網民參與黨政領導干部問責的現狀及法律保障※

董建新

網民參與黨政領導干部問責的現狀及法律保障※

董建新

互聯網時代的到來，使網絡已成為“民意的集散地、風向標”，日益頻繁的網民關注、參與社會政治的網絡問責行為，充分顯示了網民問責的巨大力量。2008年11月底，一位網友在論壇上發帖《我無意中撿到的某市公務員出國考察費用清單》，“曬”出37張圖片，全面曝光江西省新余市、浙江省溫州市兩個出國考察團的名單、行程、費用等。在這起“考察門”事件中，廣大網民扮演了“草根記者”的角色，充分利用網絡論壇、博客、個人空間等積極互動，強烈地發出“查出真相、給民眾一個交代”的聲音，使“考察門”引起輿論普遍關注，傳統媒體也紛紛跟進報道。在“民間輿論場”的強勢推動下，新余市和溫州市委、市紀委高度重視，采取果斷措施，嚴肅處理了相關責任人，新余市2名干部被免職，1名干部被停職，溫州市4名干部分別受到黨內嚴重警告和黨內警告的處分，兩市的違規旅游經費全部由當事人負擔，所有出訪人員都作了深刻檢查。新余、溫州兩市的公款旅游事件像領導批示一樣得到快速、果斷處理，這充分顯示了網民問責黨政領導干部的積極作用。

中央紀委副書記李玉賦說，2009年全國7036名黨政領導干部被問責，在這些被問責的事件中，網絡仍然是推動問責的強大動力，問責的范圍由原來的突發公共事件開始蔓延到官員個人言行、涉及廣大民生等領域。

網絡信息傳播形態的急速變化，不斷涌現的“公民記者”，讓中國各級政府和領導干部面對的輿論壓力陡然增加，網絡問責作為一種充滿活力的新事物，受到中央高度重視，并被正式引入反腐體制中，在效率、速度及影響力都遠遠超出傳統監督制度的網絡浪潮之下，幾乎每一個黨政領導干部都感受到了網絡凝視的巨大壓力和考驗，網絡正深刻而廣泛地影響著中國政治生活。

一、網民參與黨政領導干部問責存在的問題分析

（一）從網民的視角來看

網絡從誕生的那一天起就注定是一把雙刃劍。網絡監督、網絡問責可以維護公平、伸張正義，同樣也可以散布謠言、顛倒黑白。網絡監督、網絡問責同樣具有危害性，并且往往從虛擬世界轉到現實生活中來，輕則是誹謗他人，侵害一個人的名譽權，重則危及公共安全與社會穩定。因此，對網民問責的負面作用也應該有清醒的認識。

1.網民問責思維的非合理性

在社會的轉型期，存在著很多潛在的社會矛盾，當關切到自身利益的時候，網民很容易借題發揮，借助任何一個事件都可能在網絡上炒作黨政領導干部。

中國網民群體，包括網絡管理員和版主在內，多為30歲以下的年輕人。閱歷和思想認識水平的局限性，使其很難在短時間內厘清事情背后復雜的社會和心理動因，非理性和過于主觀的聲音經常容易占據上風?；ヂ摼W的匿名環境、海量帖文的氣氛渲染，觀點相近人群的頻繁溝通，容易產生“志同道合”感覺，并可能發展為人身攻擊，甚至威脅社會正常秩序。

2.網民問責目的的非正當性

參與網絡問責的網民素質參差不齊，利用網絡擾亂社會秩序的情況還時有發生。由于網絡具有開放性和匿名性的特點，網上存在低俗之風，一些別有用心的人打著問責、監督的旗號，利用網絡散布謠言，進行誹謗謾罵和人身攻擊，侵犯他人合法權益，擾亂國家正常的政治和經濟秩序。

3.網民問責立場的非客觀性

網民來自不同地域、不同階層、不同職業，其闡述的觀點難免受到視野、情緒、利益、情感等因素的影響，未必都是站在客觀公正的立場上。像在網上發一些不實的消息，網絡暴力、人肉搜索、利用網絡公關等問題，都是明顯的、有侵害性的網絡行為，這些行為一方面反映一些網民道德治理不足，另一方面也反映政府對“網民問責”缺乏規范。

另外，還有像網絡信息容易泄露問責官員機密、網絡信息有時容易誤導“輿論審判”等等負面作用。

（二）從政府的視角來看

1.缺乏完善的規章秩序

當前對于網絡的監管、網民的問責是“政出多門”，公安、出版、工信等部門都有相應的內設機構涉及網絡監管，卻沒有一個統一的機構來統領網絡管理。一旦有網絡輿論危機事件出現，到底歸誰管，該怎么管理，現在法律并沒有明確的職責規定。

2.缺乏系統的法律支撐

網民問責、網民監督作為新生事物，我國的網絡立法相對滯后，比如網絡誹謗屬于自訴案件，原則是當事人不告不理。如果告到法院就得自己提出證據，但當事人往往連IP地址都找不到，無法固定證據。因此，制定網絡法，保障公民在虛擬空間的合法權益，是加強網絡監管的治本之策。

3.消極對待網絡監督、網絡問責

當前，很多地方政府似乎還不太習慣與網民打交道。從某省的一位黨政高官在信箱中回復網民“沒時間瞎扯”這個事件來說，一些政府部門還在用“官僚作風”對待網民，或者在突發事件中按傳統思維“捂”新聞，消極對待網絡監督和網絡問責，希望縮小事件傳播范圍，這樣的方式顯然已經過時了，只能讓政府公信力大打折扣。

（三）從領導干部的視角來看

近年來，各級領導干部對網絡民意越來越重視，網民和官員的溝通得到了前所未有的發展。2009年，全國已有26位省委書記、省長對人民網網友留言作出公開回應。可以說許多地方領導特別是省市領導非常重視網絡媒體的作用，但在基層，許多干部對網絡民意還不夠重視，對網絡輿論、網絡問責缺乏正確態度，更難作出快速有效的反應。

1.思想上輕視

思想是行動的指南。有些基層領導干部對網民的問責從思想上缺乏高度重視之意識，進而對網民問責回應不及時、不充分、不到位，導致釀成網絡問責的群體性事件，最終損害了黨和政府的形象?；ヂ摼W時代，每個公職人員尤其是黨政領導干部都是黨和政府的“形象代言人”，傳播是政府行政的一個重要組成部分。

2.觀念上陳舊

現在互聯網傳播時代，還有部分領導干部對當前網絡傳播的規律理解程度不深，還習慣于“宣傳部把關”，結果導致“小問題引發大熱點”。還有部分基層黨政領導干部和政府目前依然認為“網上群體性事件”僅是百姓閑暇之余的聊天，對其造成的心理情緒影響，進而導致人心向背的政治影響缺乏正確認識。還有的基層干部對互聯網存在明顯的對立情緒，認為網絡熱點事件大多是“炒作”，沒什么大不了的。有的基層干部依然對網絡比較抵觸，甚至將其視為洪水猛獸，認為是網絡煽動了百姓情緒，一旦網上出現了不利于自己的言論，就迅速刪帖，并動用行政權力對發帖者進行跟蹤、報復。這種做法是很不明智的，而且是違法的。如去年一段時間曝出的“王帥帖案”就是典型的代表。人民網認為，一些地方官員出了問題“捂蓋子”的觀念根深蒂固，所以“忌憚”互聯網這個“放大器”和“輿論場”。“王帥帖案”中的“跨省抓人”可以說是與“捂蓋子”一脈相承的思路在行動上的表現。

3.網絡知識面窄

據人民網的調查顯示，現在市縣黨政機關約有百分之九十以上的干部網絡知識面窄，不懂網，不會上網、不會用網，這種局面說明我們地方黨政領導干部的網絡知識匱乏，需要及時“充電”?，F代網絡信息社會，一個不能熟練掌握和運用網絡與群眾打交道的領導干部，不可能很好地面對網絡輿情、網絡問責。各級領導干部要提高行政效能、了解民情、處理網絡事件，必須掌握網絡知識，并把懂網、上網、用網作為一項基本工作素質來抓，以此樹立“上網交心下網服務”、“網上問題網下解決”的工作意識。

4.錯誤處理

網絡是個顯示草根力量的舞臺，而對這個表達權利突然釋放的特色輿論場，一些地方黨政領導干部對此缺乏清醒認識，因而面對網絡群體事件時，往往采取錯誤的做法。“華南虎事件”、“躲貓貓事件”、“鄧玉嬌案”等就是典型的事例。

二、網民參與黨政領導干部問責的法律保障

《黨政領導干部選拔任用暫行規定》是黨政領導干部問責的剛性制度，網民參與黨政領導干部問責或者說“網絡問責”是這個制度救濟的一種渠道和形式，是組織和制度顯示器、助推器和加壓器。科學而理性的制度路徑當是網民參與黨政領導干部問責的根本之道。

（一）立法理念上落實公民言論自由等憲法權利

對網絡問責的法律規制，前提是確保公民憲法權利不受損害。在憲法上，公民有言論自由的權利，有對國家機關和政府官員提出批評建議的權利，更有對丑惡現象舉報揭露的權利，網絡只不過是行使這些憲法權利的一個通道。只有從立法理念上認同這一點，才能有效地避免地方立法擅自限制網民“扒糞”，動輒追究網民發言的法律責任。

從法律層面上來講：一是進一步完善規范好網絡監督，既促進網絡監督有效行使，同時也保護網民合法權利；二是加快網絡立法，規范網絡秩序，加大網絡的管理力度。制定適合網絡現狀的法律規范制衡機制，從而使網絡社會在法制軌道上不斷發展和完善。依法打擊網絡犯罪和利用互聯網從事非法活動的行為，維護正常的網絡秩序。

（二）司法救濟上為網民權利和黨政領導干部權利筑牢正義的防線

發揮司法權利救濟和權力制約的功能，保護網民問責黨政領導干部的正當權利，同時也保護被誣告的清正廉潔的黨政領導干部。經驗表明，司法判斷容易受到地方權力的干擾，舉報的網民在受打擊后一旦得不到司法救濟，就會形成一種“寒蟬效應”，更多擁有反腐線索的網民，因為擔心得不到司法支持而不敢發聲。只有日漸“雄起”的司法真正成為舉報義士的支撐力量，才能排除鍵盤前網民舉報的彷徨心理，最終讓貪官陷入網民的汪洋大海之中無處遁形。

（三）在規范內容上重點預設網民擔責的例外情形

網絡是把“雙刃劍”，法律在規范網絡信息披露、平衡網民權利與他人權利的時候，不能采取模棱兩可的權利許可思路，而應將重點放在對網民過度行使權利的界定上。因為對于公民權利而言，原本就是“法無明文禁止即可行”，在國家立法層面上，就應當采取排除法明確網民擔責的具體情形，以防止模糊立法給公民權利帶來大面積損害。例如侵權責任法草案對人肉搜索侵權責任的設定，就應采取與一般公民不同的規則，具體設定侵犯官員隱私權情形的時候，還應區分隱私是否與公共利益有關。

（四）在配套機制上注重完善政府信息公開法律制度

網絡破解了現行官僚體制的層層束縛，打通了底層民意直達權力中樞的快道。但是，這種渠道的投入運營，離不開公權力機構的信息公開。試想，如果沒有相關的資訊公開，再剽悍的“人肉搜索”恐怕也難以讓問題官員“顯形”，更遑論對“副職扎堆”、“史上最牛官員別墅群”及各種問責官員“復出門”等進行曝光了。所以，網絡問責更需要政府信息在網絡上公開化、透明化，為網民知曉政府并監督政府提供條件，使網絡問責機制更加暢通。

（五）設立專門網絡問責的辦事機構

建立健全網絡問責部門工作機制。網民的網絡問責應該有專門的黨政部門負責，這樣可以快速有效地傳達民情民意?？梢月摵宵h委辦、紀委、組織部、信息局、信訪局、檢察院、法院、公安局等部門，建立專門負責網絡問責的辦事機構，并理順其與其它部門的責權關系，配置強干工作人員，制定有關工作規章、制度，建立、健全工作機制，以形成及時、有效地處理網絡問責問題的工作局面。

※本文系河南省哲學社會科學規劃項目（項目編號2010FDJ006）的階段性成果。

（作者單位 河南省開封市委黨校）

（責任編輯 崔光勝）