遼寧新型農村社會養老保險試點研究

黃志強 王作英 楊雪松

（遼寧省財政廳，沈陽 110002）

國務院部署從2009年開始開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，首批試點覆蓋面10%。根據國家政策，《遼寧省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》下發，國家批復遼寧省義縣、彰武等8個貧困縣作為第一批開展新農保試點地區。2009年12月，遼寧省新農保試點正式啟動。新農保是繼發放農民種糧補貼、實行農村義務教育、取消農業稅、建立新型農村合作醫療制度之后的國家又一重大惠農舉措，也是對我國社會保障制度的一次重大完善，意味著農民養老開始向社會保障方式轉變，具有深遠的意義。

2010年，為了解新農保試點開展情況，我們赴沈陽市康平縣、撫順市清原縣進行重點調研，側重了解新農保制度的社會反響，基礎養老金的保障程度，農民的繳費傾向，農村非農業戶的參保問題，與各項社會保障制度的銜接問題等。調研采取聽取縣鄉村有關工作人員匯報，入戶與參保人員座談，調閱參保數據庫以及有關統計資料，發放調查問卷等形式進行。根據調研取得的資料及日常工作掌握的情況，撰寫此報告。

一、遼寧省新農保主要政策及開展情況

（一）新農保政策概要

1.參保范圍：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參保。

2.基金籌集：新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成。個人繳費標準目前設為每年100元至500元5個檔次。市、縣兩級政府每年對參保人繳費給予30元補貼。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳80元。

3.養老金待遇：養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金標準為每人每月55元，全部由財政承擔。其中：中央財政承擔50%；省財政承擔30%；市、縣兩級財政承擔20%，其中市級財政至少承擔10%。個人賬戶養老金與國家規定相同。

（二）新農保工作開展情況

遼寧省現有農村居民2126萬人，分布在全省14個市94個縣區（涉農縣區74個）。其中：全省16周歲-59周歲適齡參保人員1505萬人；60周歲以上老年人320萬人。首批試點8縣60歲以上的農村居民為37.8萬人，占全省同口徑人數的11.8%；16周歲-59周歲農村居民191.2萬人，占全省同口徑人數12.8%。

截止2010年底，首批新農保試點參保146.8萬人，其中33.7萬人為60周歲以上人員，占適齡人員的88.9%，領取養老金2.33億元；113.2萬人為16周歲-60周歲人員，占適齡人員的59.2%，繳納保費2.34億元。

在調研中，各地也反映了目前面臨的主要問題：一是青年農民繳費積極性不高；二是農村非農戶無法參保；三是與相關社會保障政策的銜接有待明確；四是縣級財政支出壓力較大。

二、新農保基礎養老金保障水平及社會反響

目前，遼寧省新農?；A養老金每人每月55元，每年660元。通過將基礎養老金與農民家庭收入、消費性支出以及其他社會保障水平比較，可以幫助了解基礎養老金現實保障程度。

1.對于提高家庭人均收入的作用。統計數據表明，2009年遼寧省農村家庭經營性收入及工資性收入分別占家庭純收入的50.6%和37.6%，這說明家庭經營收入仍舊是農民收入的主要來源，同時農民已經逐漸把外出務工作為增加收入的重要渠道。將基礎養老金與家庭收入比較，基礎養老金占家庭經營收入比重全省平均為21.9%，考慮到對于多數有勞動能力的老年農民而言，家庭經營收入是其主要收入來源，基礎養老金對于老年農民的增收比例較大。特別是在貧困地區，基礎養老金對于提升老年農民收入的作用更大，如朝陽市基礎養老金占家庭經營收入的比重達到29.3%。

2.對于老年農民改善生活的作用。調查數據表明：農民家庭中食品支出占生活消費支出比重仍然較大，全省平均36.7%，試點縣所在市該比例在34.3%到45%之間。將基礎養老金與有關支出比較，基礎養老金占食品性支出比重，全省平均為42.2%，試點縣所在市在36.9%-49.8%之間。占衣著性支出比重，全省平均為196.5%，試點縣所在市區間為154.7%-275.1%，如果將基礎養老金用于食品或衣著支出，將有較大的改善作用；基礎養老金對于貧困地區及貧困家庭改善作用較大。此外，考慮到共同生活成本通常低于各自生活的成本之和，基礎養老金對于夫妻二人同領養老金家庭消費的改善作用較大。清原縣領取養老金農民填寫的調查問卷反映，對于基礎養老金，農民將很大比重用于食品支出，平均每月支出31.5元，占57.3%。座談中，農民也普遍反映，基礎養老金通常用于購買細糧、肉蛋、蔬菜或調料等主副食品，以改善生活。

3.與城鎮企業職工基本養老保險保障水平比較。統計數據表明，新農保基礎養老金占城鎮企業退休人員基本養老金的4.3%，而農村人均勞動收入占城鎮職工平均工資25.3%，城鄉離退休人員待遇差比在職人員收入差距更大。從替代率看，新農?；A養老金替代率為9.7%（以農村勞動力、半勞動力人均工資性收入和家庭經營收入之和作為基數），而城鎮退休人員基本養老金替代率為56.5%，是新農保替代率的5.8倍。如以家庭經營收入作為計算基礎養老金替代率的基數，則新農保替代率為21.9%，如達到城鎮企業退休人員養老金替代率水平，相應地養老金應達到142元/月。從以上可見，城鄉養老保障的差距較大。這是我國長期的二元經濟決定的，也是城鄉養老保險不同模式決定的，縮小待遇差距需要社會經濟不斷發展，是個長期的過程。

4.與農村居民最低生活保障水平比較。調查數據表明，基礎養老金占當地農村低保標準（試點地區為每年1200元至1620元）的比重在40.7%-55%之間，在不考慮老年農民其他收入的情況下，基礎養老金如果起到獨立的養老保障作用，應達到農村低保水平。

5.發放基礎養老金的社會反響。為了解新農保制度對農民心理上的影響，我們設計了問卷，請領取基礎養老金的26位農民回答。對于“領取基礎養老金對于提高家庭生活水平的作用”，填寫“很大”的有6人，均為農村低保戶，填寫“較大”的有12人，以上共18人，占69.2%；填寫“一般”的有8人，占30.8%。對于“領取基礎養老金對您心理上的影響”，設置“感覺有了保障，心里踏實”、“沒啥感覺，還是要靠自己，靠兒女養老”、“其他”4個答案，26人全部填寫“感覺有了保障，心里踏實”。問卷結果反映，盡管新農?；A養老金的起始水平不高，但對于農民心理上的影響是積極的，對于農民提升家庭生活水平也是有幫助的。在康平縣座談時，農民們普遍對這項政策表示歡迎。當然，部分農民也期待著能夠提高養老金水平。同時，農民對于傳統的家庭養老還有著根深蒂固的認識，康平縣四家子村一位村民的談話比較典型，“爹媽還要兒女孝敬，不能白養兒女一回”。這句話，本質上來說，反映了農村養老保險應堅持家庭養老和社會養老相結合的模式。

三、農民繳費傾向及新農保個人賬戶養老金的保障水平

按照遼寧省現行政策，個人繳費標準目前設為每年100元至500元5個檔次，政府每年對于繳費人給予30元的補貼，計入個人賬戶。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。

（一）農民的繳費傾向

在對康平縣某村調研中發現，繳費的農民年齡普遍偏大，36歲以上繳費人員占繳費總人數的88.5%；而且農民大多選擇較低檔次繳費，其中選擇繳費100元的占89.9%。參保農民年齡越大，平均繳費水平越高。這一情況在首批試點8縣普遍存在。通過座談及調查問卷了解到，由于新農保政策規定繳費15年即可領取養老金，因此年輕人不急于繳費。從客觀角度看，家庭收入低是農民選擇低檔次繳費的主要原因；主觀上，農民關注繳費補貼是否與繳費掛鉤。

（二）個人賬戶養老金的保障程度分析

農民的繳費傾向，反映了其對于個人賬戶養老金保障作用的認識更多著眼于繳費補貼，對其長遠的受益程度認識不清。

在不考慮物價增長以及繳費水平和繳費補貼變動的情況下，每年繳費100元，按繳費44年計算，60歲時個人賬戶養老金替代率只能達到19.7%，連同基礎養老金替代率9.7%，總替代率為29.4%，遠低于城鎮企業職工養老保險56.5%的替代率水平。也就是說，農民選擇低繳費檔次，即使按照工資和物價水平不變測算，未來對其自身的保障程度也很低。

但是，如果選擇高繳費檔次，每年繳費500元，按繳費44年計算，替代率可到74.5%，即使按繳費35年計算，替代率也可達到48%，連同基礎養老金9.7%的替代率，總替代率可達到57.7%，接近城鎮企業養老保險替代率水平。也就是說，只有農民多繳費，個人賬戶養老金在未來才能起到支柱作用。

（三）農民繳費的凈受益分析

個人賬戶養老金采取完全積累性質的儲蓄模式。由于與儲蓄的相似性，農民對其建立的必要性還存在疑問，對自身的受益程度認識不清。

按目前政策，農民繳費主要從以下幾方面受益：一是實行最低年限的繳費，可以領取基礎養老金，尤其是45周歲以下農民，在達到退休年齡時，繳費年限不足15年是不能領取基礎養老金的；二是可以享受到繳費補貼及其運營收益。目前，統一確定為每年30元；三是在領取待遇超過139個月后，也就是個人賬戶儲存額支付完畢后，政府繼續支付個人賬戶養老金。此外，將來如果實行基礎養老金與繳費掛鉤的政策或者政府承諾最低運營收益，農民將進一步受益。

在現行政策體制下，對農民繳費受益程度進行分析。

從表1可見，以農民繳費44年為例，繳費補貼及其運營收益總計3600.9元，每月可增加養老金25.9元，貢獻4.5%的替代率。

表2反映了領取養老金人員存活超過71.6歲后（領取待遇139個月），由于個人賬戶養老金繼續由政府支付，按不同繳費水平及存活年限測算的受益總額。個人繳費水平越高，存活年限越長，受益越大。按平均壽命73.96年計算（2009年農村人口平均預期壽命），超過71.6歲將平均存活2.36年，按繳費40年計算，凈受益9940元。

綜合一、二兩項受益，對于一個繳費40年、年繳費100元、存活73.96年的農民而言，剔除其繳費本利9883元，凈受益3568元（繳費補貼+超過平均壽命領取的養老金），占其繳費本利（不含繳費補貼）總額的36%；對于一個同等條件，年繳費500元的農民而言，凈受益12904元，占其繳費本利（不含繳費補貼）45828元的28.16%。以上為農民獲得的額外的好處。如果未來個人賬戶運營能夠取得更高的收益，則農民繳費回報更大。

從以上分析可見，建立個人賬戶養老金，對農民而言是件好事：一是以引導農民繳費的方式，為未來的養老做一定的積蓄；二是對于農民手頭的資金而言，繳納保費相當于進行一項高收益的投資，在正常的儲蓄利率之外，還有高比例的附加收益。因此，農民選擇低檔次繳費，除了收入制約外，很大程度是因為對繳費的受益程度認識不清。

四、新農保與相關社會保障政策銜接

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我國的新農保制度剛剛建立，在國家及地方層面，新農保與城鎮企業職工養老保險（以下簡稱企業養老保險）、被征地農民社會保障、農村低保等其他相關社會保障制度的銜接政策尚未出臺。在回收的清原縣兩個自然村59份有效調查問卷中，對于“16歲以上家庭成員未參加新農保的原因”這個問題，有8人選擇了“已經參加城鎮企業職工養老保險或被征地農民養老保障”；同時，問卷調查和座談也表明了對于農村低保家庭，有關部門普遍未將基礎養老金計入家庭人均收入；此外，還有大量的農村非農業戶籍人口無法納入新農保。以上問題，都急需出臺政策加以明確，否則，一方面，地方自行確定政策會對現有制度造成沖擊，另一方面，又容易因待遇不平衡引發新的社會矛盾。

（一）與企業養老保險制度的銜接

隨著經濟和社會的不斷發展，遼寧省城鄉界限逐漸打破，遼寧省規劃到2015年，城鎮人口達到3000萬人以上，新增城鎮人口400萬人。2009年，遼寧省取消了農業、非農業的戶籍劃分，省內居民統一登記為“居民戶口”。初步統計，2010年參加遼寧省企業養老保險的農民工達40萬人以上。這對城鄉社會養老保險的銜接提出了現實的要求。

1.新農保與企業養老保險的比較。新農保與企業養老保險在制度設計總體上雖都遵循社會統籌+個人賬戶的模式，但存在較大差異，主要表現在：一是資金主要來源不同。企業養老基礎養老金主要由企業繳費支付，財政補助作為補充；新農保的基礎養老金由財政全額承擔；二是待遇計發辦法不同。企業退休人員基礎養老金與平均工資水平和個人繳費水平、繳費年限直接相關，個性化差異很大；新農保基礎養老金由國家和地方政府統一規定；三是實際繳費及待遇水平差距很大。2009年，遼寧省企業養老保險年人均繳費1600元左右，新農保年人均繳費120元左右；城鎮企業職工基本養老金基礎養老金1270元左右，新農?；A養老金55元。

2.城鄉養老保險制度銜接的主要問題。

（1）農村人口向城鎮流動存在的問題。農村人口向城鎮流動的主要方式有：一是農民工進城打工；二是農民進程購買住宅；三是土地被征用導致的村改居。無論以上哪種方式，養老保險銜接的主要問題是：一是進入城市時年紀較大，距離退休年齡不足15年或更短，無法通過正常繳費方式在城鎮企業養老保險體系內退休；二是城鎮企業養老保險繳費水平高，農民個人，尤其是無固定工作單位，以個體從業人員身份或靈活就業人員身份參保的人員繳費壓力很大。

解決大齡進城人員的養老保障問題，一個思路是在現有企業養老保險制度框架內解決，具體為：適當延長退休年齡，以便參保人繳足15年，領取養老金；如本人在延長退休年齡后仍達不到最低繳費年限，允許一次性補繳保費至15年。該思路存在的主要問題為：一是允許補繳保費，突破了城鎮企業基本養老保險有關政策規定，對其他參保企業和職工的按期正常繳費造成影響?！蛾P于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》（勞社部發[2001]20號）規定，“不得以追繳保費的方式增加繳費年限”；二是對企業職工養老保險造成新的支付壓力。針對上述情況，解決思路是改變補繳保費的基數，不以歷年職工平均工資和利息作為補繳基數，而是以開始領取養老金的上年職工平均工資作為繳費基數，這樣可以大幅度增加企業養老保險基金收入，減小基金支付壓力。

對于解決進城農民繳費壓力大的問題，解決的思路有兩個：一個是在現有企業養老保險框架內，降低最低繳費的門檻，將最低繳費工資降至職工平均工資的60%以下，以便參保人員能夠承受繳費，同時適當降低基礎養老金；另一個思路納入城鎮居民養老保險，覆蓋范圍為所有未參加新農保和城鎮養老保險的城鄉適齡居民，計發辦法類似于新農保。我們建議將兩個思路結合起來，由進城農民自由選擇參保的種類，解決農民繳費難的問題。

（2）城鎮向農村流動的社會保障銜接問題?？紤]到在農村落戶的諸多限制，城鎮人員向農村流動的養老保險銜接問題，主要是在城市參保的農民工返鄉養老保險關系接續的問題。具體問題有兩個：一是個人賬戶是否可以全部合并計算；二是在城鎮企業養老保險繳費年限是否可以視同新農保繳費年限。

關于個人賬戶是否可以合并計算的問題，考慮到新農保與企業養老保險都是按相同的余命系數計算個人賬戶養老金，并不因農民轉移個人賬戶而增加社會保險基金的支付壓力，因此應該允許個人賬戶全額合并計算。

關于城鎮企業養老保險的繳費年限是否可以視同新農保繳費年限的問題。建議不視同，主要考慮如果允許城市繳費年限視同農村繳費年限，基于對等原則，必將面臨農村繳費年限也視同城市繳費年限，即“農齡變工齡”的問題，這將給企業養老保險體系帶來很大沖擊。因此，城鎮企業養老保險的繳費年限不宜直接視同農保繳費年限，但可以允許補繳至15年。

（二）與被征地農民養老保障制度的銜接

新農保與被征地農民養老保障制度的銜接，主要問題是參加被征地農民養老保障的農民，是否可以同時參加新農保。

1.遼寧省被征地農民養老保障政策。2005年，《遼寧省人民政府辦公廳關于印發<遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法>的通知》（遼政辦發[2005]81號）規定養老保障政策如下：對于被征地農民，其養老保障實行資金由政府、集體和個人三方共擔，以待遇標準確定繳費數額。個人、集體、政府籌資比例大致為3∶4∶3，個人和集體繳費部分計入個人專戶。參保人員達到男年滿60周歲、女年滿55周歲的，按月享受養老保障待遇。養老保障待遇要高于當地城鎮居民的最低生活保障標準。

在實際執行中，各地自行出臺了有地方特點的政策。歸納起來，主要有以下模式：一是納入城鎮企業養老保險體系，允許個人一次性補繳保費，由政府給予一定繳費補貼；二是81號文模式與納入城鎮企業養老保險的模式相結合，由農民自愿選擇。不同模式農民受益程度不同。

2.新農保與被征地農民養老保障銜接。與新農保的銜接主要問題在于，參加個人專戶養老保障模式的農民是否可以同時參加新農保，如何具體銜接。

首先，我們模擬了一名2009年底60周歲的老年農民，在選擇不同被征地農民保障模式下，不同的待遇水平比較（見表3）。根據81號文件規定，如果被征地農民選擇參加城鎮企業養老保險，僅其個人專戶資金（籌資總額的7/10）進行相應折算。

由表3可見，在個人、集體、國家出資比例統一按3∶4∶3確定的情況下，參加個人專戶模式養老保障的待遇，比按歷年職工平均工資及利息補繳的企業養老保險待遇要低26.9%，但是比按退休前一年平均工資補繳的企業養老待遇要高14.9%。被征地農民參加個人專戶的養老保障模式和參加城鎮企業養老保險的受益程度，取決于城鎮養老保險的補繳基數。

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其次，對被征地農民個人專戶養老保障模式與新農保的待遇進行比較。以60周歲農民為例，被模擬人如參加個人專戶模式的養老保障，每月領取個人專戶儲存額的1/176，而參加新農?？深I取個人賬戶儲存額的1/139。假設其個人賬戶籌資總額為47500元（參加城鎮企業基本養老保險的最低補繳金額，含統籌部分），每月分別可領269元和342元，相差73元。此外，參加個人專戶模式養老保障的農民目前還不能享受新農保基礎養老金55元。

根據以上分析，個人專戶模式的養老保障盡管保障水平高于新農保，但相對新農保而言，由于其計發辦法的特殊性，養老待遇也打了一定折扣。因此，涉及到銜接問題，建議由其本人選擇是否參加新農保，如本人希望參加新農保，其個人專戶資金（不含統籌賬戶部分）余額直接并入新農保賬戶，并按新農保辦法計發養老金。如其保費總額為47500元，則其個人專戶儲存額為33250元，其每月領取養老金為294元（33250元/139+55元），高于個人專戶模式保障水平（269元）。

（三）與農村低保制度的銜接

農村最低生活保障制度指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。按照國家和遼寧省規定，農村居民的家庭人均收入涵蓋范圍非常廣，包括養老金收入。但是，軍人享受的撫恤、優待政策不計入農村居民的家庭收入計算項目。

新農保與農村低保制度的銜接，主要問題是，對于有領取基礎養老金人員的家庭，基礎養老金是否計算家庭收入。通過調研我們了解到，部分鄉鎮對于農村低保家庭，其60周歲以上人員領取的養老金，未計入家庭收入，低保金發放標準不變。

在基礎養老金的起步水平較低的情況下，如果養老金計入家庭收入，會與低保補助金發生擠出效應，存在以下問題：一是從建立新農保的初衷看，對于低保家庭老年人員，基礎養老金的發放沒起到提高老人生活水平的作用；二是從縮小收入差距角度看，發放基礎養老金，反倒導致有老年農民的低保家庭人均收入與有老年農民的非低保家庭人均收入差距進一步拉大，這個也是現實的矛盾；三是考慮到基礎養老金和低保資金都是由財政全額安排，未起到節省財政資金的作用。

五、新農保試點政府資金安排情況

《遼寧省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》（遼政發[2009]31號）規定，“按照中央確定的基礎養老金標準，省級以上財政補助80%，市、縣兩級財政補助20%，其中市級財政至少補助10%”。繳費補貼由市以下財政承擔。從實際執行看，我們調研的康平縣和清原縣，以及各自所屬的的沈陽市和撫順市都足額安排了配套資金。從全省情況看，絕大多數地區的財政部門對新農保試點都非常重視，資金安排情況較好。同時，試點縣也反映縣級財政部門資金壓力較大。越是財力差的縣，負擔的比重越高?？側丝谌司捎秘斄ψ畹偷慕úh，安排的新農保補助資金占可用財力的1.27%，總計安排866萬元，總額排在8個試點縣的第2位，財政支出壓力非常大。如果試點地區全部符合條件人員都參保，縣級財政承擔資金占總資金的25%以上，超出了縣級財政的承受能力。

六、結論及建議

通過對遼寧省新農保試點的調研，對于各地工作進展情況以及存在的經驗和問題有了較為全面、深入的了解?？傮w來看，新農保制度是一項重大的惠農制度，農民養老開始從幾千年來傳統的家庭養老、土地養老向社會養老模式轉變，農民對此項制度是積極歡迎和熱烈期盼的。同時，由于處于試點初期，新農保制度還需進一步完善。2010年10月份，遼寧省第2批試點開始啟動，2011年，新農保試點覆蓋面還要進一步擴大，為了更好地推進這項工作，提出以下政策建議：

1.適時建立繳費補貼與繳費水平掛鉤的制度，適時提高新農?；A養老金水平，以使得新農保制度更有活力。針對農民選擇低檔次繳費的情況，建立繳費補貼與繳費水平掛鉤的機制，鼓勵農民多繳費，為自己老年生活多做積累，適時允許有條件的地區先行試點；提高新農?；A養老金水平，增強新農保的保障能力，選擇在適當時機允許有條件的地區在國家確定的基礎養老金水平之外，適度提高基礎養老金。

2.研究建立新農保與有關社會保障的銜接政策。一是制定與城鎮企業養老保險的銜接政策。今后，應研究如何在企業養老保險框架內，建立低進低出的政策，方便進城農民繳費；對于因進城較晚，參加城鎮企業養老保險后繳費年限不足15年的農民，應研究如何合理設置繳費基數，允許補繳一定年限的保費；允許返鄉農民補繳新農保保費，實現養老保險關系的銜接；二是制定與被征地農民保障銜接的政策。允許參加被征地養老保障的農民志愿選擇參加新農保，個人專戶資金與新農保個人賬戶資金合并計算；三是研究新農保與低保制度的銜接政策，使老年貧困農民切實得到保障。

3.完善補助資金分配辦法，建立各級財政合理的分擔機制。一是隨著試點范圍的擴大，大量的非貧困縣即將開始試點。省分配補助資金時，完善省政府確定的補助辦法，與試點縣的財力情況和人口負擔情況掛鉤，向困難地區傾斜；二是是市級財政應適當加大對試點縣的補助力度；三是中央財政應加大對基礎養老金補助力度，尤其是對于繳費補貼也應給予補助。