七臺(tái)河城市轉(zhuǎn)型的困境與對(duì)策研究

劉 賀 李明原 吳圓圓

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150001)

七臺(tái)河市等資源型城市普遍存在著粗放式生產(chǎn)和經(jīng)營的問題，投入產(chǎn)出比十分低下，大量?jī)r(jià)值和利潤(rùn)流失。為了解決這一問題，必須抓好資源的深度加工和綜合利用，從單純的煤炭開采，到洗煤煉焦等對(duì)煤炭資源的綜合利用，實(shí)現(xiàn)由粗放式經(jīng)營向集約式經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上就是傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)或高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程，也是資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再次騰飛的必要手段。

一、七臺(tái)河市轉(zhuǎn)型面臨的問題

(一)支柱產(chǎn)業(yè)單一，國有經(jīng)濟(jì)比重高

七臺(tái)河市是一座因煤而生、因煤而興的新興煤炭工業(yè)城市，盛產(chǎn)主焦煤，是全國三大主焦煤生產(chǎn)基地之一。與其他資源型城市一樣，長(zhǎng)期以來，七臺(tái)河市向國家輸出廉價(jià)的能源，為國家加快工業(yè)化進(jìn)程提供積累，在資源開發(fā)方面實(shí)行“有水快流”政策，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“一枝獨(dú)秀”。如今，經(jīng)過近五十年的超強(qiáng)度開采，煤炭資源日漸減少，已進(jìn)入了枯竭期。

隨著煤炭資源的逐漸減少，七臺(tái)河市結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更為突出。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出。七臺(tái)河市的形成和發(fā)展，是緊緊圍繞煤炭資源的集中開發(fā)與利用而進(jìn)行的，由此形成了比較單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。企業(yè)大而全、自成體系、自我封閉型的國有國營的單一結(jié)構(gòu)，形成城市整體經(jīng)濟(jì)對(duì)資源的高度依賴。以煤炭為主的工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、艱難、滯后。煤經(jīng)濟(jì)比重過大，非煤經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重較小，“一大一小”的畸形經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響了全市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展;二是國有經(jīng)濟(jì)的比重過高。資源型城市大多在新中國成立初期和“一五”期間建成，當(dāng)時(shí)我國正實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)是當(dāng)時(shí)最主要的微觀經(jīng)濟(jì)主體形式，加上資源開采由國家組織進(jìn)行，所以與其他城市相比，資源型城市國有經(jīng)濟(jì)的比重明顯過高，嚴(yán)重影響著市場(chǎng)化進(jìn)程。七臺(tái)河市的情況也是如此。目前，七臺(tái)河市國有企業(yè)雖已進(jìn)行了一系列改革，但一些國有煤炭企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，改革沒有在真正意義上觸動(dòng)產(chǎn)權(quán)，國有股比重仍比較高;企業(yè)的經(jīng)營管理方式、運(yùn)作機(jī)制等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印還比較深。

(二)后備資源不足

由于七臺(tái)河市過分依賴采煤業(yè)，沒有替代產(chǎn)業(yè)，一旦資源枯竭就會(huì)對(duì)其發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的不良影響。資源耗竭、效益遞減是煤炭發(fā)展的兩條基本規(guī)律。任何一個(gè)煤炭城市都面臨著這樣一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。經(jīng)過幾十年的開采，七臺(tái)河市煤炭保有儲(chǔ)量銳減，后備資源總量貧乏，多數(shù)煤礦已進(jìn)入中老年期，如接續(xù)資源勘探不能及時(shí)跟進(jìn)，煤廢區(qū)衰退的問題將日益凸顯出來。

(三)煤炭城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢

七臺(tái)河市的資源性企業(yè)大都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的老國營企業(yè)，有機(jī)制不活、設(shè)備老化、冗員過多等弊端。七臺(tái)河市是依托煤炭企業(yè)而形成和發(fā)展的，煤炭企業(yè)在城市中的地位舉足輕重。因此，資源性企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境必然直接影響城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力。

(四)煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)重

煤炭企業(yè)離退休人員多，下崗人員多，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重。長(zhǎng)期以來，我國一直將資源性產(chǎn)業(yè)列入第二產(chǎn)業(yè)是造成資源性企業(yè)稅賦重的深層次原因。由于設(shè)計(jì)稅收政策時(shí)與制造業(yè)同等對(duì)待，因而也征收了增值稅，盡管采用的是13%的低檔稅率，但由于煤炭生產(chǎn)有其特殊性，造成煤炭生產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅與銷項(xiàng)稅只能抵扣6%，故而增值稅的實(shí)際稅賦重。同時(shí)，資源性企業(yè)還要比其他類企業(yè)多繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。

(五)環(huán)境問題嚴(yán)重

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是所有城市面臨的共同問題，但是七臺(tái)河市面臨的生態(tài)環(huán)境壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市。從污染來說，不僅有居民生活污染，而且工業(yè)污染非常嚴(yán)重。七臺(tái)河市除了一般城市所具有的“三費(fèi)”污染外，還存在一些特有的生態(tài)環(huán)境問題:一是地面塌陷嚴(yán)重，這是所有煤炭城市面臨的一個(gè)共性問題。二是產(chǎn)生大量固體廢棄物，七臺(tái)河市的矸石山已經(jīng)成為嚴(yán)重的污染源。這些固體廢棄物不僅占用了大量的土地，而且嚴(yán)重污染了環(huán)境。七臺(tái)河市水資源破壞較為嚴(yán)重，水體受到污染，解決水污染問題迫在眉睫。

二、七臺(tái)河市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中面臨的困境分析

(一)資金短缺障礙

七臺(tái)河市為振興祖國的民族工業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特定的財(cái)稅融資政策，企業(yè)長(zhǎng)期靠國家撥款或貸款，企業(yè)留存利潤(rùn)很少，導(dǎo)致七臺(tái)河市企業(yè)的自我發(fā)展資金不足。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于國家將森林和煤炭行業(yè)下放到地方，而外部產(chǎn)品價(jià)格低廉、內(nèi)部負(fù)債累累的企業(yè)根本補(bǔ)充不了緊缺的資金。雖然實(shí)施股份制吸引民間資本是解決的方法之一，但并不能完全改變資源型城市資金緊張的現(xiàn)狀。

(二)市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)并存障礙

經(jīng)歷了先有資源開發(fā)企業(yè)而后再有城市演變過程的七臺(tái)河市，其政企關(guān)系大致有兩種模式:一是政企合一型，即資源工業(yè)企業(yè)和城市黨政組織實(shí)行黨政企一元化領(lǐng)導(dǎo)，城市黨政一把手要兼任企業(yè)一把手?！罢蠛弦弧斌w制對(duì)于以大企業(yè)為依托，加速資源開發(fā)是非常有利的，也是必要可行的，它排除了條塊分割、相互制約的干擾，決策快、實(shí)施快且見效快，但在資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之際，仍采用和維持這種體制則值得商榷。二是政企分離型，絕大多數(shù)資源型城市都采用這種管理體制，或在經(jīng)歷了“政企合一”后，最終走向了“政企分離”，原因是城市和企業(yè)追求的戰(zhàn)略取向和發(fā)展目標(biāo)不盡相同。

城市的使命是營造良好的環(huán)境，完善綜合功能，創(chuàng)造以人為本的生存和發(fā)展環(huán)境，追求產(chǎn)業(yè)多元化、設(shè)施完備化，有其公共服務(wù)的性質(zhì)。而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其使命在于不斷強(qiáng)化企業(yè)行為，追求生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模集約化、經(jīng)營高效化和利潤(rùn)最大化。所以資源型城市的市場(chǎng)機(jī)制和政府的相互博弈成為在轉(zhuǎn)型過程中的又一障礙。

(三)區(qū)位障礙

區(qū)位條件是指一個(gè)地區(qū)與周圍社會(huì)經(jīng)濟(jì)事物關(guān)系的總和，包括位置關(guān)系、地域分工關(guān)系、地緣政治關(guān)系、地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及交通信息關(guān)系等。區(qū)位條件對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響是通過地理位置、交通、信息等相互作用、密切聯(lián)系而發(fā)揮作用的。對(duì)于七臺(tái)河市來講，隨著自然資源的采掘，資源儲(chǔ)量逐漸減少，資源開采工業(yè)的生產(chǎn)成本總體上呈不斷上升趨勢(shì)，地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)也就逐漸下降。

此外，許多資源型城市的勞動(dòng)力就業(yè)主要是圍繞著資源型企業(yè)就業(yè)的，從而使資源型企業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整期時(shí)就業(yè)矛盾非常尖銳，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成很大的壓力。

三、七臺(tái)河市城市轉(zhuǎn)型對(duì)策分析

實(shí)施資源型城市轉(zhuǎn)型，主要是發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)兩種方式。發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的主要優(yōu)點(diǎn)是能充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，有利于專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，增加產(chǎn)業(yè)附加值，同時(shí)也有利于發(fā)揮聚集經(jīng)濟(jì)作用，因而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度較小。其主要缺點(diǎn)是依然在一定程度上依賴資源，并對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞較大。發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的主要優(yōu)點(diǎn)是有利于徹底擺脫對(duì)資源的依賴，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)單一資源型城市向綜合性城市的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其主要缺點(diǎn)是受市場(chǎng)、資金、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、政策和區(qū)域文化等因素制約較大。

發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)這兩條資源型城市轉(zhuǎn)型的基本途徑是相輔相成的。轉(zhuǎn)型的路線選擇是將二者組合搭配。一般而言，資源型城市首先應(yīng)該發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)，把資源產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，做精做好，通過精深加工、擴(kuò)大貿(mào)易，提高產(chǎn)品附加值和資源轉(zhuǎn)化能力。這樣既可為轉(zhuǎn)型和發(fā)展多元化替代產(chǎn)業(yè)提供相對(duì)充裕的時(shí)間和資金，同時(shí)還可減輕就業(yè)壓力，增強(qiáng)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展后勁。

(一)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

七臺(tái)河市的立市之本是煤炭資源，盡管可開采資源最終會(huì)走向枯竭，但若想在短時(shí)間內(nèi)完全擺脫資源而重新趟出一條發(fā)展之路并不現(xiàn)實(shí)。在缺乏雄厚財(cái)力支持的情況下，依托煤炭資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)成為七臺(tái)河市最為現(xiàn)實(shí)的選擇。七臺(tái)河市首先應(yīng)該考慮依托資源優(yōu)勢(shì)，通過精深加工、發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)等辦法，延長(zhǎng)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈條，把煤煉成焦、發(fā)成電、變成油，把煤的文章做精、做大、做活、做優(yōu)，形成煤、電、焦、油等一體化的煤化工產(chǎn)業(yè)鏈條，從而提高煤炭產(chǎn)品的附加值，提高煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和多元化發(fā)展提供相對(duì)充裕的時(shí)間和資金。

七臺(tái)河市80%的工業(yè)增加值、70%的財(cái)政收入、60%的非農(nóng)業(yè)就業(yè)崗位均來自煤炭行業(yè)，在很大程度上左右著地方的財(cái)政形勢(shì)。七臺(tái)河市非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，嚴(yán)重影響了全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，必須加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展有比較優(yōu)勢(shì)、有發(fā)展基礎(chǔ)、有經(jīng)濟(jì)效益和市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)。七臺(tái)河市在選擇替代產(chǎn)業(yè)時(shí)，應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，其政策的著力點(diǎn)是為轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引資金，加快發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)由單一煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，盡早實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使全市走上擺脫依賴煤炭資源而健康發(fā)展的軌道。

(二)緩解就業(yè)壓力

繁重的就業(yè)和再就業(yè)壓力，單靠市場(chǎng)這只“看不見的手”解決不了，因此在這方面政府必須要“有所為”。七臺(tái)河市在推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)把為下崗職工創(chuàng)造新的就業(yè)崗位作為重中之重，盡量考慮發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。要轉(zhuǎn)變觀念，多方拓寬就業(yè)渠道，充分發(fā)揮民營企業(yè)吸納職工就業(yè)的巨大潛力，積極開拓就業(yè)空間。要將提高下崗職工的職業(yè)技能作為解決就業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)的根本前提，設(shè)立下崗職工培訓(xùn)援助基金，以國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心為基地，在搞好下崗職工技能培訓(xùn)的同時(shí)，為下崗職工提供就業(yè)信息。

(三)進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃，建立生態(tài)型城市

加強(qiáng)七臺(tái)河市城市規(guī)劃與公眾參與，加強(qiáng)城市綠化，加強(qiáng)水資源管理和保護(hù)，提高水資源利用率，積極建立節(jié)水型城市，建立由末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴绢A(yù)防的理念，加快科技發(fā)展，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，抓好污染治理，推進(jìn)資源綜合利用，改善法律方面的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管機(jī)制。主要的方法一是治水工程，抓好城市地表水治理，做好城區(qū)污水處理，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水源建設(shè)，提高自來水入戶率和城鄉(xiāng)居民飲用水質(zhì)量。二是復(fù)草還林工程。對(duì)城區(qū)整體進(jìn)行植被恢復(fù)，種草還綠;對(duì)所屬各縣實(shí)行退耕還草，提高植被檔次和水平，堅(jiān)持觀賞林、經(jīng)濟(jì)林、生產(chǎn)林相結(jié)合，營造近郊林網(wǎng)體系，使綠化美化水平整體提高。三是治理工業(yè)固體垃圾，加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理，逐步把七臺(tái)河市建設(shè)成為環(huán)保城市。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的平衡是相對(duì)的，不平衡則是普遍存在的。七臺(tái)河市可以通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型建立良性循環(huán)的高效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以激勵(lì)自身迅速發(fā)展，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，縮小與先進(jìn)地區(qū)的差距，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展再向前邁進(jìn)一個(gè)階段。七臺(tái)河市的群體構(gòu)造方式是“鏈條”式的直線遞進(jìn)構(gòu)造，支柱產(chǎn)業(yè)即資源型產(chǎn)業(yè)由若干個(gè)前后關(guān)聯(lián)密切的產(chǎn)業(yè)組成，這些產(chǎn)業(yè)環(huán)環(huán)相扣，形成產(chǎn)業(yè)群體優(yōu)勢(shì)。隨著可采資源日益減少以及開采成本的日益提高，這種“鏈條”式產(chǎn)業(yè)群體構(gòu)造方式的矛盾日益突出，一旦其中某個(gè)鏈條斷裂，就會(huì)引發(fā)城市的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使城市陷入結(jié)構(gòu)性衰退。以現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍，形成一個(gè)良性的可持續(xù)的有機(jī)經(jīng)濟(jì)整體，從而實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

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［2］張毅，邵舉平．我國東北地區(qū)煤礦城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策［J］．哈爾濱師范大學(xué)自然科學(xué)學(xué)報(bào)，1996(3)．

［3］田霍卿．資源性城市可持續(xù)發(fā)展的思考［M］．北京:人民出版社，2000.