壟斷行業改革任重道遠

張卓元

（中國社會科學院 經濟研究所，北京 100836）

一、深化壟斷行業改革是深化經濟改革和國企改革的攻堅戰

深化壟斷行業改革是當前中國突出的熱點經濟問題，也是老百姓普遍關心的話題。但最近七八年這一改革進展緩慢，急需加快這方面改革。

中國推進壟斷行業改革，是從20世紀90年代中后期開始的，1998-2002年形成過一個小高潮。那時，民航、電信、電力等試行分拆改組等改革。2002年，黨的十六大在講到深化國企改革時，提出“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制。”2003年，黨的十六屆三中全會關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定進一步對壟斷行業改革專門寫了一條（第9條），說：“加快推進和完善壟斷行業改革。對壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業要積極推行投資主體多元化。繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革改組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業務要進行有效監管。”

對照中央八九年前提出的加快推進壟斷行業改革的任務，我國壟斷行業改革在這之后不是加快，而是放慢，進展遲緩。由于沒有很好的引入競爭機制，致使壟斷行業價高利大、職工特別是高管人員收入和福利畸高、浪費嚴重，各方面意見很大。

為什么壟斷行業改革2003年以后進展緩慢，我認為原因之一是缺乏自上而下的有力推進。改革牽涉到利益調整，要觸動壟斷部門利益，必然會受到既得利益群體的阻撓和反抗。因此，必須自上而下的有力推動，沖破既得利益群體的阻力才行。但是，2003年以來，由于各方面全力專注于經濟增長，各種改革攻堅包括壟斷行業改革難以排上議事日程，除了郵政部門實行政企分開外，就都放下來了，而且一放就是八九年。

我還認為，壟斷行業改革緩慢的原因，還在于2003年機構改革把體改辦并到國家發改委后，對壟斷行業改革推動不力。我參加了那次機構改革方案的起草小組，當時主張把體改辦與原國家計委合并組建國家發改委的一個重要根據是，那幾年由國家計委提出的民航、電信等壟斷行業分拆改組的改革方案，由于能把改革和發展較好地結合起來，在發展中推進改革，比較現實可行，因而在實踐中被采納并初見成效。與此不同，那時體改辦提出的改革方案卻未被采納。這在當時是有說服力的，也把當時參加機構改革方案起草的成員說服了。結果是，專司改革的體改辦被與國家計委合并，組建國家發改委，由國家發改委作為推進改革的職能部門。

但是從2003年到現在八年的實踐看，那次機構改革后并沒有做到更好地推進改革包括壟斷行業改革，改革反而進展緩慢。重要原因是2003年后，由于專注于經濟增長，經濟增速從2003年到2010年，除2008年、2009年因國際金融危機為9.6%和9.2%外，其他年份都高達兩位數，最高的2007年為14.2%。經濟的兩位數增長，帶來煤電油運等很緊張，國家發改委幾乎是全力以赴地處理經濟高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革。正如前兩年國家發改委一位原副主任講的，那幾年，國家發改委黨組，一年專門開會研究改革問題的，頂多只有一兩次，絕大部分時間和精力，都致力于解決發展問題了。這樣，原來以為把體改辦并入國家發改委有助于推進壟斷行業等改革的如意算盤落空了。這幾年不斷有人主張要恢復體改委或體改辦，作為專司改革的部門，以便更好地推進改革，但是這個意見看來一時也難以被采納。

二、壟斷行業在近兩三年發展加快，但改革滯后

國際金融危機以來，中國國有經濟迎來發展機遇，4萬億元投資刺激計劃和各地大舉跟進投資，強化了國有經濟包括壟斷行業。突出的一個例子是鐵路的大規模投資。鐵路運輸業投資2008年為4073億元，而2009年達6823億元，比上年增長67.5%；2010年為7495億元，比上年又增長9.8%。鐵道部還計劃“十二五”期間投資3萬億元。其它壟斷行業也有類似情況。我有時想，這次國際金融危機并未像有些人預計的那樣會造成全世界經濟的長期的大衰退。我們應對這次國際金融危機，是不是有點反應過度。

這次國際金融危機，對世界經濟傷害不小，特別是對發達國家傷害較大，失業率居高不下，美國曾達10%，現在還是9%左右；歐盟失業率也在兩位數左右；西班牙達20%多，歐洲主權債務危機還在發展。但是總的并不像一些人預計的那樣特別嚴重，經濟衰退不那么突出。《中國統計摘要2011》表明，從全世界來看，2008年世界經濟增長2.8%，只是2009年收縮0.6個百分點，歐元區和美國也是2009年一年負增長，到2010年就強勁反彈，全球經濟增速達4.8%，IMF預計今年近4%。我們要抓住發達國家陷入危機的機遇發展自己是對的，但似乎沒有必要下猛藥，付出過大代價應對危機。天量的貸款和投資，強化了中國的粗放增長，惡化了經濟結構，形成了通貨膨脹的壓力，加快了壟斷部門的發展而改革沒有很好跟上去。如鐵路部門至今還是政企不分、政資不分，2003年中央就提出要加快鐵道行業改革，但至今八年過去了，仍未邁步。今年4月，全國改革會議又一次提出要推進壟斷行業改革，還專門提了鹽業和鐵路部門，說明鐵路等壟斷行業改革的緊迫性。所以，我覺得除了金融機構要防止出現大到不能倒的同時，壟斷部門則要注意不要走到大到不能改革的地步，或者用發展來代替改革。

三、推進壟斷行業改革，最重要的是引入競爭機制

隨著科技進步，以輸送網絡系統的存在為基礎的自然壟斷性業務正在逐步縮小，原來被視為壟斷行業的大量業務逐步變為完全可以引入市場競爭的非自然壟斷性業務，這就為壟斷行業引入新的廠商和開展競爭創造了條件。一些國家的經驗還表明，即使是自然壟斷性業務，還可在一定程度上引入競爭。最明顯的例子是國際長途電話公司可以租海底電纜開展長話業務，如智利和美國那樣。實踐證明，一旦引入競爭機制，資源就能優化配置，價格可以降低，服務質量可以提高，消費者得到實惠。還有，對自然壟斷形成的高收入，要通過國家收取特許經營權費、資源稅等來調節其過高收入。

中國還存在一些資源壟斷性行業，這也需引入競爭機制，提高效率。據我所知，國有中央企業中國鋁業原來生產經營的氧化鋁、電解鋁的市場占有率為百分之百，年利潤曾達上百億元。但是，這一行業在民營或股份制企業逐步進入后，市場競爭機制起了作用，民營等企業逐漸提高了市場占有率。目前，中國鋁業生產經營的氧化鋁、電解鋁只占30%的市場份額，而且受到強大的競爭壓力，不得不大力提高技術水平，改善經營管理，原來靠吃壟斷飯的境況已一去不復還了。顯然，這對優化資源配置、增進社會福利是有利的。

所以，只要引入市場機制，就能提高效率，哪怕像民航、電信那樣只是分拆改組的改革，也是能提高效率的。但是，光是分拆重組的改革是不夠的，還要引入新的廠商或戰略投資者，推進公司制、股份制改革，完善公司治理，才能更好地提高行業和企業的素質和市場競爭力。

四、壟斷行業改革仍需強力推動

2002年11月，黨的十六大明確提出，到2020年，“建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系。”2003年10月，黨的十六屆三中全會作出了關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，也要求“完善國有資產管理體制，深化國有企業改革。完善公司法人治理結構，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。加快推進和完善壟斷行業改革。”

從現在起到2020年，只有不到十年的時間，而作為整個經濟體制改革中心環節的國有企業改革，包括壟斷行業改革，仍有許多攻堅任務，時不我待。如果還像最近七八年那樣改革拖著基本不動，那么十六大提出的到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制的任務就會落空。這一點到現在尚未引起大家的足夠重視。

為了推進國企改革攻堅、壟斷行業改革攻堅，首先要有頂層設計，同時要有自上而下的強力推動，否則無法排除既得利益群體的阻撓和干擾。由于這幾年改革進展緩慢，既得利益逐漸固化，要突破既得利益群體設置的種種障礙，已越來越困難。所以，如果沒有黨中央，國務院的堅強有力推動，只靠某些部門如國家發改委、國資委推動，估計很難取得實質性進展。