七臺河城市轉型的困境與對策研究

劉 賀 李明原 吳圓圓

(哈爾濱工業大學，黑龍江 哈爾濱150001)

七臺河市等資源型城市普遍存在著粗放式生產和經營的問題，投入產出比十分低下，大量價值和利潤流失。為了解決這一問題，必須抓好資源的深度加工和綜合利用，從單純的煤炭開采，到洗煤煉焦等對煤炭資源的綜合利用，實現由粗放式經營向集約式經營的轉變。這種轉變實質上就是傳統資源型產業向高技術產業或高附加值產業轉變的產業轉型過程，也是資源型城市轉變經濟增長方式和實現經濟再次騰飛的必要手段。

一、七臺河市轉型面臨的問題

(一)支柱產業單一，國有經濟比重高

七臺河市是一座因煤而生、因煤而興的新興煤炭工業城市，盛產主焦煤，是全國三大主焦煤生產基地之一。與其他資源型城市一樣，長期以來，七臺河市向國家輸出廉價的能源，為國家加快工業化進程提供積累，在資源開發方面實行“有水快流”政策，產業發展是“一枝獨秀”。如今，經過近五十年的超強度開采，煤炭資源日漸減少，已進入了枯竭期。

隨著煤炭資源的逐漸減少，七臺河市結構性矛盾顯得更為突出。一是產業結構矛盾突出。七臺河市的形成和發展，是緊緊圍繞煤炭資源的集中開發與利用而進行的，由此形成了比較單一的產業結構。企業大而全、自成體系、自我封閉型的國有國營的單一結構，形成城市整體經濟對資源的高度依賴。以煤炭為主的工業經濟結構調整緩慢、艱難、滯后。煤經濟比重過大，非煤經濟和高新技術產業比重較小，“一大一小”的畸形經濟結構影響了全市經濟快速發展;二是國有經濟的比重過高。資源型城市大多在新中國成立初期和“一五”期間建成，當時我國正實行計劃經濟，國有企業是當時最主要的微觀經濟主體形式，加上資源開采由國家組織進行，所以與其他城市相比，資源型城市國有經濟的比重明顯過高，嚴重影響著市場化進程。七臺河市的情況也是如此。目前，七臺河市國有企業雖已進行了一系列改革，但一些國有煤炭企業的所有制結構沒有發生根本變化，改革沒有在真正意義上觸動產權，國有股比重仍比較高;企業的經營管理方式、運作機制等計劃經濟的烙印還比較深。

(二)后備資源不足

由于七臺河市過分依賴采煤業，沒有替代產業，一旦資源枯竭就會對其發展產生嚴重的不良影響。資源耗竭、效益遞減是煤炭發展的兩條基本規律。任何一個煤炭城市都面臨著這樣一個很現實的問題。經過幾十年的開采，七臺河市煤炭保有儲量銳減，后備資源總量貧乏，多數煤礦已進入中老年期，如接續資源勘探不能及時跟進，煤廢區衰退的問題將日益凸顯出來。

(三)煤炭城市經濟增長緩慢

七臺河市的資源性企業大都是在計劃經濟體制下建立起來的老國營企業，有機制不活、設備老化、冗員過多等弊端。七臺河市是依托煤炭企業而形成和發展的，煤炭企業在城市中的地位舉足輕重。因此，資源性企業生產經營陷入困境必然直接影響城市的經濟增長活力。

(四)煤炭企業負擔重

煤炭企業離退休人員多，下崗人員多，稅費負擔重。長期以來，我國一直將資源性產業列入第二產業是造成資源性企業稅賦重的深層次原因。由于設計稅收政策時與制造業同等對待，因而也征收了增值稅，盡管采用的是13%的低檔稅率，但由于煤炭生產有其特殊性，造成煤炭生產的進項稅與銷項稅只能抵扣6%，故而增值稅的實際稅賦重。同時，資源性企業還要比其他類企業多繳納資源稅和資源補償費。

(五)環境問題嚴重

生態環境保護是所有城市面臨的共同問題，但是七臺河市面臨的生態環境壓力要遠遠超過其他城市。從污染來說，不僅有居民生活污染，而且工業污染非常嚴重。七臺河市除了一般城市所具有的“三費”污染外，還存在一些特有的生態環境問題:一是地面塌陷嚴重，這是所有煤炭城市面臨的一個共性問題。二是產生大量固體廢棄物，七臺河市的矸石山已經成為嚴重的污染源。這些固體廢棄物不僅占用了大量的土地，而且嚴重污染了環境。七臺河市水資源破壞較為嚴重，水體受到污染，解決水污染問題迫在眉睫。

二、七臺河市經濟轉型中面臨的困境分析

(一)資金短缺障礙

七臺河市為振興祖國的民族工業和經濟建設做出了巨大的貢獻，但由于計劃經濟時期特定的財稅融資政策，企業長期靠國家撥款或貸款，企業留存利潤很少，導致七臺河市企業的自我發展資金不足。進入市場經濟時代，由于國家將森林和煤炭行業下放到地方，而外部產品價格低廉、內部負債累累的企業根本補充不了緊缺的資金。雖然實施股份制吸引民間資本是解決的方法之一，但并不能完全改變資源型城市資金緊張的現狀。

(二)市場機制與政府干預并存障礙

經歷了先有資源開發企業而后再有城市演變過程的七臺河市，其政企關系大致有兩種模式:一是政企合一型，即資源工業企業和城市黨政組織實行黨政企一元化領導，城市黨政一把手要兼任企業一把手。“政企合一”體制對于以大企業為依托，加速資源開發是非常有利的，也是必要可行的，它排除了條塊分割、相互制約的干擾，決策快、實施快且見效快，但在資源型城市的經濟轉型之際，仍采用和維持這種體制則值得商榷。二是政企分離型，絕大多數資源型城市都采用這種管理體制，或在經歷了“政企合一”后，最終走向了“政企分離”，原因是城市和企業追求的戰略取向和發展目標不盡相同。

城市的使命是營造良好的環境，完善綜合功能，創造以人為本的生存和發展環境，追求產業多元化、設施完備化，有其公共服務的性質。而企業是經濟實體，其使命在于不斷強化企業行為，追求生產專業化、規模集約化、經營高效化和利潤最大化。所以資源型城市的市場機制和政府的相互博弈成為在轉型過程中的又一障礙。

(三)區位障礙

區位條件是指一個地區與周圍社會經濟事物關系的總和，包括位置關系、地域分工關系、地緣政治關系、地緣經濟關系以及交通信息關系等。區位條件對區域經濟影響是通過地理位置、交通、信息等相互作用、密切聯系而發揮作用的。對于七臺河市來講，隨著自然資源的采掘，資源儲量逐漸減少，資源開采工業的生產成本總體上呈不斷上升趨勢，地區的區位優勢也就逐漸下降。

此外，許多資源型城市的勞動力就業主要是圍繞著資源型企業就業的，從而使資源型企業進入轉型調整期時就業矛盾非常尖銳，給當地經濟增長造成很大的壓力。

三、七臺河市城市轉型對策分析

實施資源型城市轉型，主要是發展接續產業和發展替代產業兩種方式。發展接續產業的主要優點是能充分發揮資源優勢，有利于專業化生產和規模經濟，有利于實現資源循環利用，增加產業附加值，同時也有利于發揮聚集經濟作用，因而產業轉型難度較小。其主要缺點是依然在一定程度上依賴資源，并對生態環境破壞較大。發展替代產業的主要優點是有利于徹底擺脫對資源的依賴，培育新的經濟增長點，實現單一資源型城市向綜合性城市的轉變，進而實現可持續發展。其主要缺點是受市場、資金、技術、人才、基礎設施、政策和區域文化等因素制約較大。

發展接續產業和替代產業這兩條資源型城市轉型的基本途徑是相輔相成的。轉型的路線選擇是將二者組合搭配。一般而言，資源型城市首先應該發展接續產業，延伸產業鏈條，充分利用現有的資源優勢，把資源產業做大做強，做精做好，通過精深加工、擴大貿易，提高產品附加值和資源轉化能力。這樣既可為轉型和發展多元化替代產業提供相對充裕的時間和資金，同時還可減輕就業壓力，增強替代產業的發展后勁。

(一)延伸產業鏈條，調整產業結構

七臺河市的立市之本是煤炭資源，盡管可開采資源最終會走向枯竭，但若想在短時間內完全擺脫資源而重新趟出一條發展之路并不現實。在缺乏雄厚財力支持的情況下，依托煤炭資源優勢，發展接續產業成為七臺河市最為現實的選擇。七臺河市首先應該考慮依托資源優勢，通過精深加工、發展相關產業等辦法，延長煤炭產業鏈條，把煤煉成焦、發成電、變成油，把煤的文章做精、做大、做活、做優，形成煤、電、焦、油等一體化的煤化工產業鏈條，從而提高煤炭產品的附加值，提高煤炭產業的經濟效益，為產業結構調整和多元化發展提供相對充裕的時間和資金。

七臺河市80%的工業增加值、70%的財政收入、60%的非農業就業崗位均來自煤炭行業，在很大程度上左右著地方的財政形勢。七臺河市非煤產業發展滯后，嚴重影響了全市經濟發展和社會進步，必須加快經濟結構戰略性調整，改造提升傳統產業，發展高新技術產業，重點發展有比較優勢、有發展基礎、有經濟效益和市場前景的產業。七臺河市在選擇替代產業時，應以市場為導向，其政策的著力點是為轉型創造良好的投資環境，吸引資金，加快發展替代產業，實現由單一煤炭產業結構向多元產業結構轉變，盡早實現產業結構調整和經濟轉型，使全市走上擺脫依賴煤炭資源而健康發展的軌道。

(二)緩解就業壓力

繁重的就業和再就業壓力，單靠市場這只“看不見的手”解決不了，因此在這方面政府必須要“有所為”。七臺河市在推進城市轉型的過程中，應把為下崗職工創造新的就業崗位作為重中之重，盡量考慮發展勞動密集型產業。要轉變觀念，多方拓寬就業渠道，充分發揮民營企業吸納職工就業的巨大潛力，積極開拓就業空間。要將提高下崗職工的職業技能作為解決就業、調整結構的根本前提，設立下崗職工培訓援助基金，以國有企業下崗職工再就業服務中心為基地，在搞好下崗職工技能培訓的同時，為下崗職工提供就業信息。

(三)進行生態規劃，建立生態型城市

加強七臺河市城市規劃與公眾參與，加強城市綠化，加強水資源管理和保護，提高水資源利用率，積極建立節水型城市，建立由末端治理轉變為污染預防的理念，加快科技發展，實現清潔生產，抓好污染治理，推進資源綜合利用，改善法律方面的制度設計和監管機制。主要的方法一是治水工程，抓好城市地表水治理，做好城區污水處理，加強農村飲用水源建設，提高自來水入戶率和城鄉居民飲用水質量。二是復草還林工程。對城區整體進行植被恢復，種草還綠;對所屬各縣實行退耕還草，提高植被檔次和水平，堅持觀賞林、經濟林、生產林相結合，營造近郊林網體系，使綠化美化水平整體提高。三是治理工業固體垃圾，加強城市環境綜合治理，逐步把七臺河市建設成為環保城市。

經濟發展中的平衡是相對的，不平衡則是普遍存在的。七臺河市可以通過產業轉型建立良性循環的高效的產業結構，以激勵自身迅速發展，不斷完善基礎設施的建設，縮小與先進地區的差距，使經濟的發展再向前邁進一個階段。七臺河市的群體構造方式是“鏈條”式的直線遞進構造，支柱產業即資源型產業由若干個前后關聯密切的產業組成，這些產業環環相扣，形成產業群體優勢。隨著可采資源日益減少以及開采成本的日益提高，這種“鏈條”式產業群體構造方式的矛盾日益突出，一旦其中某個鏈條斷裂，就會引發城市的經濟危機，使城市陷入結構性衰退。以現有的優勢帶動其他產業的發展，完善經濟結構，擴大產業覆蓋范圍，形成一個良性的可持續的有機經濟整體，從而實現城市經濟的轉型。

［1］樊杰．我國煤礦城市產業結構轉換問題研究［J］．地理學報，1993(5)．

［2］張毅，邵舉平．我國東北地區煤礦城鎮發展現狀及對策［J］．哈爾濱師范大學自然科學學報，1996(3)．

［3］田霍卿．資源性城市可持續發展的思考［M］．北京:人民出版社，2000.