加拿大基礎教育管理深度變革取得的突破和未來的走勢

● 蔣園園

加拿大基礎教育管理深度變革取得的突破和未來的走勢

● 蔣園園

近年來，加拿大基礎教育管理的深度變革一直處于不斷調(diào)整與完善過程中。市場作為一股強大的驅(qū)動力，推動教育改革在市場經(jīng)濟道路上現(xiàn)實前行的同時，也給基礎教育管理帶來了學校組織形態(tài)、運行機制上的更新與改造等一系列問題。為保持在世界經(jīng)濟和科技競爭中的領先地位，加拿大政府通過反思并尋找新的出路，基礎教育管理變革已經(jīng)擁有新的涵義。

基礎教育管理；變革；突破；方向

加拿大政府素有重視公共基礎教育的傳統(tǒng)，尤其將重心放在管理基礎教育的職能活動范圍、保證核心課程教學質(zhì)量方面。自20世紀90年代以來，為打破沿襲多年的政府壟斷基礎教育的情況，引進競爭機制以便最終改善基礎教育的績效，加拿大對基礎教育理念、基礎教育制度、學校運行機制等進行了一系列的深度改革。變革是在20世紀80年代以來世界發(fā)達國家的基礎教育管理變革的大背景下，由加拿大基礎教育管理內(nèi)部存在的多重問題催化而生的，同時亦是經(jīng)濟上的考慮，特別是勞動力的準備和與其他國家的競爭；力圖在政府與市場之間尋求通過教育加強經(jīng)濟產(chǎn)出的有效政策，運用經(jīng)濟因素以提高學校行政效率，并且尋求更為有效地提高基礎教育質(zhì)量及提升教育效益，使教育與社會的政治、經(jīng)濟等方面保持協(xié)調(diào)發(fā)展。整體而觀，加拿大基礎教育管理的深度變革，減少了政府對基礎教育部門的干預，完善了中小學內(nèi)部的管理機制，擴大了家長和學生的教育選擇權(quán)利，適應了基礎教育客觀環(huán)境和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。然而市場作為一股強大的驅(qū)動力，推動教育改革在市場經(jīng)濟道路上現(xiàn)實前行的同時，也給基礎教育管理帶來了學校組織形態(tài)、運行機制上的更新與改造等一系列問題。為保持在世界經(jīng)濟和科技競爭中的領先地位，加拿大政府通過反思并尋找新的出路，基礎教育管理變革已經(jīng)擁有新的涵義。

一、加拿大基礎教育管理深度變革取得的突破

(一)基礎教育運營模式從“壟斷”到“競爭”

創(chuàng)建于19世紀后半葉的加拿大基礎教育運營模式，一直是由政府掌控并向普通民眾提供教育服務的。長期以來，加拿大把基礎教育視作為一種公共服務，理所當然地認為基礎教育服務的提供者和生產(chǎn)者都應該是國家或政府，忽視了服務提供者與服務生產(chǎn)者之間的區(qū)別，從而形成政府對基礎教育的壟斷格局。原有基礎教育管理體制中，公立學校的辦學直接受政府機構(gòu)統(tǒng)一掌控，在教育資源的來源和配置方面過于強調(diào)教育活動的“特殊性”，單純依賴政府財政撥款，排斥市場體制，拒絕社會力量和民間資本介入，政府獨攬公共教育的投資、經(jīng)營和管理權(quán)。進入80年代，世界政治、經(jīng)濟形勢和格局發(fā)生了重大變化，加拿大在國際競爭中面臨嚴峻挑戰(zhàn)，面對基礎教育的日漸普及，高等教育的大眾化以及學習型社會的發(fā)展，加拿大政府壟斷下的基礎教育管理體制卻演進緩慢。公共壟斷削弱了政府服務部門之間能使成本最小化的激勵機制。不僅如此，由于缺乏競爭和利益驅(qū)動，加上政府本身官僚組織的低效性、信息不完全和政府能力有限等約束條件，政府并不能通過“有形的手”將基礎教育資源配置達到帕累托最優(yōu)，導致了公共基礎教育管理的低效率，無法適應時代的挑戰(zhàn)。

如何合理、高效地使用和配置現(xiàn)有的教育資源并尋求新的教育資源，競爭、自治、公平、家長自由選擇以及提高學術(shù)成績的市場化運作機制，為加拿大基礎教育管理變革提供了一個窗口。1993年11月以克雷蒂安為首的自由黨政府在上臺后，大力推行削減財政赤字和促進經(jīng)濟增長為中心的經(jīng)濟政策；與此同時，對戰(zhàn)后以來逐步形成的基礎教育管理體系進行了全面的“結(jié)構(gòu)性改革”，在運營模式上了改革了單純依賴政府財政撥款，政府獨攬的基礎教育的投資、經(jīng)營和管理權(quán)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。重新確定了市場和政府在解決基礎教育供應、分配過程中所依據(jù)的政策和規(guī)范。在教育改革中引入優(yōu)勝劣汰的競爭機制，通過建立基礎教育的市場，打破國家對基礎教育的壟斷，打破公立與私立學校之間的鴻溝。鼓勵多種辦學形式的并存，為廣大的學生家長提供不同的學校教育服務供應者，從而保證學生家長的教育選擇權(quán)。與此同時，由于引進了競爭，大大刺激了學校辦學即生產(chǎn)者的積極性和學校類型的多樣化發(fā)展，增加了學校制度的靈活性，促進了各個學校教育質(zhì)量的提高。在管理層面，從政府對教育的壟斷轉(zhuǎn)向教育市場競爭，在基礎教育領域激活了由公共服務向市場化前行的路徑。

(二)教育行政管理體系從“集權(quán)”到“分權(quán)”

加拿大聯(lián)邦政府沒有設立全國統(tǒng)一的教育管理行政機構(gòu)，基礎教育行政框架是由地方自主辦學實行集權(quán)式管理。各省政府分別設有各自的教育部，負責制定本省區(qū)的教育政策，指導、協(xié)調(diào)和管理本省區(qū)所轄的各種類型的公立、私立及教會學校。從19世紀后半期至20世紀 90年代之前，教育話語權(quán)通常掌握在以官僚機構(gòu)為代表的壟斷者手中，他們通過權(quán)力控制話語權(quán)，又以話語權(quán)維系著權(quán)力關(guān)系。由于教育管理體制中權(quán)力主體過于單一，體系中的科層制層級高度分化、規(guī)則繁瑣，形式化嚴重，抑制了公立學校發(fā)展所需的自主性和專業(yè)化，造成學校的工作效率低質(zhì)低效。加上在教育管理中沒有對學校管理者的作用、責任范圍作出明確的劃分，未建立與學校分權(quán)的行政體制。各省教育部在分配教育經(jīng)費、制定課程指南和評估標準、培訓教師、審定教師資格，實施全省統(tǒng)一考試等方面，憑借著外在的行政權(quán)力和內(nèi)部的精選規(guī)則進行集中控制。管理當局對各級各類學校的管理，采用的是統(tǒng)一的“標準化”模式，一致性和標準化的解決方案，導致了各個學校管理上的“千篇一律”，既無力針對個體的差異性，也無法對社會和家長的多元需求做出及時恰當?shù)幕貞?/p>

從20世紀90年代開始，加拿大各省教育部相繼推行了一系列的改革措施，學校的財政權(quán)、人事權(quán)、重大決策權(quán)和日常事務管理權(quán)、課程設置和開發(fā)權(quán)等由政府下放到社區(qū)、學校、教師和家長手中。通過采取特許學校、校本管理和完善評估體系等形式，變革政府壟斷基礎教育的局面；改善教育管理集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系。為探索建立適應多元文化特點的，更科學、更完善的教育行政管理體系。加拿大各省積極尋求教育市場化運作的途徑，著力恢復和改善學校教育的傳統(tǒng)性功能，實現(xiàn)了權(quán)力的多中心，即社會、政府、家長、學校共同參與教育管理。在教育管理權(quán)力的分配方面，加拿大全國10省3區(qū)設立了學區(qū)教育局，負責學區(qū)內(nèi)公立學校事務中更為具體的管理工作，學區(qū)教育局的領導機構(gòu)不是地方政府，而是由學區(qū)居民選出的學區(qū)董事會。學區(qū)董事會通常由各學區(qū)的居民民主推選組成，負責學區(qū)內(nèi)校長任命、聘用和教師評價、校舍建造和維修、接送學生(校車服務)、支付教師工資等。學校實行校長負責制，除校長外，還有副校長、學科組長等，負責學校行政管理方面的具體事務。

(三)中小學內(nèi)部的管理從“控制”到“自治”

加拿大中小學校原有的內(nèi)部管理體制是在一種外控的條件下進行運作的。學校的一切活動都是由教育部的法律、條例、通令來確定，其內(nèi)部的管理完全依據(jù)政府的方針、策略、計劃展開，學校活動的效果不取決于管理人員的的文化水平、責權(quán)分工、人際關(guān)系、通過決議的方式及分析評價學校活動的水平。學校的領導、教務處主任、總務主任組成管理階層及負責學校各項活動的工作人員，往往機械地執(zhí)行各級教育行政部門的指示、命令，缺乏工作的積極主動性和責任感。這種外控式的管理體制嚴重地影響了學校管理的主體性發(fā)揮。因為歷史和現(xiàn)實的諸多原因，在政府管制和調(diào)控下，公立學校在執(zhí)行管理權(quán)限時，權(quán)和責不在該校的教師、校長及家長方面，地方政府在微觀方面也對學校的內(nèi)部管理進行干預。外控式管理模式使學校沒有自治權(quán)，客觀上使得學校教育管理事務趨于保守、僵化，缺少靈活性，降低了教育行政管理的效率。在這種背景之下，學校只能是教育行政部門的工具，學校無法根據(jù)自己的實際情況和學校外部環(huán)境的變化作出自主的行為調(diào)節(jié)，學校也只是重復著積習已久的管理模式。因此，學校的教育質(zhì)量和學生的素質(zhì)一直處在低水平的循環(huán)之中。

為了對政府與學校的關(guān)系重新調(diào)適，從根本上改造學校內(nèi)部管理的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)教師、學生、家長等廣泛參與教育治理的目的。加拿大阿爾伯塔省于1994開始在該省實施學校內(nèi)部管理自治模式，根據(jù)各公立學校實際情況增加校長在財政、人事和課程領域的決策權(quán)，實行學區(qū)、校方高層行政人員與社區(qū)、家長、學生共同決策，極大地提高了公立學校的適應性、責任感和有效性。自20世紀90年代后半期起，加拿大其他各省開始借鑒阿爾伯塔省的校本管理經(jīng)驗，陸續(xù)進行學校內(nèi)部管理模式的改革。新不倫瑞克省，取消了學校董事會，代之以由選舉產(chǎn)生的家長理事會，以提高學校的自治能力。曼尼托巴省運用學校內(nèi)部管理的平衡模式，讓學校教職工對家長和社區(qū)的需要做出回應。近年來，為提高基礎教育質(zhì)量，給學校更多的自治權(quán)力，加拿大各省教育部、各學區(qū)教育局就學校的內(nèi)部管理廣泛征求納稅人的意見，已經(jīng)將管理某一學校的權(quán)和責交給了該校的教師、校長及家長，并擴大學校在使用經(jīng)費方面的自主權(quán)。同時，在學校內(nèi)部的管理中校長、教師、學生之間也建立了合作關(guān)系，既嚴格按照教學大綱要求以提高教學質(zhì)量，又滿足各方面需要。

然而在取得上述管理改革突破的同時，市場作為一股強大的驅(qū)動力，也給基礎教育管理帶來了學校組織形態(tài)、運行機制上的更新與改造等一系列問題。由于學校是基礎教育管理變革的細胞組織，是教育的實踐主體，管理變革的每一步都要在學校的范疇中進行；如何建立一種長期有效的機制，來保證政府對基礎教育管理改革的成果在學校的層面不走樣，加拿大政府不得不面對教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的突出問題。一是在市場化教育改革模式中，學校往往根據(jù)市場需求，分配與使用教育資源，設置課程，安排教材，確定學制、教學時間和教學方式及聘用校長與教師等。盡管政府借助于特許或契約等法律規(guī)定，通過目標體系在學校知識標準和成績評估中發(fā)揮著監(jiān)督和控制作用，進而對學校的財政與行政管理產(chǎn)生影響。由于基礎教育管理的改革沒有注意到在給予學校以充分的自主權(quán)的同時，加強政府對學校的支持、協(xié)調(diào)和控制，因此，在政府和公民、社會之間，無法明晰教育服務提供中的責任機制，改變了以政府為中心的單向度的基礎教育管理格局。二是市場控制型模式無法保證公共教育提供的起點公平，而這點恰恰違背了基礎教育公益性的目標。三是政府將提供公共基礎教育的責任讓位給市場，利用市場控制型模式?jīng)Q定學校、教育的發(fā)展方向，而沒有把基礎教育的平衡發(fā)展的成本和責任納入之中，造成了優(yōu)質(zhì)資源大量集聚，學校之間差距懸殊，使人們不能接受無差別的教育，違背了教育改革的本意，引起社會民眾的不滿。為此重新定位政府的教育責任就顯得格外迫切。

二、加拿大基礎教育管理面向未來的改革方向

(一)改革取向從提升效率和質(zhì)量走向更公平

面對基礎教育管理體制改革的諸多挑戰(zhàn)，加拿大政府拓展未來改革的新空間。鑒于公共教育的平等性與獲得途徑已成為大眾爭論的焦點等原因，加拿大政府開始尋求對策，以使在不降低教育效率和質(zhì)量的情況下使基礎教育更公平。正是在這樣一種改革取向的引導下，強化政府對教育公平性和公益性的干預能力是新世紀以來指導加拿大基礎教育管理體制改革的一條基本思路。為了使提供免費、平等、全民的公立中小學教育的政府責任落到實處，加拿大政府改變了把承載著重要社會功能的基礎教育放在一個自由市場上的做法。在改革中努力采取各種措施，提供教育政策和做出合理的制度安排。對所有提供教育公共服務的活動進行監(jiān)管，保障教育領域的公平競爭；為所有社會成員免費提供中小學公共教育，幫助教育程度較低、經(jīng)濟狀況差的家庭獲得全面或真實的基礎教育市場信息；為滿足公共基礎教育供給所需資源，保護教育領域的弱勢群體。進一步強化政府對基礎教育公平性的管理和監(jiān)控能力，以彌補其地方分權(quán)的教育管理體制的不足，在增加基礎教育撥款的同時，政府通過教育立法的手段，在法律層面上保障基礎教育的公益性與教育領域的社會公平。

隨著政府管理體制改革取向的調(diào)整，加拿大社會對教育平等和效率的看法開始發(fā)生微妙的變化。民眾們雖還關(guān)注自由選擇、競爭和多樣化，但更注重社會公正和機會均等。受民主教育和公平教育的理念的影響，人們對強調(diào)效率和優(yōu)質(zhì)教育概念的認識有所變化，絕大多數(shù)加拿大人認為，接受教育是獲取平等發(fā)展機會的捷徑，教育改革首先要考慮的是要有助于實現(xiàn)社會公平(Equity)，其次是要有利于促進種族間的融合(Integration)，最后才是要在辦學水平上達到優(yōu)質(zhì)(Excellence)。[1]當今更公平的取向是加拿大基礎教育管理體制改革的主旋律，也是政府職能轉(zhuǎn)變的主要著力點。在邊際效應遞減規(guī)律的刺激下，公益性成了基礎教育管理體制改革的試金石。為保證更公平落到實處，政府在程序上對原有改革的政策和制度中不盡合理的部分作了相應調(diào)整，并將公民能享受到平等的公共教育作為新的社會條件下政府最基本的教育責任。以公平性來滿足每個求學者個人的利益、需要、興趣，以公益性來滿足作為“民族整體”的加拿大社會的利益、需要、期望及教育戰(zhàn)略。這種基礎教育管理體制改革價值目標上的共性導向，正好切合加拿大民眾個人價值觀上的共性導向。

(二)改革形式從尋求分權(quán)走向教育治理模式

如何強化政府對教育發(fā)展的推進和對教育改革的導向作用，使民眾的意愿和要求能夠得以充分體現(xiàn)，是加拿大教育管理改革努力的方向。近年來，加拿大政府為了兼顧全局，集中力量應對基礎教育管理體制改革中問題與危機，針對絕對分權(quán)模式下的混亂無序和教育管理集權(quán)與分權(quán)之間的不平衡，增加了對省教育部、學區(qū)教育局、學校適當?shù)慕y(tǒng)一調(diào)控。許多加拿大公立學校的改革形式已經(jīng)在積極嘗試教育治理模式，自上而下與自下而上相互制衡、支持和影響。紐芬蘭省和新斯科舍省通過不同形式的網(wǎng)絡化協(xié)調(diào)，讓教師、學生、家長等廣泛參與教育治理，安大略省和曼尼托巴省通過衡量政府、市場、自組織網(wǎng)絡等不同的協(xié)調(diào)形式的優(yōu)缺點，對政府、市場與社會三種力量在公共教育治理中的作用進行重新分配；不列顛哥倫比亞省通過計劃、目標、權(quán)利等形成治理的可操作性工具，對政府與學校的關(guān)系重新調(diào)適；愛德華王子島省通過“降低噪聲”和“負面協(xié)調(diào)”形成共同行動的綱領，從根本上改造基礎教育治理結(jié)構(gòu)；育空地區(qū)通過教育治理成員間的談判和協(xié)商，確定具有明確任務的教育治理分權(quán)的尺度。全新的政府、市場和社會共同生產(chǎn)與治理教育的制度體系，使基礎教育管理事務的處理達到了最佳狀態(tài)。

教育治理已經(jīng)主宰了加拿大基礎教育管理體制改革的進程，并涉及加拿大政府與學校之間的權(quán)力配置和公共教育權(quán)力的行使。教育治理直接指向合作，把所有的教育觀念、教育政策和教育方案都集中到促進人的全面發(fā)展上來，糾正了由于過度競爭造成的偏差，促進了基礎教育的發(fā)展。通過政府的責任加強，影響增大，形成了政府、市場與公民社會三者之間的有效互動。從宏觀方面來看，建立協(xié)商機制，使政府和學校的管理方向與教育過程和目標相契合；統(tǒng)一的課程和測評標準，為學校的目標管理和質(zhì)量管理提供明確的參照體系，并通過這一途徑來強化對公立學校的調(diào)控。從微觀來看，治理主要是減少學區(qū)委員會和學監(jiān)們對學校日常事務的直接干預，使學校的直接管理者真正負起管理的責任，并能相對自主地按照教育教學的測評標準或要求來管理學校日常事務。事實證明，教育治理更為有效的制度安排和創(chuàng)新性組織，一方面維護了加拿大公共教育市場的競爭性因素，在一定程度上克服了盲目性和無效競爭，并在一定程度上抑制了市場的外部負效應；另一方面又補充了政府的不足，滿足了某些社會需求，從而在一定程度上避免了政府因分權(quán)可能產(chǎn)生的教育管理能力減化。

(三)改革任務從市場介入走向完善運行機制

加拿大基礎教育深度變革以來，政府致力于教育行政體制、辦學體制、學校領導體制與管理體制等方面的改革，在基礎教育與市場的關(guān)系問題上形成了“灰色的理論和生動的實踐”兩相對照的局面。但體制改革不到位和機制、制度供給缺失也造成了許多難點。為破除基礎教育管理體制市場化改革中的“瓶頸”問題，近年來加拿大政府一直在教育領域，按照政治國家、市場與公民社會對教育有著不同的價值判斷與訴求，竭力設計專業(yè)人員、學生家長和社區(qū)成員之間的平衡控制型模式，[2]尋求三者的相互妥協(xié)和力量平衡，從而以最優(yōu)化的方式推進基礎教育管理體制改革的進程。就改革任務而言，政府從完善學校運行機制入手，使之更為規(guī)范化和民主化。突出的措施是在學校董事會或管理委員會成員組織中規(guī)定了校長、教師、家長和社會人士組成比例，特別是擴大了家長和當?shù)厣鐓^(qū)代表的比例，以使學校在辦學的各個方面能夠反映社會的要求。這種變化的集中體現(xiàn)之一就是，校長、教師、學生家長和其他學校管理者對學校都具有一定的控制權(quán)，高質(zhì)量將成為學校運作情況的主要標準，那些不能達到高水平的教師和校長們將被那些有能力的人所取代。

雖然同過去一樣，當代加拿大政府依然崇尚基礎教育是維護社會公平、創(chuàng)造公共利益、提供民族競爭力的手段，強調(diào)事事著眼于未來以及個人對國家的財政支持，然而共同的價值觀和期望值在很多方面都已經(jīng)發(fā)生了變化。為了滿足社會發(fā)展和民眾需求，在改革的任務上，加拿大公立學校繼續(xù)調(diào)整教育目標、改進教學方法、推行課程改革，以滿足更多的需求、實現(xiàn)更多的目標。加拿大各省政府立足于汲取市場化改革經(jīng)驗教訓基礎之上，聯(lián)系本省實際情況，通過資金支持、立法等手段使教育機構(gòu)、科研活動、課程設置等更多地置于政府的監(jiān)督之下。學校運作機制從政府維持與市場引導的相互分離，走向交叉合作，有效地解決了與市場化改革“斷裂”或“決裂”的問題。許多省份開始積極推行以社區(qū)為基礎的合作教育，努力構(gòu)建現(xiàn)代教育管理制度和教育教學管理，在準入標準、課程設置、教師資格和考試系統(tǒng)等方面，使教育政策實施的程序與完善學校運作的因素有機協(xié)調(diào)，創(chuàng)造了一系列不同的市場化運作模式，不同程度地將學校運行機制與市場結(jié)合了起來，并在主動適應環(huán)境的基礎上加大了教育管理新制度建設的意識和力度。

[1]Feintuck，Mike.The Public Interest in Regulation.N.Y：Oxford University Press,2004：248.

[2]Hertz， N.The Silent Tackover； Global Capitalism and the Death of Demoracy.London：ArrowBooks,2002：102.

（責任編輯：劉丙元）

蔣園園/國家教育行政學院國際教育教研部講師，管理學博士