公益性視閾下中國60年高等教育入學機會問題透析
——基于1949年至2009年高等教育入學政策分析

● 尤 莉

公益性視閾下中國60年高等教育入學機會問題透析
——基于1949年至2009年高等教育入學政策分析

● 尤 莉

通過新中國成立初期、教育“革命”時期、改革開放時期三個階段對比，發現我國高等教育入學機會不公平問題長期存在。為此剖析入學機會不均等的根源，從思想層面、現實層面及政策層面解決極其必要。

教育公平；高等教育公益性；高等教育入學機會

引言

本文試圖從公益性視角分析高等教育入學機會問題，以中國1949年-2009年60年入學機會變化為研究對象，通過對近60年的高等教育入學政策文本分析，主要探討以下問題。

一、公益性要求公立高等教育入學機會均等

高等教育公益性是指高等教育面向全體公民，能為受教者之外的其他社會成員帶來巨大的經濟和非經濟收益，并且這種收益是無償、無排他性的享有的屬性。

公益性視角下高等教育入學機會問題的實質，就是要求高等教育入學機會均等發展，指社會各階層適齡青年都享有進入各類高等教育機構學習的權利，而不受任何的社會排斥或歧視，它以“消除歧視”和“消除不均等”為核心。根據現代高等教育公益性特征，一是全局性和全體性特征要求入學機會要盡可能覆蓋到最廣泛的人群，二是公平性和非經濟性特征要求入學機會分配要以平等為核心價值觀，三是公共性特征要求入學機會分配要發揮相關利益群體職責。

高等教育的公共性特點要求高等教育入學機會分配要發揮相關利益主體職責。高等教育公共性要求高等教育事業應該納入社會共同承擔、共同管理、共同監督的范圍，政府、市場、社會、個人應共同承擔相應責任，而不能完全交給某個人或某個群體去負責。這一內涵說明，它是一項涉及社會全局和全體公眾的公共事業，具有很強的正外部性，高等教育利益的分配應符合社會公共利益。為確保高等教育入學機會的分配不僅僅局限某一群體，而造成社會整體利益的損失，達到公平和效率的帕累托最優目標，政府、市場、學校應肩負其相應職責。

綜上所述，從公益性視角分析高等教育入學機會問題，應滿足三個標準，表1分別從宏觀層面和微觀層面概述了上述分配特征。

表1 公益性視域下高等教育入學機會分配標準

二、入學機會不均等是我國現代高等教育的突出問題

（一）建國初期(1949-1957)：權利不平等的精英教育

建國之初，新中國的教育具有很強的革命意識與平民意識，“政治身份”是個體能否入學的重要標準。但為促進國家經濟發展，“學術能力”也成為個體能否接受高等教育的另一標準。“身份+能力”的高等教育入學機會分配模式自此確定，即通過全國統一考試招生的方式主要面向工農人群等勞動大眾錄取，雖重視個人的能力但更強調招生群體的政治性質。

在“服務于國家建設，向工農開門”的教育方針指導下，“身份+能力”的分配標準使得高等教育機會的獲得側重政治標準和能力標準，強調階級路線政策和分數并駕齊驅。這樣的分配模式雖然面向各個階層、各個群體開放，但更強調以家庭出身、政治身份作為判別標準的“階級內平等”，對“非勞動人民”實行具有歧視性的“階級路線”政策[1]，享有高等教育機會仍然是少數人的“特權”，普通大眾在事實上并沒有享有這樣的機會。

1．入學機會分配既不廣泛也不多樣。建國初期，教育雖面向大眾開放，保障了勞苦大眾的受教育權利，然而，就保障每一個公民平等的受教育機會而言，這種教育成就掩蓋了另外一個事實：對大多數人教育權利的保障，是以限制和剝奪少數非勞動人民子女的教育權利為代價，實行的是“階級內的平等”。“政治身份”的分配標準影響非勞動人民高等教育機會的實現，非勞動階層子女的高等教育入學機會人數雖有上升，但明顯要落后于工農階層，無論是上大學的比例還是專業選擇上都受到極大制約。

2．基于政治歧視的權利不平等。基于政治歧視的權利不平等，是這一時期最大的特點。雖然，“學術標準”也是衡量個人入學的重要依據，但“政治身份”無可質疑阻擋各階層子女的入學機會。例如，自1953年開始實行政治審查制度后，一些地區和學校出現了執行標準偏嚴，輕易給考生的政治表現下結論的情況。在對1956年考試成績優秀，初次政審不合格的學生進行復審時，5103人中有1086人復審合格，占復審總人數的21.3%[2]。同時，效率優先的精英教育價值觀導致教育資源分配的不平等、競爭環境的不平等和結果的不平等。

3．“高等教育=國家責任”忽視其它公益性主體職責。在當時特殊的政治環境和計劃經濟體制下，“高等教育=國家責任”這一思想導致國家承擔了完全的主體責任，個人和社會的教育需求更多的要服從國家需求，國家成為唯一的責任主體。在這種情況下，高等教育被視作一種人人可共享的“福利蛋糕”，高等教育機會分配要絕對平均。因此，上大學不僅免費，還實行全額的人民獎學金制度。但這同時，也導致高等教育資源總量匱乏、利用效率低下，限制入學機會提供的數量和質量。

從公益性視角看，建國初期我國高等教育入學機會的分配，并沒有盡可能吸收各個階層，沒有做到形式上的權利平等，更沒有重視不同主體公益性職責，高等教育入學機會分配更偏向少數社會優勢群體。加之當時貧瘠的國家財政、二元的社會差異、地區差異，截止1955年，全國每萬人中只有5個大學生，與同期其他國家相比，入學人數和規模非常有限。從這點講，這是一種典型的權利不平等的少數人的精英教育模式。

（二）教育“革命”時期(1958-1976)：權利不平等的低水平教育

如果建國初期的“身份+能力”的分配標準，還依賴一定的學業成績標準，為非勞動人民接受高等教育保留一絲希望，教育“革命”時期的“出身+表現”標準則導致學業成績標準被弱化，個人出身的政治標準得到強化，非勞動人民的高等教育權利逐步被剝奪。

因為“出身+表現”的分配標準以個人出生和政治表現為標準，排斥了文化標準和知識標準，突出了由政治控制、以階級身份和政治表現決定高等教育機會的新的平均主義特征。為追求表面的公平但事實上卻極大破壞非勞動人民的教育權利，并且高等教育質量急劇下降，是為追求結果的平等而通過革命的方式，以不公正、不平等的方式而追求不可能的結果的平等，只能造成更大的不平等與不公平[3]。

1．入學人數大幅縮減，高等教育規模和質量急劇下降。普通高等學校數由1962年的610所減至 1970年的434所，在校生數也有83萬猛縮至4．8萬。據1971年5月對清華大學、北京大學等7所大學當年招收的8966名工農兵學員的統計，出身工人、貧下中農、革命干部和其它勞動人民家庭的占99．8%，出身剝削階級家庭的占0．2%；其中，黨員占46．2%，團員占38．1%，非黨員占 15．7%。 并且，由于學生程度參差不齊，高等教育質量低下。據1972年對北京11所院校工農兵學員的學歷調查發現，相當小學程度的占20%，初中程度的占60%，初中以上程度的僅占20%[4]。

2.平等的價值觀遭到極大破壞。一方面各階層的教育權利不平等，由于強調階級斗爭，而使通過特殊的身份標簽剝奪了非勞動階層接受高等教育的權利，家庭出身不好的人難以被推薦上大學；另一方面，由于將選拔的權利下放給個人，缺乏統一、公平的競爭標準，導致個人權利濫用加劇入學機會的不平等。少數干部便濫用職權，設法操縱有利于其子弟的入學方式，使得他們的子弟在大學生中占了不適當的比例[5]。此時，無論是形式的權利平等還是實質的競爭規則平等，都遭到極大破壞。

3.國家依然是單一的責任主體。“文革”時期，計劃體制占據壟斷地位，教育愈加被視為政府統治下的子單位，國家被視作唯一的利益主體和責任主體，個人、學校、社會的教育需求在相較于建國初期受到更大壓制。同時，由于過分強調入學者的政治身份，非勞動人民比例減少，勞動人民中特權階層子女的入學比例不斷增加，并享有國家實行的 “免費加助學金”制度，成為當時高等教育招生制度和財政制度下最大的受益者。這種被國家完全控制的高等教育制度，不僅沒有拓展各階層入學機會公平，反而加劇各階層入學機會差異，并且用全體納稅人的資金承擔少數上層子女的學費，即使是“出于高等教育機會均等的考慮”，也是“效率最低的”，是公平與效率的雙重損失。

（三）改革開放時期(1977-2009)：教育機會擴大，教育差距明顯

“文革”結束后，為了實現經濟發展，教育方針發生了根本的轉變，由先前強調教育為政治服務，轉變為教育為社會主義經濟建設服務。1985年中央召開了第一次全教會，頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，開始了以市場為導向的教育改革。《決定》指出教育體制的主要弊端：政府有關部門對學校主要是高校統得過死，使學校缺乏活力；政府部門應該管的事情卻沒有管好……要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統進行改革……擴大高校自主辦學權，改革高校招生和畢業分配制度。

在這種情況下，國家包辦的教育格局被打破，學校招生的自主權不斷擴大。特別是進入90年代后，伴隨市場經濟深入，社會與個人投資教育的熱情逐步高漲，多元的高等教育融資渠道得到確立，單一的公立高校辦學體制和單一的分數標準體制被打破，經濟實力標準成為分配高等教育入學機會的重要標準。“能力+實力”的分配標準被確定，即在高等教育機會權利平等的基礎上，入學機會分配呈現出一種多元的分配標準，個體的學習能力、經濟實力成為能否得到入學機會的關鍵因素。然而在高等教育發展的中后期，“實力”的標準在一定程度上，甚至超過了“能力”的標準，加劇了高等教育入學機會不均等問題。

1．入學人數大幅增加，但各種入學機會差異明顯。無可否認，我國青年接受高等教育的機會在改革后顯著增強，高等教育規模在2005年就已達世界第一位，2009年普通在校生人數已增至1884萬人，但各種入學機會差異十分明顯，如城鄉差異、地區差異、性別差異、階層差異。

2．形式權利平等，但實質機會仍不平等。改革后，法律明確規定個體享有平等的高等教育入學機會權利，但真正能取得入學機會所要求的外在條件，還受到教育體制內部和教育外部多種因素限制，并沒有充分達到個體競爭條件和競爭規則的平等。

3．其它公益性主體力量增加，但國家公益性主體地位弱化。改革后，市場力量逐步介入高等教育領域，個體和市場力量紛紛投資教育領域，加大了入學機會分配總量。但在其它主體力量增強的同時，國家投資高等教育的主體地位卻并沒有相應增長，或增長極慢。1996-2001年《全國教育經費執行情況統計公告》顯示，國家預算內教育經費支出占財政支出的比例由1996年的16.28%逐年下跌至2001年的14.31%，存在大量的公共經費缺口[6]。

從公益性角度看，我國建國初期直至現今，高等教育入學機會不均等問題長期存在，尤其是目前已嚴重影響地區人才流動與社會經濟發展，阻礙社會公共利益進步。如果這一問題得不到及時解決，必將對我國未來的高等教育乃至整個教育體系造成致命的打擊。

表2 中國1949-2009年高等教育入學機會分配概覽

三、公益性視閾下高等教育入學機會不均等的根源

從我國1949年至2009年高等教育入學機會變化看，我們發現入學機會的分配并不符合公益性標準，其根源是由于人們對高等教育社會屬性的模糊認識，錯誤的“身份認識”加劇入學機會分配原則和分配結果的不公平。

對高等教育社會屬性的錯誤認識，主要表現在兩個方面：一是將高等教育完全歸于政治部門的“社會上層建筑說”，模糊了學校和政府間關系，是導致建國初期和教育“革命”時期入學機會不均等重要思想根源。二是將高等教育完全歸于經濟部門的 “生產力說”，模糊學校和市場間關系，加劇改革開放至今入學機會不均等。

（一）完全歸于政治部門，學校和政府關系模糊

高等教育被歸為政治部門，就是將教育定位于上層建筑，劃歸為政治領域，認為強調教育的國家性正是強調教育的公益性。這樣的高等教育入學機會分配具有以下特征：（1）認為只有公共高等教育招生才符合社會公共利益，排斥社會力量投資高等教育并招生；（2）認為任何形式的高等教育機會分配都不能以營利為目的，強調高等教育投資者不能從中獲得任何回報；（3）強調國家是辦學的唯一力量，國家通過全額撥款、無償提供的方式包攬了所有的高等教育。（4）否認高等教育的經濟價值，認為強調非經濟取向就是完全排斥教育的經濟功能，高等教育就是要作為純粹的政府公益事業，而忽視了高等教育的經濟性，忽視廣大人民強烈的入學需求。

在此影響下，高等教育入學機會分配的利益主體趨向單一，市場力量受到壓制，由政府代表人民統一行使權利并分配利益，強調絕對的公平。政府和學校間是典型的行政隸屬關系，政府對高等教育入學機會的分配，表現出一種以命令和服從為主要特征的高度集權方式。

毫無疑問，改革前的高等教育入學機會分配政策深受此影響。無論是“身份+能力”分配模式，還是“出身+表現”的分配模式，都是強調高等教育的政治功能而忽視經濟功能，強調政府的壟斷作用而忽視其他主體責任，一些本應由社會、學校和個人來辦的事情都集中到政府，導致個人需求和市場需求都受到絕對的打壓，社會力量辦學和個人成本分擔都失去了存在的合理性，降低了高等教育入學機會提供的總量和分配效率。

（二）完全歸于經濟部門，學校和市場關系模糊

將教育完全歸于經濟部門，強調市場力量在學校發展中的主體地位，強調學校應像企業方式經營，追求利潤最大化。我國20世紀80年代后至今的高等教育入學機會分配，深受此影響。

比如20世紀80年代后，市場經濟體制確立，“教育的最大變化就是教育已經不能不直接面對市場”[6]。在此背景下，原先的政府與學校關系領域開始分化和改組，市場加大介入，高等教育的面貌發生了巨大的變化。人們對高等教育公益性的理解，開始由完全歸于政治部門向歸于經濟部門轉化，從重視政府作用到重視市場作用，特別是在高等教育產業化的浪潮下，出現了完全歸于經濟部門的傾向，出現市場力量調節一切的傾向。然而，純粹的市場手段調節高等教育機會，也存在極大缺陷。市場的尋利性導致學校公益和私益的矛盾，分配標準向社會優勢群體傾斜。同時，市場對效率的追求直接刺激資源配置流向優勢地區和人群，加劇公共高等教育資源配置不均，直接限制入學機會分配的地區總量；最后，市場過度的競爭性使得學校公益性弱化，采用“傾向于加強社會排他性”的招生計劃。

被完全歸于經濟領域的高等教育，其直接后果就是——市場力量介入過多，導致在高等教育公共政策制定時，入學機會分配越加重視個體經濟實力標準，忽視學習能力標準，使入學機會不均等由原先單純的、表面的、宏觀的總量不足，向隱性的、更深層次的、微觀的結構不均轉化。

從上看出，高等教育從過度強調政治功能到經濟功能，從強調政府控制到市場控制，依然停留在“政治部門和經濟部門”、“社會上層建筑說和生產力說”的二元思維對立模式中。這樣的思維模式，致使我國改革前后，學校與政府、市場的關系混亂，導致高等教育入學機會的分配總量、分配標準都受到制約，公共高等教育資源成為少數人的特權，高等教育入學機會階層差異、地區差異、城鄉差異明顯。

四、公益性視閾下保障高等教育入學機會均等的建議

（一）從思想意識上確立高等教育第三部門屬性。高等教育社會屬性的模糊是制約入學機會分配不均的重要原因。具有準公共品性質的高等教育是社會的特殊領域，既不能完全歸于社會第一部門的政治領域，也不能完全歸于社會第二部門的經濟領域，它應是介于二者之間的第三部門，即以志愿方式滿足公共利益的機制，是非營利組織。鑒于此，現代高等教育作為社會第三部門，在入學機會分配時一方面要擺脫政府的完全控制，另一方面又不能盲目陷入營利性組織的誤區。高等教育入學機會分配要按照第三部門特有的性質來運作，恢復其獨立于政治部門和經濟部門的地位，重建高校、政府、市場的良性關系。

（二）從現實層面要建立推進高等教育公益性的環境和機制。一是確保教育改革與社會改革同行；二是杜絕社會不良風氣，樹立大學公益形象；三是建立完備的高等教育招生法制，加強招生監督機制。

（三）從政策層面強化公共教育政策的公益性取向。注重高等教育資源投入，優化我國高等教育資源投入分配結構，合理確定個人分擔比例和補償標準，完善弱勢群體補償，建立公平高校的入學競爭規則和體制。

[1][2]杜瑞軍．對我國高等教育入學機會的歷史回顧——基于對1949年以來我國普通招生政策文本的分析 [J]．復旦教育論壇，2007，(1)：59-64．

[3]楊東平．中國教育公平的理想與現實[M]．北京：北京大學出版社，2006，35-40．

[4]楊學為．高考文獻(上)1949-1976[M]．北京：高等教育出版社，2003，225.

[5]劉精明．擴招時期高等教育入學機會的地區差異研究[J]．北京大學教育評論，2007，(4)：142-155.

[6]勞凱聲．面臨挑戰的教育公益性[J]．教育研究，2003，(2)：3-9．

尤 莉/北京師范大學教育學部博士研究生。研究方向：教育經濟管理

（責任編輯：陳培瑞）