師范生免費教育的價值取向與論爭*
——發展型社會政策的視角

● 丁福興 周 琴

師范生免費教育的價值取向與論爭*
——發展型社會政策的視角

● 丁福興 周 琴

發展型社會政策模型契合了當今中國“科學發展觀”下的公共行政語境。以“公平”和“發展”價值基石來檢視我國2007年實施的師范生免費教育政策，會發現它與發展型社會政策價值取向的內在一致性。師范生教育政策歷經百年變遷，最終放棄了產業化道路而向“去商品化”回歸，有利于促進個人和社會經濟的發展。這一政策本身的若干缺憾及其實施的受制因素，使得對其正、負向價值的論辯可利于追蹤決策和配套改革，從而日臻完善。

師范生免費教育；發展型社會政策；資格權利；產業化；去商品化

本文嘗試從發展型社會政策的視角，對師范生免費教育的價值取向、效用及其論爭等作一些粗淺的探討。

一、師范生免費教育政策與發展型社會政策的內在契合性分析

（一）師范生免費教育的淵源與變遷——歷史的回顧

我國師范教育肇始于1897年清末南洋公學初設師范學院，至2007年已有110年；師范教育作為制度存在是從清末的學制改革(即1902年壬寅學制)開始的，至2007年也已有105年歷史。

縱觀歷史，我國從建立師范教育制度開始，師范生就享有優惠政策。百年來，我國師范教育制度雖幾經更迭，但師范生免費制度則基本貫穿始終。[1]新中國建立以前，師范教育只有在1922年的壬戍學制頒行后，客觀上沒有實行免費教育——但隨即由于師資水平下降而在其頒行后5-7年間得以匡正。新中國成立后，師范教育也實行了近50年的免費教育(主要是免學費)，直至1997年大學招生并軌后，才逐步開啟了師范教育收費的時代。可見，2007年國家實行6所部屬師范大學范圍內的師范生免費教育政策，只不過是對歷史上師范生免費教育政策傳統的一次理性回歸，而不是什么創舉或革新。

（二）師范教育的產業化與去商品化的博弈——政策歸屬和取向的選擇

在我國建立市場經濟體制的社會發展中，教育界關于教育產業化、市場化的討論十分激烈。目前較具共識的結論為，非義務教育階段的高等教育可以引入市場機制改變傳統的國家治理模式，加強競爭性和提高教育效益。

1994年9月，國家教委、國家計委聯合發文批準了37所高校進行招生收費制度改革試點，實行 “公費”和“自費”招生“并軌”。1997年全國高校實現并軌收費，形成繳費上大學的局面。高校學費標準從1998年的1000余元迅速攀升，2000年北京地區的高校學生實際支出費用（包括生活費和其它各種費用）大約相當于一個城鎮職工一年的收入或兩個農村勞動力一年的收入。由此，導致大學出現約占學生總數20%左右的“貧困生”階層，每年都有家長因無法籌措孩子的學費而自殺的悲劇發生。雖然國家有“獎、貸、助、減、補”等方式幫助貧困生，但作為主體的國家助學貸款因種種原因難以大面積推進。[2]

批評教育產業化的人則認為，教育所提供的是公共產品或準公共產品而不是私人產品，它不應通過市場買賣的途徑進入需要者手中，而是不收費或少收費，無償或半無償地進入消費領域。提供教育服務應是政府與財政的基本職能，屬于準公共服務。其次，教育的基本和主要的屬性是其社會公益性，以實現全民教育公平、進而由教育公平推進社會公平為目標，這是人類進步社會所普遍認同的。1998年召開的世界高等教育大會通過決議指出：“應當澄清這一方面的模糊與混淆。市場規律和競爭法則不適用于教育，包括高等教育?！币驗椤敖逃皇墙洕囊粋€分支。教育過程、教育目標、教育結果或‘教育產品’都不能與經濟相提并論?！盵3]中國人民大學校長紀寶成則抨擊說：“如果教育產業成了盈利產業，經濟效益第一；學校成了學店，利潤第一；教師成了店員，創收第一；學生成了顧客，有錢第一；知識成了商品，暢銷第一；那么，我們的教育將走向何方？我們的社會將走向何方？”[4]

可見，高等教育(包括師范教育)政策既可以被劃入經濟政策的范疇，又可以具有社會政策的屬性。如被劃入前者，則實行產業化是無可非議的；如被劃入后者，則去商品化的訴求也是合理的。

其實，即便將高等教育政策回歸社會政策的領域，也仍然會存在一個采取何種社會福利模式及社會政策取向的問題。在東亞國家和地區，一貫實行“生產性福利體制”，社會支出的規模無一例外都比較小，因為它們優先考慮的是將有限的資源用于發展經濟而不是福利方面。[5]盡管該地區的福利成效在健康保障、教育程度的提高和貧困現象的減少等方面都取得了較好的成果，但在高等教育機會方面，各國的差別卻比較大。只有在發展型社會政策取向下，才會將教育視為一種人力資本投資，認為教育直接關系到勞動力素質的提高，直接關系到國家的可持續發展。也就是說，社會政策是生產力要素之一（對勞動力的投資）。[6]

因此，從社會政策角度看，教育產業化之爭給我們的啟示是，社會政策項目旨在促進社會公平，保護弱勢群體，引進市場機制固然能促進競爭，提高效率，但如果市場機制的建立會損害某項社會政策的基本要義，那么就不能說是嚴格意義上的社會政策了。[7]

撇開教育產業化爭論中的恩怨不談，至少將高等師范教育和其它高等專業教育一樣等量齊觀地進行市場化是不妥當的。對這樣一個具有基礎性社會公益的教育領域實施產業化而不是“去商品化”，可以說是一種認識上的倒退。如前所述，縱觀師范教育百年史，無論是滿清政府，還是民國政府都能基本堅持師范生免費教育政策，何以在新中國實施了近50年的免費教育政策后，又要突然改為收費政策？

（三）師范生免費教育的受益者——公平與發展的考量

1．師范生免費教育政策有利于促進教育公平

（1）有利于地區間教師資源均衡，促進教育公平。目前，我國基礎教育的師資出現了嚴重不平衡的情況，在經濟發達地區，有的中小學教師學歷是碩士生，而西部有些貧困地區卻幾年都沒有引進過一名大學生。由于教師待遇、地區發展等因素影響，目前我國師資流動的基本走向為：農村流向城市，西部流向東部，非重點向重點學校集中。師資匱乏、教師素質不高制約了當前落后農村地區基礎教育發展。如果純粹由市場機制來調節師資，那么師資的配置、教師隊伍的整體優化和全面提升等問題的解決將是一個緩慢的過程。所以，需要國家出臺相關的政策來解決基礎均衡發展和提升教師教育質量。國家及時通過政策的傾斜來調控教師教育的發展，引導優秀師范畢業生到農村教育基層去工作，有助于促進和實現基礎教育均衡發展和教育公平。

（2）有利于貧困家庭子女接受高等教育，促進教育機會均等。中國青少年發展基金會《中國貧困生調查報告》顯示，2006年，包括生活費在內，平均每年每個貧困大學生家庭教育支出在6780元左右，高于他們的平均家庭總收入4756元，約81%的家庭總收入不足以支付子女的教育費用，10．2%的家庭教育支出比例高達79．8%，只有4.7%的家庭教育支出比例在40%以下。[8]高校高收費遠遠超過了一般老百姓的經濟承受能力。在高校收費實行“一刀切”的情況下，更多的貧困家庭子女由于交不起學費而輟學，這樣勢必降低西部貧困家庭子女接受高等教育的機會。

根據中央教育科學研究所張男星教授等人在2008年對6所部屬師范院校511名師范生的抽樣調查結果，在首屆免費師范生中，女生比例高于男生，占66．5%；屬農業戶口的學生占 59．3%；有 47．2%的學生家庭收入在500元以下；雙親學歷以高中和初中為主，父親和母親具有中學學歷的比例分別為66．7%和60．4%；雙親職業以務農居多，分別占 43．6%和51．9%。從總體上來看，影響報考免費師范生最重要的因素是經濟原因，平均比例為38%。相比之下，男生出于經濟原因報考免費師范生的比例是46%，遠高于女生。[9]

由此不難看出，師范生免費教育政策針對教育不公平的現象，從招生政策、收費政策和就業保障措施入手，確有促進教育均衡發展和教育公平的設計理念。

2．師范生免費教育政策有利于促進社會經濟和個人發展

教育既具有個體發展的功能，又具有社會發展的功能。個體發展功能是指教育對個體人的生存與發展的作用；社會發展功能是指教育對于培養國民性、維系社會運行、促進社會變革與發展的作用。因此，我們可以從社會和個人兩個視角來討論師范生免費教育政策的發展功用。

回答教育與個體發展的關系，實際上是在追問教育的目的。質言之，人是教育價值的核心所在，是一切教育活動的出發點和歸宿。我們說教育具有社會價值，而如果追問，社會發展又是為了什么?其最終目的還是為了人的發展和福祉；建設人力資源強國的最終目的，還是為了人的幸福。凡符合這一原則的，就具有正當性；凡違背這一原則的，就不具有正當性。從這一理解出發，現實存在的受教育權受損的現象均是不正當的，需要大力糾正。[10]從上述關于師范生免費教育政策有利于貧困家庭子女接受高等教育、促進教育機會均等的討論中，已經暗含了這一政策與個體發展的關系，因此不再贅述。

從社會和經濟發展的角度看，人力資源學家舒爾茨、貝克爾和哈比森等人進行了教育對個人和社會回報率的成本收益分析，并提出了投資正規教育是經濟的增長的先決條件這一理論。社會學家則強調和補充了這個單線型范式，認為正規教育是傳播社會核心價值觀和制度的媒介，并有利于解決兒童的基本權利問題。[11]“對于政府來說，投資正規教育可以同時促進國家和國民進步這種觀點既誘人又簡單”，因而“很少有觀察家懷疑教育提供水平和發展績效之間的相關關系”。[12]

當然，從發展的角度來看，基礎教育的投入應當更有利于個人和社會的進步。對于我國國情來說，經過三十年來的政策積累，已經確立了城鄉統一的免費義務教育普惠制度，其經費保障機制基本成型，政策工具逐漸豐富，政策效果將逐步彰顯。在這一前提條件下，適時地進一步出臺師范生免費教育政策可謂錦上添花。鄧小平曾說過：“一個學校能不能為社會主義建設培養合格的人才，培養德智體全面發展、有社會主義覺悟的有文化的勞動者，關鍵在教師?！盵13]為此，1980年6月召開的全國師范教育工作會議認真總結了30年來師范教育的基本經驗，把師范教育看成是“教育事業的工作母機”?？梢?，師范生免費教育政策的投入乃是一種“元投入”，是進一步提升基礎教育質量的強力推進器，對于整個社會的發展功用將是不言而喻的。

二、師范生免費教育政策的若干論爭

公共政策的價值并不是一望即知的，不像白紙上的黑字那么顯露、明了。政策價值尤其是深層次的政策價值必須經過政策行動主體之間的對話 (闡釋、討論等)，才能被逐步揭示出來，并經過協商才能為政策相關者所接受，這一過程即是公共政策的價值論辯。[14]在分析師范生免費教育政策的發展性價值的同時，也不可不同時聽取一些反面的意見與價值判斷。

（一）政策中的不公平問題

師范生免費教育政策有利于促進基礎教育均衡發展和受教育機會均等，但在同時也會產生一些新的不公平：

1．對免費師范生自身的不公平

這些不公平主要是由于學生的個人社會資本和家庭背景造成的，而免費師范教育政策某種程度上強化了這種差距，加劇了這種不公平。根據師范生免費政策的就業規定，無論一個學生多么努力，他的就業去向和未來事業發展都已經被規定好了。西北生源的免費生，即使非常優秀，其就業去向仍然是西北，在沒有競爭的情況下就已經由自己的出身決定了未來。因此，師范生免費教育政策在某種程度上凸顯了地域出身的重要性，對地域偏遠和家庭貧困的學生來說是不公平的。[15]

2．對非部屬師范院校及其學生不公平

如果將優惠政策僅限于部屬師范大學，教師隊伍素質的整體優化和全面提升將很難順利實現，其表現出的地區差異、校際差異將會更大。[16]國家如果只是在某些師范院校搞試點，勢必會對其他師范院校產生沖擊，影響他們的生源，造成新的對其他非部屬師范院校的不公平。必須認識到，能夠到基層從事教育事業的，多數還是地方師范院校的畢業生。據云南省教育廳高教處統計，云南省10余所本科師范院校的畢業生80%以上都回到了基層任教。玉溪師范學院2004至2006年的2373名畢業生中有68．7%去了基層教育單位，許多畢業生留在村小等最基層的教育單位，其中“一師一校”的還有很多。云南省整個基礎教育師資是靠地方師范學校的畢業生撐起來的。[17]

相對于部屬師范大學，本身就缺乏吸引力的地方師范院校，更需要國家的財政支持，更需要免費的師范教育。師范生免費教育政策目前的做法不利于加強師范教育優惠政策的普惠性和和諧社會的構建。所以，要促進教育公平和社會的和諧發展，在于該項舉措在全國各地的推廣實施。

（二）政策的投資風險問題

1．免費師范生違約風險

師范生免費教育政策能否穩定免費師范生終身從教?張男星教授的調查顯示，免費學生對自己將來是否一定從教持觀望心態。外力——教師工作本身、外界環境，對免費師范生能否真正做到終身從教的影響作用相當大。而且針對“兩年農村支教服務期結束后需要重新就業”問題，絕大多數的學生希望能夠自主選擇或雙向選擇，針對“現在有換出師范專業的打算嗎”問題，仍有30%左右的學生表示要看情況，這仍然是教師可能流失的潛在危機。而且，對“今后如果有機會愿意到什么地方去工作”的題項，只有4.7%的學生選擇到農村任教。[18]

2．免費師范生就業風險

根據近幾年師范專業畢業生就業情況及用人單位的反饋意見，目前基礎教育就業市場存在著很不樂觀的傾向。首先，師范專業畢業生數量在逐年增加，就業壓力逐年大。其次，經濟發達地區師資趨向飽和。再次，中小學生生源和學校數量減少，產生了一定數量的過剩老師。目前學校新增教師，主要是補充編制數的不足和填補教師的自然減員，也就是說教師的編崗就意味著在逐漸減少，當地政府能否給免費師范生保崗保編存在著很大的風險。[19]

客觀地講，對師范生免費教育政策負向價值的論辯是十分必要的，而且反方的觀點也很有道理，地方師范院校亟待開展師范生免費教育的呼聲尤其合情合理。令人欣慰的是，2007年3月12日，溫家寶總理在河南代表團參加審議時，針對代表霍金花就教育問題的發言 （“在部屬的師范大學實行免費生教育是個里程碑性質的很好示范作用的一個新政”），當即明確表示：“如果我們在部屬院校試點成功以后，我們再向全國其他示范院校來推廣”、“不是說就干這6所學校，如果它是成功的，我們還要擴大”。[20]

結語

我國的師范生免費教育政策尚在試點之中，對其實施全面評估的時機尚不成熟。但是通過這一政策的價值論辯，我們基本上可以認為它是一項利國利民的特殊學生資助政策，對于個人、社會和經濟的發展都有著深遠的積極影響。當然，這一政策本身也存在一些不可避免的缺憾，其實施及最終效用的發揮還受到其他諸多因素的制約，只有在政策執行過程中及時評價、總結經驗，不斷進行追蹤決策和配套改革，才能逐步完善，真正做到“招得進”、“學得好”、“留得住”，達到預期的政策效果與目的。

[1]胡嬌.我國師范生免費制度考略(1902年-1949年)[J].河北師范大學學報(教育科學版),2008,(5):P55-61.

[2]楊東平．中國教育政策述評[A]．李楯．中國社會政策[C].北京：知識產權出版社，2008，11:P1-43.

[3]廖海青.進退失據的教育產業化[J]．經濟，2006，(3）：P102-103．

[4]伍振戈.莫把“命根子”當買賣做——教育產業化、市場化的后果[J]．中華魂，2007,(1):P38-39.

[5][6]林閩鋼．社會政策——全球本地化視角的研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007．

[7]黃晨熹.社會政策[M].上海：華東理工大學出版社，2008.

[8]胡丁慧、袁魯寧．師范生免費教育的歷史淵源與現狀[J]．華商(下半月刊)，2008，(7)：P60-61．

[9][18]張男星．首屆免費師范生人學狀況調查[J]．大學·研究與評價，2008，(11)：P32-41．

[10]張秀蘭，胡曉江，屈智勇.關于教育決策機制與決策模式的思考[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2009，（4）：p138-158.

[11][12][英]安東尼·哈尼,[美]詹姆斯·梅志里著，羅敏等譯.發展型社會政策[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[13]中共中央文獻編輯委員會編輯．鄧小平文選(第二卷)[M].北京：人民出版社出版，2002．

[14]嚴強.論公共政策的價值[J]．南京政治學院學報，2007，(2)：P55-59．

[15]劉海燕.從教育公平的視角探析師范生免費教育政策[J]．中國電力教育，2009，(3）上：P3-4．

[16]丁婭.師范生免費教育政策的利弊分析及對策[J]．黑龍江教育(高教研究與評估)，2007，(11)：P6-7.

[17]曹疊峰.師范生免費教育政策過程探析[J]．高校教育管理，2009，(4)：P18-22．

[19]劉素蘭、孟立軍．論政府在師范生免費教育新政策實施中的投資風險及對策[J].現代教育論叢,2009,(3):P43-46．

[20]搜狐新聞.溫家寶：師范生免費制度試點成功將在全國推廣[EB/OL].2007-03-12.

搜狐網站 http：//news．sohu．com/20070312/n248677614．shtml．

國家社科基金“十一五”規劃2008年度教育學青年課題“師范生免費教育政策的價值分析”（CIA080225），項目負責人：周琴。

丁福興/南京大學政府管理學院2009級行政管理專業博士生，蘇州科技學院教務處質量管理科科長，副研究員，主要研究方向為教育行政與政策 周 琴/教育學博士，西南大學教育學院國際與比較教育研究所副教授，主要研究方向為比較教育學、教育政策與法學

（責任編輯：陳培瑞）