財政授權支付下備用金監管現存問題及對策

穆琛元

（淮陽縣財政局，河南 466700）

當前，我國很多地方為了順利推行國庫集中支付制度，減少實施中的阻力，工作實踐中多采用授權支付為主，直接支付為輔的方式。通常做法是先給預算單位核定一定的備用金定額，由預算單位領取備用金后自行開支。財政授權支付方式有利于預算單位用款，提高支付效率，但在事實上造成了財政授權額度的變現，不利于財政部門對資金支出的全過程監管，也違背了國庫集中支付制度改革的初衷。因此，對備用金使用的監督與管理就成了對財政授權支付監管的關鍵問題。

一、財政授權支付下備用金管理中存在的問題

1.備用金領取數額較大，不利于提高財政資金的使用效益。根據國務院頒發的《現金管理暫行條例》，單位可以庫存3-5天日常零星報銷所需的現金，現金的結算限額為1000元，超過限額的部分應當用轉賬支付或財政授權支付。但是從我國縣（區）級財政集中支付實施的情況看，多數預算單位為了圖方便和受部門利益驅使，在應當采用財政直接支付的情況下，優先選擇授權支付。而授權支付時，更是傾向于通過先提取備用金，然后由單位根據資金需求情況采用現金結算的方式。采用這種方式，實質上是將財政授權額度進行變現，從而使預算單位在資金支配上享有了更多的靈活性。個別單位在支付非統發工資、津補貼等方面，一次申領、使用的備用金就高達數萬元甚至更多，不僅違反了條例的有關規定，而且在一些預算單位的賬面上經常滯留幾萬元甚至幾十萬元的財政資金，大大降低了財政資金的使用效益。

2.部門利益驅使預算單位擴大備用金的使用范圍。根據我國《財政國庫集中支付管理辦法》的相關規定：財政授權支付主要適用于人員支出中的非財政統發工資人員支出、其他人員支出等；公用支出中剔除政府采購支出和統發工資原共享中的工會會費后的其他公用支出；對個人和家庭的補助支出中除財政統發工資支出外，其他對個人和家庭的補助支出；專項支出中暫未實行政府采購、暫不能通過財政直接支付的支出款項。實行財政授權支付，意在規范財政資金管理的前提下，使各預算單位發生的零星支出用款更加快捷、便利，充分調動預算單位理財的積極性，科學安排單位基本支出。但是，由于我國國庫集中支付制度相關配套措施還不成熟、不完善，對“零星支出”的界定也沒有統一量化，預算單位出于部門利益等動機，但凡能采用授權支付的就不采用直接支付，能采用現金結算的開支就不采用銀行轉賬的方式，盲目擴大備用金的使用范圍。實際操作中，區（縣）以下預算單位支出中的基本支出的大部分，項目支出中一部分均采用了授權支付，有悖于財政的監控重點。

3.坐支現金的現象時有發生。根據《現金管理暫行條例》規定，預算單位取得的現金收入應當及時上繳財政專戶。然而，一些有預算外資金收入或罰沒收入的單位不按要求將現金收入及時繳存財政專戶，而是直接補充備用金，進行日常經費開支，然后再通過財政專戶或其它途徑來滾動補充使用。坐支現金是一種嚴重違反財經紀律的行為，在實行國庫集中支付制度以后，預算單位在申請資金的過程中，要提供完善的申請材料，并需經過財政部門的嚴格審核，遠不如以前使用資金靈活隨意。因此，許多預算單位在收到預算外資金收入時，普遍抱著“有錢先用著”、“走一步算一步”的心理，使得預算單位坐支現金的現象有增無減。

二、加強備用金監管問題的建議

1.逐漸加大財政直接支付的比例，控制備用金的使用條件。在美、英等西方市場經濟發達國家，國庫管理自動化水平很高，90%的收入和85%的支付都是通過電子化來完成，財政直接支付的比例可達80%以上。即使對零星支出采用授權方式，也多以信用卡支付和支票結算的方式，很少直接使用現金辦理支出。但是由于我國的財政、金融體系不完善，國庫支付改革還處于初級階段，預算執行的過程中，預算單位自行調劑資金、項目資金混用以及額度支出與實際用途不一致的現象普遍存在。因此，財政資金應逐漸加大財政直接支付的比例，逐步實現以直接支付為主、授權支付為輔。財政資金支付方式的劃分，既要從國庫集中支付的重點出發，還要兼顧其操作的可行性。比如，對應當支付給個人的款項，如工資、獎金、津貼、勞保，以及其它個人勞務報酬應當按規定實行財政直接支付或轉帳結算，不得使用現金結算，小額辦公用品、零星接待費用以及差旅費等支出，應通過大力推廣使用公務卡來解決。

2.科學、合理地核定備用金定額，避免經常性大額申領備用金。財政部門在為預算單位核定備用金時，可以分為定額備用金和非定額備用金兩種類型分別核定。定額備用金實行限額管理，根據單位當年部門預算中授權支付支出指標和單位日常業務3-5日內零星開支所需要的現金量核定，合理劃定申領上限，具體金額視單位業務量大小而定，一年核定一次。非定額備用金根據單位臨時急需單獨核批。當然，非定額備用金的借款金額必須在單位用款計劃授權支付額度內，必須明確資金用途和結報時間。財政部門可以為單位集中辦理備用金銀行存折，存折登記備案后發給單位使用。對非定額備用金部分開具支付通知從財政零余額賬戶直接轉入單位備用金卡、折。單位備用金銀行“借記卡、折”應作為國庫單一賬戶體系組成部分，其所有權屬財政部門，使用權歸單位。該賬戶收入方只能接受從財政零余額賬戶轉入的備用金，不能從其他賬戶轉入資金和存入現金；支付方只能提取現金，不能發生轉賬業務。單位報賬員應及時審核、整理已支付備用金的原始憑證，并到支付中心進行報賬。定額備用金支出部分，支付中心受理審核后及時予以補充；非定額備用金支出部分，支付中心受理審核后予以核銷借款（未用完現金必須于結報日存入財政零余額賬戶）。非定額備用金使用的結報應當規定一定的核銷期限，對無故拖延、積壓，支付中心有權拒絕下一次非定額備用金的申請。對備用金區分定額和非定額，作為授權支付管理的一種嘗試，應當在實踐中不斷地完善、發展。

3.嚴格日常管理，加強對預算單位使用備用金的監管。實行財政授權支付的備用金基本上由單位自行支配，缺乏有效監管，導致單位使用時的隨意性很大。根據我國區（縣）級以下預算單位備用金的監督管理情況來看，以前開戶銀行會經常到單位核查現金庫存使用情況，隨著銀行機構的改革和商業銀行競爭的激烈，商業銀行對單位的違規使用現金的行為往往視而不見，甚至主動迎合、提供方便，而審計、財政部門在對預算單位進行財務檢查時，也多以賬務檢查為主，很少把違規使用備用金的問題作為重點檢查內容進行處罰，同時財政、審計、銀行、監察等部門缺乏行之有效的配合措施，給個別單位大額使用現金創造了條件。因此，國庫集中支付改革以后，財政部門應積極充當資金監管的第一責任人，大力加強對預算單位使用備用金情況的監督檢查。第一，由權威部門制定統一的授權支付下的備用金管理制度；第二，對備用金使用情況進行定期檢查、不定期抽查，及時糾正問題。第三，對檢查發現的問題，依法嚴肅處理，明確責任人員，對違反規定擴大備用金使用范圍、擅自改變備用金用途的，采取控制授權支付、重新核定備用金限額等方式予以處理。