農村產權抵押融資發展方向與政府財政改革重點

曾 光孫 開

（1.遼寧工程技術大學，葫蘆島 125105；2.東北財經大學，大連 116025）

由于城鄉一體化進程的加快，農民的金融需求涉及農業生產、經營、經商、求學等各方面。雖然農村信貸供給不足的狀況隨著農村金融體制改革已經得到了較大程度的緩解，政府也運用了眾多的財政金融手段：諸如為涉農金融機構減稅，對支農貸款貼息，增加中央銀行支農貸款的比例，實行年末涉農貸款增量余額獎勵等刺激信貸供給，然而信貸需求仍然難與供給對接，原因在于農村金融市場中存在嚴重的信貸配給現象。政府的這些手段、措施忽視了金融機構作為獨立、理性經濟體進行市場活動的目標，企業追求利潤最大化的行為使金融機構必須權衡政府鼓勵性政策帶來的利益與貸款損失風險的關系。總而言之，過度刺激信貸供給而忽視需求方的還貸能力以及需求與供給的銜接問題，無法解決農村信貸市場的失靈。

一、發展農村產權抵押融資的必然性

1.農村信用擔保依托以“物”為抵押的財產擔保。信用擔保機構是為了解決由于信息不對稱設立的。擔保機構將應由放貸機構承擔的風險承接下來，能否應對和化解信用風險，關鍵有兩點：一是擔保人必須有充足的擔保資金或是良好的信譽；二是能夠比貸款機構更有效的獲取農戶相關信息。農村信用擔保市場的建立是一種外生成長模式，主要依靠政府的力量強制性地植入農村經濟體內，這種自上而下建立的市場不可避免地出現資源低效配置和風險過高的狀況，其中一個重要表現是代償風險過大導致擔保基金不足，擔保基金的來源無法通過收取保費逐年累積。無論是政策性、商業性或是互助性質的擔保機構，都需要通過政府直接注資、補助或引導維持。政府的思路是想通過政府推動市場接受農村信用擔保，待機制完善后完全交由市場運作，可農村信用擔保完全市場化到底需要多長時間，中央政府能否有持續的支持政策出臺，地方政府是否有穩定的配套資金進行資補，這些問題使農村信用機構的發展前景不容樂觀。從防范風險的角度分析，農村信用擔保機構為保證擔保基金的質量，就必須對貸款使用情況進行跟蹤檢查。擔保機構與貸款機構相比，對貸款的監督沒有任何優勢，增加風險防范和控制的結果都會使監督成本提高，信用擔保機構與放貸機構一樣，面臨著信息不對稱的問題。信用擔保機構通常要求貸款農戶提供反擔保，人的反擔保對具有反擔保資格的第三人有較高要求（一般歸定為政府公務員等）。這就使“物”的反擔保起著至關重要的作用。因此，無論從擔保基金的可維持性上，還是提供“人”的反擔保的角度，發展農村抵押品的財產擔保制度具有客觀必然性。

2.農村動產抵押品缺乏融資有效性。目前農村抵押品的種類大體包括：農民擁有的農產品、農業訂單、農用工具，企業擁有的生產設備、原材料、應收賬款、存貨等主要資產。農產品是農民現在和未來的主要收益，是農民進行貸款的基本動產抵押品來源。然而農作物的種植經常受自然災害影響，產量難有保障，以其為基礎的農業訂單抵押貸款自然受到限制。并且在農產品交易市場中，市場的開放性不斷提高，影響市場價格的因素越來越不確定，需要農村金融機構具有較強的市場分析與定價能力，技術性的要求會增加金融機構的放貸成本，只有在農業生產條件良好的地區以及具有穩定市場需求的農作物品種，才能有條件地開展動產抵押，縮小了農作物抵押品種范圍。對農村企業而言，大多數企業規模偏小，原材料和產品的流動性高，價格波動大，農業生產設備又具有很強的專門性，變現能力差。在企業貸款需求量很大的情況下，即使實行較高的折價率抵押，也很難滿足企業的貸款需求，農村金融機構無法將這些企業動產納入農村抵押品的范疇。

二、農村產權抵押融資的困境與發展契機

1.限制農村產權抵押融資發展的現實考慮。農村可交易的產權大體包括：土地承包經營權、農村房屋產權、集體建設用地使用權、農村經濟組織股權、林權、農業類知識產權等。農村產權可以視為無法轉移占有的不動產。相對于動產而言，不動產抵押具有價值穩定可測、監督可控的優勢，應當作為農村抵押融資的主要財產來源。但從目前情況看，一些因素制約著以農村產權抵押融資市場的發展。首先，我國農村居民普遍缺乏充分的社會保障，特別是偏遠地區，土地對農民具有基本的生存保障、養老保障、就業保障功能，如果土地承包經營權允許抵押，可能使農民永久性喪失生活來源，這是制約農村土地承包經營權抵押的主要原因。其次，保有18億畝耕地的“紅線”是各級政府必須遵守的“底線”。黨的十七屆三中全會要求“堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。”以家庭聯產承包的土地作為抵押品融資，若發生無法償還貸款而處置農地時，必須保證農地的性質與用途不變，這就大大降低了各方參與農村產權交易的積極性。此外，即使農村產權作為抵押貸款制度合法，我國目前也缺少適合農村產權交易的平臺與中介，地域、信息等因素提高了農村產權交易的成本，即農村產權交易是一個“失靈”的市場。我國《擔保法》、《物權法》等一系列法律法規均已明確家庭聯產承包的農地等農村主要產權不允許抵押。

2.適應農村產權抵押融資發展的經濟條件。在農村抵押品融資眾多障礙之下，我們也能夠看到一線曙光。在一些經濟發達的農村地區，農村城市化進程加快，公共服務均等化不斷縮小城鄉社會保障水平差距。十一屆全國人大四次會議的政府工作報告明確提出：“要加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，將新型農村社會養老保險試點范圍擴大到全國40%的縣。”隨著農村社會保障體系對土地保障功能的替代，越來越多的農村地區具備進行以農村土地承包權為主的抵押貸款條件。從農民收入的角度來看，農業收入以及第一產業純收入占農民人均純收入的比重在逐年下降，工資性收入比重上升，基本與農業收入持平，說明土地對農民的保障功能減弱。城市化進程的加快帶動了農村土地資產的大幅度增值。抵押品價值越大，其信息揭示效率越高，當農地價值超過某個閾值后，以農地等產權為抵押的融資功能逐漸顯現，從而為農村產權抵押貸款提供了經濟保障。

3.農村產權抵押融資試點中的制度突破與協調。《農村土地承包法》規定了家庭聯產承包土地的流轉方式，包括轉包、出租、互換以及轉讓。一般認為轉讓與抵押均屬于處分行為，轉讓比抵押的處分權利更為徹底。我國《物權法》第191條規定：“抵押期間，抵押人未經抵押權人同意，不得轉讓抵押財產。”這說明抵押期間抵押人未失去對財產的占有，抵押恰恰約束了對財產的轉讓。當抵押人無法償還債務時，抵押權利轉變為轉讓權利。按照《農村土地承包法》的釋義，家庭承包的土地在轉讓時，轉讓方應當有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，并經過發包方同意；受讓方必須為從事生產經營的農戶。可見，只要抵押前能夠證明農戶的非農職業與收入來源，處置抵押品時保證將農地轉讓給同性質的農戶，根據“舉重明輕”的規則，在法律允許農村產權轉讓的情況下，沒有理由過多限制農地的抵押權。

2008年，中國人民銀行與銀監會要求在九省份部分縣（市）推進農村金融產品和服務創新方式，土地承包經營權和宅基地使用權貸款業務試點工作從此展開。寧夏平羅縣成立農村土地合作社，引入類似銀行的存貸機制，農戶自愿將耕地“存入”合作社，合作社通過直接經營、合作經營、轉包、出租、入股等方式取得的收入，以“存地費”的方式支付給入社農戶。根據我國《農民專業合作社法》第22條規定：農民專業合作社可以依法用農民專業合作社的財產對外擔保，包括家庭承包的土地承包經營權抵押。因此，土地合作社向入社農戶支付的貸款，其來源不僅局限于非正規金融方式的“貸地費”，也可以直接用集中的社員土地向正規金融機構抵押融資，從而實現了法律層面上的突破。

2009年11月，在國務院批準的《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》指引下，成都市通過一系列文件，首次對農村產權抵押貸款的主體、流程、債權實現以及相應的配套措施作出明確規定。成都市在允許“兩權一房”抵押融資的同時，也具體安排了抵押融資的細節。例如對“兩權”抵押作出“三不”的限制：不轉移抵押農地的占有，不改變土地的用途，不改變集體土地的性質。農村房屋抵押融資以“一保一同”為前提，即保證設定抵押的房屋依法償債后有固定的住所，且必須得到村集體經濟組織的同意。通過這些措施，使成都“新政”沒有從本質上突破《土地承包法》等法律的原意，具有與現行法律協調一致的一面。

三、政府在農村產權抵押融資發展中應關注的主要問題

1.法律保障是進行農村產權抵押融資改革的前提。農村產權抵押融資法律禁止尚未松動，但各地區的試點、創新層出不窮。隨著抵押合同糾紛的增多，法律與政策的沖突會降低法院裁決的效率，外部性凸顯。法律的公示原則和獨立原則得不到有效發揮，對參與抵押融資的各方可能造成顯失公平的判決，損害各方利益。因此，政府應盡快對農村產權抵押融資問題立法，統一各法律中對農村產權抵押流轉的規范口徑。立法應側重以下幾方面內容：保證農地性質用途不變的規定；農村產權抵押人與抵押權人各自權利與義務的規定；農村產權抵押貸款的用途規定。

2.農村土地數量日益減少的主要原因不是農地流轉過程中的農地性質與用途的改變，而是政府主導的土地財政對農村土地的“侵蝕”。城市土地價格的飆升使賣地收入成為地方財政主要收入來源。在城市土地資源相對枯竭的情況下，農村土地成為地方政府關注的新目標。但是，現行征地制度對農地的補償標準由政府統一定價，農地被征收后依舊以原用途補償，與土地轉用后的價值相差甚大。在這種巨大價差帶來的利益驅動下，農村土地被政府以“合法”方式強征強占，大量農地轉變為非農用地。不談及政府本身對農地減少的損害而過分擔憂未正式開啟的農村產權抵押制度對農地性質的改變，是一種“避重就輕”的表現。

3.發展農村產權抵押融資應立足于促進現代農業戰略式發展的宏觀視角，通過各渠道為農村產權抵押融資提供廣闊的運行空間。為此，政府應積極引導組建農村土地合作社，促進農地規模化、專業化、民主化管理，成為實現農地由資產向資本轉變的“加速器”與“孵化器”；推動農村城鎮化建設，轉移剩余勞動力，逐漸弱化農民對土地的依賴性；完善農業保險制度，減少自然災害損失，吸引農業合作社與種糧大戶進入農村產權抵押市場，擴大對流轉農地的需求；加快社會保障體系建設，建立失地農民的再培訓、再就業等保障機制，解除失地農戶的后顧之憂。

四、農村產權抵押制度發展中的財政支持重點

1.針對土地財政不斷侵占農地的嚴峻現實，要從根本上平衡地方財權與事權關系，規范土地征收行為，開拓地方政府新的財源。從制度上，要打破政府壟斷土地一級市場的局面，轉變地方政府在土地市場中的主導者角色，使之成為土地市場的管理者與服務者；從政策上，要不斷縮小地方政府的征地范圍，提高征地補償標準，推進多方參與的土地市場化定價改革；從資金管理上，將土地出讓的收支納入地方預算，實現“收支兩條線”管理，即土地收入全額繳歸地方國庫，土地支出通過地方預算基金從土地出讓收入中安排；從財源拓展上，繼續擴大使用財政部代理地方發債彌補預算赤字的辦法，加快房產稅試點改革，變“賣地”收入為穩定的稅收。

2.政府要重點組建土地風險基金，執行類似于國外土地銀行的職能。從國外發展土地金融的經驗看，國家會建立一個政府主導的專業化金融機構，即土地銀行。其主要業務是以土地信用為抵押發放中長期信貸，提供土地中介服務，接收農民轉出的土地，轉租或轉賣給其他農戶。結合目前我國實際情況，各級政府要利用國家支持地方農業發展的專項轉移支付資金、地方農業發展基金、儲蓄基金等建立土地風險基金，在條件不成熟時可以先由各地區政策性農業擔保公司代理經營。農戶以承包土地作為抵押向金融機構貸款，當抵押期屆滿借款人無力清償時，經農戶與金融機構協商，向當地政策性擔保公司申請，由土地風險基金收購抵押的農地。收購款項用于清還債務，農戶資產過戶給政策性擔保公司。

3.著力培育農村產權流轉中介機構，實現農村產權的順暢流轉。農村產權抵押運行的關鍵在于健全的流轉中介組織。外生型農業金融的發展是由政府一手推動的，一系列中介組織機構的建立、運行都需要政府的支持。具體思路是：由政府成立農村產權交易中心，提供流轉平臺。通過此平臺，吸引農地使用評估機構、農村產權確權機構、保險公司、法律咨詢機構等中介組織加入，形成符合市場規律的土地流轉權交易市場。在中心內部，要嚴格區分政策性中介與商業性介機構的關系，避免出現中介組織的行政化傾向。發揮財政監督職能，對財政投入中心的各項資金使用情況嚴格把關，對財政資金的運行效率，政策性中介機構的創收情況科學統計，實現國有資產的的保值增值。

〔1〕 孟全省.我國農戶房屋抵押貸款融資方式的探討[J].農業經濟問題，2006（11）.

〔2〕 史衛民.土地承包經營權抵押制度探析[J].經濟體制改革，2009（05）.

〔3〕 鄧綱.我國農村產權抵押融資制度改革的問題與前景[J].農業經濟問題，2010（12）.