接。2007年，我國開始推行農村居民最低生活保障制度，部分生活貧困的農民開始領取最低生活保障金，但這部分群體在60周歲以后面臨著領取最低生活保障金還是領取基礎養老金的制度困境。針對這一情況，有學者認為應以養老保險金和最低生活保障金的多少進行衡量，兩者相權取其多。筆者認為兩者選其一的做法并不可取，其理由在于：首先，兩者性質不同，雖然都屬于社會福利，但是最低生活保障屬于社會救助，是為沒有生存能力、陷于貧困的農民提供的生活保障，養老保險屬于社會保障，是為年齡超過60周歲的農村居民提供的生活保障，性質上兩者不可替代；其次，資金來源不同。最低生活保障資金來自于民政部門，沒有包含個人繳費的內容，養老保險則來自政府、集體補助和個人繳費，包含了農民為老年生活留存的儲備資金，兩者的資金內容不同；再次，從實施目標和受益群體來看，最低生活保障制度解決的是貧困農民的生存問題，受益群體范圍較小，新農保解決的是廣大農民的養老問題，覆蓋范圍較大，兩者目標截然不同。因此，筆者認為，制度銜接應遵循“情為民所系、利為民所謀”的原則，最大限度地以提高農民的生活水平為出發點，靈活地設計政策，而不是簡單的“一刀切”，做好新農保與其他制度的銜接，保證農民獲得切身的利益，只有這樣才能真正提高農民參加社保的積極性，促進新農保的順利推進。

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