村民自治：回顧與展望

○郝濤

村民自治：回顧與展望

○郝濤

十七大報告指出，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基礎性工作。民主的發展離不開一定的社會基礎，更離不開基層群眾的廣泛參與，基礎不牢地動山搖，村民自治作為基層民主的重要組成部分，在鄉村治理中發揮了積極作用，也影響著我國社會主義民主政治的發展，因此，有人認為村民自治是一場“靜悄悄的革命”。

一、村民自治的發展歷程及特征

我國的村民自治發端于20世紀80年代初，這一新生事物在黨和國家的支持下逐漸成熟完善，現已成為基層民主政治制度建設的重要內容。

（一）村民自治的發展歷程

改革開放后，人民公社逐步退出了歷史舞臺，“三級所有，隊為基礎”的農村管理制度發生了變化，農村開始實行家庭聯產承包責任制，農民一下子從過去高度集中的政社合一的管理體制中釋放了出來，積極性得到了極大發揮，農村有了前所未有的發展活力。

然而，舊制度退出歷史舞臺時，新的制度并沒有及時建構起來，于是鄉村社會陷入了“舊制已亡,新制未立”的制度真空狀態，由此造成的一系列問題也浮出了水面。社會的急劇轉型讓農民無所適從，以個人為中心的價值觀逐漸取代了集體主義的價值觀。由于失去了掌控農民的制度資源，一些村級組織處于癱瘓、半癱瘓狀態，鄉村治理的管理功能不斷弱化，村組織再也不像過去那樣無所不能了，農民的命運逐漸掌握在自己手中。

在此背景下，一些地方的農民自發建立了村民委員會，這一新的社區管理組織在國家的認可下，迅速在全國推廣開來。通過總結各地的經驗，1982年修改憲法時，把“村民委員會”這一組織形式寫進了憲法條文，明確規定了村民委員會的性質和任務，從而在法律上確認了村民委員會的合法性地位，這為其此后的進一步發展奠定了法律地位。

2.探索階段

村民委員會的建立填補了人民公社解體后的組織真空，其在鄉村治理的獨特作用得以充分體現，不僅得到黨和政府的重視，也受到了農民的歡迎。1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法（試行）》，該法律是在總結村民委員會建設的基礎上出爐的，自此之后，村民自治走上了法制化、規范化道路，也開啟了我國自下而上的民主化改革，在社會主義民主政治建設中具有十分重要的意義。

制藥工程專業教學質量國家標準對于實驗課程有著明確要求，在化學、藥學類、生物類、工程類學科基礎課程和專業課程中必須包括一定數量的實驗。工程教育專業認證標準及其補充標準中明確指出，實踐教學學分(含課程實驗折合學分)不少于總學分的25%。

伴隨著《村民委員會組織法》的試行，全國各地的農民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會選舉中，農民表現出了極大的政治熱情，一改過去“事不關己、高高掛起”的政治冷漠態度。所以，這一時期是村民自治不斷探索的時期，各地農民充分結合自身的實際，創造了一些很有價值的村民自治形式。

3.完善階段

通過村民自治的民主實踐，農民參與民主的意識日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民委員會組織法的試行促進了村民自治在農村的迅速發展，并在實踐中不斷完善。在總結過去10年試行的經驗教訓基礎上，1998年，《村民委員會組織法》正式頒布實施，村民自治迎來了發展的春天，農民作為村莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對村莊事務更加關心，民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理的制度不斷完善。

（二）村民自治發展的特征

20世紀80年代以來，村民自治從產生到發展經歷的時間并不長，其間有過挫折，甚至遭到很多人的質疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發展歷程具有特殊的歷史性和鮮明的時代特征。

一是外在性。二戰以來，世界民主化浪潮席卷全球，民主成了衡量政治正確性的標準之一，否則，就會在國際主流話語中處于劣勢地位。肇始于20世紀80年代的村民自治無疑也契合了這一國際背景。

二是自下而上性。20世紀80年代末、90年代初，東歐劇變，蘇聯解體，國內外的形勢使我國面臨巨大的改革壓力，如何進行政治體制改革成為一個難題。高層改革牽一發而動全局，如果一步走錯，就會釀成難以挽回的損失，我國社會主義民主建設必須另辟蹊徑，于是黨和國家著手從基層進行改革，開始在農村實行村民自治，希冀通過這種自下而上的民主改革方式，提高民眾的民主意識，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與技巧，待條件成熟時逐步進行更高層次的改革。

三是農民的首創性。村民自治最早是由農民創造的，其后來的發展也始終沒有離開農民的首創精神，從這個意義上說，農民為我國基層民主乃至整個國家的民主建設做出了重大貢獻。

四是政府的主導性。農民是村民自治發展的首創者，政府是村民自治的主導者，如果農民對村民自治的實踐沒有得到政府的認可，村民自治也不可能蓬勃發展，更不可能在全國得以普遍推廣。一直以來，政府在村民自治的發展中扮演了主導者角色，它在總結村民自治經驗教訓的基礎上，制定了《村民委員會組織法》等法律法規，從而使村民自治的發展沿著法律的軌道進行。

二、影響村民自治的主要因素

經過幾十年的發展，村民自治取得了舉世矚目的偉大成就，已經成為我國民主政治建設的一道靚麗的風景。正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，十七大把基層群眾自治制度作為我國的政治制度寫進了黨的報告。從調查來看，村民自治的發展也不是一帆風順的，其發展受到了不少因素的制約。

（一）“鄉政村治”格局的鄉村關系

人民公社解體后，鄉鎮政府以及村民委員會登上歷史舞臺，填補了農村社會管理的組織真空，以研究基層民主政治著稱的張厚安等學者稱此為“鄉政村治”格局[1]。也就是說，鄉鎮政府屬于我國最基層的政權組織，是政府管理序列的神經末梢，而村民委員會是村民的自治組織，組織性質上的截然不同使兩者關系難以協調。根據村民委員會組織法的規定，鄉鎮政府與村委會不是領導與被領導的關系，而是指導與被指導的關系，這一模棱兩可的規定僅具有理論上的意義，實際操作起來難度很大，村民自治不可避免地陷入尷尬的境地，走向兩個極端。

一是村干部只對鄉鎮政府負責。在實際工作中，由于指導與被指導的關系缺乏操作性，鄉鎮政府更多的在領導著村委會，村委會成為執行鄉鎮政府命令的下級機構，僅有自治之形，而無自治之實“。從村民自治制度運作過程來看，目前村民自治中出現的問題主要源于村干部偏離其應然角色，即作為村民利益代表者與維護者”[2]。調查發現，很多鄉鎮政府把政治觸角延伸到了村里，年初會讓村干部簽訂工作責任狀，年底對村干部進行考核。在考核壓力下，村干部往往背離村民自治的目標，僅對鄉鎮政府負責，不對村民負責。

二是村干部游離于鄉鎮政府的管理之外。有些村干部認為自己是村民選舉出來的，不是鄉鎮政府任命的,可以不服從鄉政府的管理。在調查中，一位村主任就表達了這樣的想法：“想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來的。”按照“誰授權向誰負責”的政治學原理,村干部的這個想法并沒有錯，也是可以理解的。但問題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國家基層政權建設，又將使鄉鎮政府在政務管理上陷入困境。因為村民自治的范圍也是有限度的，村莊內部的事務可以自行解決，而有些事務不僅是村莊內部的事情，更是關系到整個國家宏觀管理的大問題，比如計劃生育是我國的基本國策，農民應該積極響應國家的號召。

在“鄉政村治”格局下，村干部究竟代表誰的利益？看來不同的場景會有不同的表現形式，這一獨特現象還會在鄉村關系中長期存在。

（二）兩委之間的制度張力

兩委指的是村黨支部委員會和村民委員會，兩者之間的制度張力主要表現為書記與主任關系的緊張。根據《村民委員會組織法》的規定，村主任是由村民自己選舉出來的，而村黨支部書記大多是由鄉鎮黨委任命的。村黨支部委員會是黨在農村的領導核心，貫徹落實黨的大政方針，主任和書記的合法性來自于不同的系統，這就難以避免地出現了一個困境,即究竟誰是一把手。有人認為主任是全村村民選舉出來的，書記應該服從主任，又有人認為共產黨是執政黨，主任應該服從書記。如何協調好二者之間的制度張力成為影響村民自治發展的制約要素。一些地方也嘗試探索解決之道，比如湖北隨州的“兩票制”就是這方面的典范。

（三）鄉村社會內部的制約力量

在鄉村社會，有很多因素影響著村民自治的健康發展。從調查來看，當前有兩個方面的制約因素值得重視。

一是宗族勢力。少數服從多數是民主的主要游戲規則，在村民自治中，人數多就是政治優勢表現得淋漓盡致，宗族勢力較大的候選人往往在選舉中占據優勢，而宗族勢力較小的候選人就很難當選“。同一宗族的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯，共同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會的組成”[3]。從一定意義上說，這也是一種不平等和暴政，人數決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢力較小的候選人的權利。

二是宗教勢力。近年來，宗教在農村得到迅速發展，越來越多的農民加入信教的隊伍。究其原因，可謂錯綜復雜，比如農民缺少豐富多彩、喜聞樂見的精神文化生活，或者遇到天災人禍，就把希望寄托在神靈的身上等，加之宗教有組織地幫助農民解決一些生活實際困難，這為農村的傳播奠定了社會基礎，以至于有些地方出現了農民相信宗教組織，卻不相信基層組織，嚴重影響了村民自治的健康發展。

三、村民自治的發展與展望

面對村民自治的困境，需要從多方面進一步發展和完善，下面幾個主要方面應引起重視。

（一）處理好鄉鎮與村之間的關系

“鄉鎮人民政府與村民委員會的關系問題，是推進村民自治的首要問題之一，也是農村基層政治體制和管理體制中的重大問題”[4]。實行自下而上的村民自治無疑具有十分重要的民主價值，農民通過自主參與村莊治理，可以提高參與的意識，增強政治參與的責任感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時也需要頂層設計，因為僅僅靠農村基層改革，而上面巋然不動的話，村民自治的積極功能終究會消耗殆盡。

因此，在發展村民自治的同時，只有從宏觀上進行政治體制改革，理順村民自治與上面的關系，才能真正彌補鄉村關系的制度張力。

（二）破解兩委關系的困境

“村黨支部具有政治領導、思想領導和組織領導的職能，而村民委員會則是自我管理、自我服務、自我教育的群眾性自治組織，兩者的權力來源不同，前者的權力來源是 《中國共產黨農村基層組織工作條例》，而后者的權力來源則是《村民委會組織法》”[5]。如何協調好兩者之間的關系，直接決定著村民自治的實踐效果，基于現實法律和政治的考量，破解兩者困境的主要路徑有兩個方面。

一是完善法律制度，使兩委能在法律規定的范圍內，各司其職，各負其責。正如黃海所言：“兩者的部分內容交錯重疊是造成兩委職權沖突的根本原因，因此，完善相關的法律制度才是解決兩委緊張關系的治本之路”[6]。

二是大膽創新，積極探索兩委關系的新形式。實際上，一些地方的農民也創造了不少好經驗。比較典型的有“兩推一選”以及湖北省隨州市的“兩票制”、“兩會制”；山東威海等地為了避免二者的沖突，干脆實行書記、主任“一肩挑”。

（三）培育農民的公民文化意識

黨的十七大報告明確要求：“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。”[7]列寧也指出：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、謊話偏見，而沒有政治。”[8]因此，培育農民的公民文化意識，關鍵在于教育。通過教育從根本上提高農民的整體素質，增強參與的權利意識和責任意識，實現農民由動員式參與為主向自主式參與為主的轉變。

[1]張厚安：《中國農村基層政治建設》，四川人民出版社1982年版。

[2]陳永剛、畢偉：《村干部代表誰，應然視域下村干部角色與行為的研究》，《蘭州學刊》2010年第12期。

[3]劉雪華、田玉麒：《農村宗族勢力的時代變遷對村民自治的影響——以山東省臨沂市河灣村為個案》，《行政與法》2010年第8期。

[4]王文惠：《實行村民自治后鄉鎮人民政府的行政管理問題探究》，《貴州師范大學學報》(社會科學版)2010年第6期。

[5]曹利：《村民自治的困境與出路》，《廣東社會科學》2010年第4期。

[6]黃海：《化解農村兩委矛盾需要從制度入手》，《中國改革報》2004年9月13日。

[7]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，《人民日報》2007年10月25日。

[8]《列寧全集》第42卷，人民出版社1987年版，第200頁。

（作者單位 湖南省張家界市委黨校）

（責任編輯 楊 慧）