論教育政策過程中公眾人的缺失與回歸

● 謝鎰遜

論教育政策過程中公眾人的缺失與回歸

● 謝鎰遜

教育政策直接關系著整個教育過程，然而在國家中心的話語模式和精英中心的決策模式下，公眾人在教育政策活動中缺失，教育政策成為國家統(tǒng)治的工具。政策科學視域中的教育政策帶給教育的是冷冰冰的政策，公眾人迷失于政策之中。回到教育學視域無疑是教育政策制定中公眾人回歸的一條探索途徑。

教育政策；政策科學；教育學；公眾人

一、教育政策過程中公眾人的缺失

在政策學視野中，人即利益相關者，它是指“由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關系的個人或群體”[1]，包括一般公眾、工會、政黨、政府、以及政策分析者等，這些可統(tǒng)稱為“權利人”。毋庸置疑，各種利益相關者站立的角度與階層立場的差異，會對教育政策中的同一信息產生明顯不同的反應。“相對來講，在如此眾多的‘權利人’中，一般公眾往往屬于缺失的一個。”[2]因此，本文中所涉及到的“人”特指教育政策所關涉的一般公眾，即公眾人。在教育政策過程中，公眾人處于缺失狀態(tài)。這種狀態(tài)表現在以下兩個方面。

（一）國家中心的話語模式

由于我國長期處于計劃經濟體制之下，我國的教育政策也是呈現出單向度的政府選擇模式。這種傳統(tǒng)教育政策活動中話語模式的主要特征是國家中心與行政機關中心。[3]政府及其相關行政機構是唯一合法的公共教育決策中心和主要利益主體。而作為個體存在的公眾人在國家中心的話語模式下失去話語權，喪失了利益訴求的權利。

在國家中心的話語模式之下，盡管也出現了公平、效率、自由等教育政策價值目標，但是政府制定教育政策的首要價值目標往往是以效率作為優(yōu)先。而效率優(yōu)先的價值目標無論是從理論還是從實踐都無法從根本上兼顧到公平。政府制定以效率優(yōu)先的教育政策首要考慮是國家的整體利益，即一項教育政策怎樣才能夠以較小的投入獲得較大的收益，包括投入的數量和投入的時間，這就是“多快好省”的“績效化”的概念。對最大利益的追求永遠是教育政策的首要目標，一些具有重大影響的教育政策，如我國的高校擴招政策、建設示范性高中的政策等等，都是對最大利益的追求。本應作為受益者存在的公眾人卻在國家中心的教育政策中成為效率的附庸。公眾人實質是個體人與社會人的總和，在成為社會人之前，公眾人首先是作為個體人而存在。以個體人存在的公眾人就應該有屬于自身的利益訴求，而這些個體人的利益訴求淹沒在社會利益和效率的海洋之中。在我國的高校擴招政策中，很多來自農村和貧困家庭的學生根本沒有經濟能力邁入大學的門檻；在建設示范性高中的政策中，眾多無權無錢的普通家庭子女只能屈居于師資較弱、辦學條件較差的一般學校學習。他們的個體利益呢？他們的個體利益向誰訴求？公眾人利益訴求喪失的本質是公眾人話語權的缺失。

（二）精英中心的決策模式

按照王紹光的歸納，當前我國重大的公共政策的生成模式有六種：(1)關門模式，是政府獨自做出決策，而不考慮民眾的意見和利益；(2)動員模式，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣，爭取他們對該議程的支持，也就是先有政策議程，后有公眾議程；(3)內參模式，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的；(4)借力模式，政府智囊們將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙；(5)上書模式，給決策者寫信，提出政策建議，建言人不是專職的政府智囊，他們往往是具有知識優(yōu)勢、社會地位的人；(6)外壓模式，議程的提出者在擺事實、講道理的同時，訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。[4]不難看出，除第六種外，上述模式不外“知識專家—決策精英”政策制定模式。這種模式中，少數的精英支配教育政策，一般公眾對政策制定少有影響。

誠然，知識專家和精英們有著常人難以擁有的優(yōu)勢和智慧，但是，在“知識專家—決策精英”政策制定模式下，也存在著無數的問題。這種模式嚴重忽視了公眾人的意愿。政府施政應以民意為先，根據公眾人的需要制定政策，這樣的政策才能夠切合實際，獲得公眾人的支持。與此同時，這種決策模式還嚴重輕視了公眾人的能力與參與意識。公眾人的智慧是偉大的，對于教育問題，公眾人也不會冷漠消極。并且在社會轉型的當下，隨著教育程度的提高和大眾傳媒的發(fā)達，公眾人的參與意識逐漸增強。[5]這些都使得缺少公眾人的精英中心決策模式飽受質疑，受人唾棄。

不難發(fā)現，在教育政策過程中，特別是在教育政策制定過程中，公眾人在國家中心的話語模式中喪失話語權，無法進行利益訴求，其利益消失于國家的利益和社會效率之中；在精英模式的決策模式中，公眾人難以進入決策層甚至是參與層，其無法表達自身對教育政策的意見。總之，在教育政策過程中公眾人處于邊緣地位，公眾人的缺失也質疑著教育政策的合理性和可行性。

二、教育政策：從政策科學走向教育學

教育政策學是伴隨著政策科學的出現而誕生的。在教育政策活動中，政策科學的價值基礎和方法論也一直指導著教育政策。因此，教育政策的制定也基本上延續(xù)了政策科學制定的道路。

(一)政策科學視域中的教育政策

當下，教育政策的制定主要運用的是政策科學的方法論，教育政策總體上處于政策科學的視域中。在政策科學視域中的教育政策主要是對理性和技術的依賴以及追求利益的最大化。

從十九世紀以來，理性主義堅決的認為，理性完全有能力給人類社會帶來進步和福祉。政策科學視域中的教育政策活動也難逃對理性的依賴。決策者往往認為，只要決策的每一步都是出于理性的考慮，那最后的決策肯定是合理的。在理性主義看來，理性支配著人的行動，只有符合絕對的理性，人的一切活動才會是正確的。因此，在公共政策的制定中，理性和技術成為政策制定的方法論。對理性和技術的依賴使得政策科學走向程序化的道路，公共政策在程序化中呈現出模式化的特點。

在政策科學的視域中，教育政策的制定是以統(tǒng)治階級的最大利益為追求。雖然最大利益從形式上是全體社會成員的最大利益，然而，公共政策制定有其非一般的現實困境。作為公共政策的教育政策是無法在絕對意義上滿足所有社會成員的最大利益，因此，教育政策的制定會顯現出一種針對性。這種針對性即是以滿足統(tǒng)治階級或國家的最大利益為制定目標，而在更深層次上，公共政策的制定體現的是制定者的最大利益。除了公共政策的絕對受益對象之外，公共政策對最大效益的追求更是其自身存在的“使命”，任何一項政策總是以追求絕對利益的最大化為己任。在新中國成立以來的教育政策在目標上基本堅持追求最大利益，不管是“效益最大化”還是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的教育政策都是如此。從辦示范性高中的精英教育到高校擴招的大眾教育，我國教育的主要目標無一不是體現利益最大化。

(二)教育學視域中的教育政策

盡管教育政策是政策科學視域中的公共政策，但是教育政策更是一門關于教育的政策科學。因此，有必要在教育學視域中討論教育政策。教育學視域中的教育政策突出的表現為兩個特點，即教育的對象是“人”以及教育自身的公共性。

教育的對象是“人”。“人”具有普遍的規(guī)律性，但是更擁有各自的獨特性。教育的使命是使“人”發(fā)展成為個體和社會的真正“人”。“人”的完整發(fā)展不僅僅是生物性的發(fā)展，更是精神性的發(fā)展。精神性能夠使人超越生物欲望，走向精神存在；精神性使生命變得充盈、靈動和富有活力。“人”是教育的原點，“人”的精神回歸要求教育政策須擺脫其冷冰冰的態(tài)度，而走向活生生的“人”。

教育自身具有公共性。教育作為一種公共事務，是超越任何利益集團的，由公共價值為導向，同時又以擴大公共利益為目的的實踐。教育的事務是在公共領域中存在和發(fā)展的，是為了公益的，向所有人開放。雖然教育包含個人發(fā)展，但是教育并不是純粹為了個人利益，而是為了公共利益的。所以，教育不是私人領域的事務，不是市場利益博弈的結果，而是公共領域中的政治共同體。[6]教育本身即是從“普遍的共同體的而公共價值和目的”出發(fā)的，是出自公共性的。教育是公共生活的重要選擇，不但涉及公共福祉的擴大，而且涉及教育事務的正當性等，所以教育制度的任何安排和政策選擇，必須經過公共領域中的公民的理性討論。[7]

(三)教育政策：從政策科學走向教育學

在政策科學視域中，教育政策更多強調其科學性、效益以及程序化；在教育學視域中，教育政策則朝著人文性、公共性邁進。兩種不同的視域絕非是不可融合，恰恰相反，教育政策自身的獨特性便是其從產生到結束都必須要保證科學性、人文性和公共性。傳統(tǒng)的教育政策不可避免的偏向了政策科學視域，并以此為自豪。當下，面臨著社會轉型對“人”的回歸的要求，教育政策有必要從政策科學視域走向教育學視域。

政策科學視域中的教育政策在理性和技術的指導下，的確能夠為政策的制定、執(zhí)行和評價帶來捷徑。然而，不可忽視的問題是，在理性和技術之下的教育政策僅僅是在市場利益博弈中的冷冰冰的政策。在這種冷冰冰的政策背后，公眾人無法尋求到自己的位置。公眾人的缺失是政策科學視域中教育政策的最大的問題。

教育學視域更多要求教育政策對“人”的關注，而不僅僅是對政策收益的關注。擁有特殊對象的“人”的教育決定了教育政策的特殊性。教育政策不僅僅要追求利益最大化，更要增加對“人”的培養(yǎng)。教育政策過程就是把“人”發(fā)展成為完整人的過程。“教育就是使公共生活的福祉得以擴展，公共性是教育的首要特性。”[8]而當下，教育卻僅僅是作為公共消費品而存在，在這背后是各種利益集團的博弈。經濟利益是每一項公共政策永恒的追求目標，教育政策當然也不例外，這就不難解釋在教育政策的討論中為何會出現經濟學者遠遠多于教育學者的事情。

不難看出，教育政策首先是教育學的教育政策，然后才是政策科學的教育政策。政策科學為教育政策活動提供一種科學的研究方法，而教育學為教育政策活動提供的是研究對象。因此，教育政策必須回到教育學視域中，回到公眾人之中。

三、教育政策過程中公眾人回歸之探索

由社會轉型而引起的教育轉型對“人”尤其是公眾人回歸教育政策的要求日益明顯。從政策科學的視域走向教育學的視域不失為一條可行的道路。

(一)從權利的教育政策走向善的教育政策

在傳統(tǒng)的政策科學視域中，教育政策的作用實質上是對有限的教育資源進行分配。在整個分配的過程中，支配分配的是權利。當下教育政策對教育資源的分配卻將權利狹義化為金錢與地位。教育本身變?yōu)楣蚕M品，擁有更多的金錢和地位就可以多消費教育資源或者消費更好的教育資源。而對于眾多沒有消費能力的弱勢群體卻只能夠在國家“優(yōu)惠”的補償政策中獲得一些本該屬于自己利益的很少一部分。當下受公眾所詬病的擇校現象就是權力和金錢滲透進了作為公共領域的教育。這些貌似自然的現象背后實質上呈現出教育政策的價值取向是權利優(yōu)先于善。

教育政策像經濟政策一樣分配公共教育資源，更重要的是，教育負有引導社會過一種善的生活的重要責任。[9]社群主義者反對自由主義理論關于權利優(yōu)先于善的價值取向，而堅持善優(yōu)先于權利的價值取向。權利必須要建立在善之上，沒有獨立于善的自在權利。正如桑德爾所說，“對權力的證明必須依賴于他們所服務的那些目的的道德重要性”[10]。獨立于善的自在權利是不正義的，是缺乏根基的。例如，在我國西北的一些少數民族牧區(qū)，普及九年義務教育是行不通的。因為當地牧民認為孩子作為勞動力獲取的收入是相當可觀的，家長不想放棄這部分“被放棄的收入”；更為重要的是，孩子以后在游牧和生活中所需要的知識，家長通過平時的傳授式完全可以解決的。在這種情況下，國家還要繼續(xù)對當地實行補償性的普及義務教育即使是符合權利的，也在某種程度上是非正義的、偽善的。

在社群主義者看來，教育是一種公共實踐，因此教育的最終目標是在公眾中形成一種公共善。公共善是一種正義之善，是優(yōu)先于權利的實踐善。從權利走向善的教育政策是教育作為公共事務的必然要求。

(二)從價值中立走向價值涉入

在政策科學的發(fā)展歷程中，“價值中立”的觀點產生了很大的影響。特別是在政策科學伊始階段，受到行為主義和實證主義的影響，“價值中立”更是成為政策科學的主要方法。由于教育政策學的產生是受政策科學的影響，因此在教育政策過程中，“價值中立”也成為堅持的方法論原則。政策科學奠基人拉斯維爾就堅持認為政策科學的哲學基礎應該是理性實證主義。馬克斯·韋伯的“價值無涉”和“價值中立”社會科學方法論更是為教育政策走向“價值中立”提供了強有力的方法論基礎。[11]

然而，在教育政策過程中，純粹的“價值中立”是不切實際的，而人的理性又具有有限性，因此，教育政策的制定和實施是不可能按照理性主義者所說的絕對的正確。其次，公眾人是教育政策制定和實施的對象。公眾人是主體的活動者，主體性的公眾人要求教育政策過程必須要堅持“價值涉入”的原則。只有在公眾人身上找到明確的價值標準，教育政策的制定和實施才能獲得預期的效果。“價值標準直接影響甚至決定公共政策的性質、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此，價值標準的選擇和確認是公共政策的決定性因素之一。”[12]“價值涉入”實質上是對傳統(tǒng)教育政策過程中工具理性和技術理性的超越，用價值理性統(tǒng)率工具理性是教育政策的必要選擇。例如，國家在制定關于經濟欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)的教育政策時候就不得不考慮當地的經濟發(fā)展和人民生活水平，并以此而制定帶有“優(yōu)惠性”或“補償性”的教育政策。這種“價值涉入”的教育政策雖然是不平均的，卻是教育公正的體現。

(三)從精英決策走向公眾協(xié)商

傳統(tǒng)教育政策的“知識專家——決策精英”的制定模式是有違民主的。在一個民主的社會中，人與人之間是平等的，任何人都有權影響教育政策過程。同時，在政府、專家、精英與公眾的互動中，公眾被排擠，幾近邊緣化，在某種程度上也影響教育政策的合理性。在此情況下，教育政策從精英決策走向公眾協(xié)商不失為一條合理路徑。

教育政策的問題源于公眾，教育政策往往是根據公眾人的利益訴求而制定的。教育政策的價值目標是為了公眾，教育政策的目標要符合公眾的意愿，保證每個公民都獲取公共政策帶來的利益。教育政策的制定和實施還要依靠公眾，讓公眾參與，接受公眾的監(jiān)督是教育政策成功的保證。[13]

在二十世紀九十年代公眾協(xié)商的概念開始流行。公眾協(xié)商是公眾“通過自由而平等的對話、討論、審議等多種方式，參與公共決策和政治生活”[14]。公眾協(xié)商體現了教育作為一種公共性的事務，而不是公共消費品。公眾協(xié)商能夠在一個層面上增強公眾對教育政策的理解和分析能力，同時提高他們在教育政策上的影響力。教育政策決策者絕對不能夠以公眾人暫時沒有足夠的政策能力而否定公眾參與政策的權利，只要給予充分的信息和背景材料，普通公眾也能夠對教育政策提出富有建設性的意見。只有在吸取公眾人的意見和建議基礎上的教育政策才是真正源于公眾、為了公眾和依靠公眾的切實可行的教育政策。

[1][美]威廉·N·鄧恩.謝明等譯.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社2002：79.

[2][13]李賢，余若峽.試論人本化教育政策的內涵與特征[J].現代中小學教育，2001，(8).

[3]劉復興.論我國教育政策范式的轉變[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2004，(3).

[4]王紹光.中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學，2006，(5).

[5]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2001：150.

[6][8]金生鈜.保衛(wèi)教育的公共性[J].教育研究與實驗，2007，(3).

[7]哈貝馬斯，公共領域[J].載汪暉主編.文化與公共性[C].北京：三聯(lián)書店，1998：126.

[9]魏峰.正義的教育政策：社群主義的視角[J].比較教育研究，2008，(3).

[10][美]桑德爾.萬俊人等，譯.自由主義與正義的局限[M].南京：譯林出版社，2001：4.

[11][德]M·韋伯.楊富斌，譯.社會科學方法論[M].北京：華夏出版社.1998.

[12]張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京大學出版社1997：49.

[14][美]詹姆斯·博曼.黃相懷等，譯.公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主[M].北京：中央編譯出版社，2006：291.

（責任編輯：陳培瑞）

謝鎰遜/南京師范大學教育科學學院研究生 研究方向：教育基本理論