美國2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案的內(nèi)容及啟示

■ 朱廣東 鹽城師范學(xué)院

長期以來，人民幣匯率問題不但是美歐等國常被拿來“說事兒”的政治稻草，更是貿(mào)易保護(hù)主義倡導(dǎo)者處心積慮對付的重要目標(biāo)。雖然2005年匯改以來，人民幣累計升值已超過30%，但美國仍然認(rèn)為人民幣匯率被嚴(yán)重低估，2011年10月11日，美國國會參議院以63票贊成、35票反對的投票結(jié)果，通過了《2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案》（以下稱“S.1619法案”），試圖通過國內(nèi)立法將貨幣匯率低估與反傾銷、反補(bǔ)貼貿(mào)易救濟(jì)工具掛鉤，要求美國政府對所謂“匯率被低估”的主要貿(mào)易伙伴征收懲罰性關(guān)稅。美國為什么對于人民幣匯率問題不依不饒？我國必須對此有充分的認(rèn)識和足夠的準(zhǔn)備。

一、美國貨幣匯率監(jiān)督改革法案的主要內(nèi)容

“S.1619法案”的核心內(nèi)容是以所謂糾正外國貨幣匯率“根本偏離”為目的，將操縱匯率與貿(mào)易傾銷和補(bǔ)貼掛鉤，要求美國政府調(diào)查目標(biāo)國家是否直接或間接低估了貨幣幣值，以及是否因此為本國出口提供了補(bǔ)貼，如果目標(biāo)國家的匯率被低估構(gòu)成出口補(bǔ)貼的手段，美國業(yè)界可以尋求對輸美產(chǎn)品征收更高的關(guān)稅或?qū)嵤土P性關(guān)稅。具體而言，該法案的內(nèi)容可以概括為以下五個方面。

第一，確立國際貨幣政策和貨幣匯率報告制度。“S.1619法案”第3條規(guī)定，財政部長應(yīng)在每年的3月15日和9月15日之前，向國會提交有關(guān)國際貨幣政策和貨幣匯率的公開書面報告。報告的內(nèi)容主要包括：（1）分析貨幣市場發(fā)展以及美元與主要經(jīng)濟(jì)體及美國主要貿(mào)易伙伴貨幣的關(guān)系；（2）評價主要經(jīng)濟(jì)體及美國主要貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)和貨幣政策，以及評估這些政策對貨幣匯率的影響；（3）描述美國、或者其他主要經(jīng)濟(jì)體、或者美國主要貿(mào)易伙伴的貨幣干預(yù)情況，或者其他與美元相關(guān)的調(diào)整真實(shí)匯率的措施；（4）構(gòu)成貨幣市場條件的國內(nèi)和全球因素的評估；（5）列舉根本偏離幣值的貨幣清單；（6）確定提前采取行動所針對的貨幣清單；（7）就與美元相關(guān)的“中期匯率平衡”的名義價值進(jìn)行澄清；（8）進(jìn)行有關(guān)磋商，為消除貨幣幣值“根本偏離”而采取的任何行動的描述。

第二，明確財政部長辨別貨幣“根本偏離”幣值的義務(wù)和方法。“S.1619法案”第4條規(guī)定，財政部長應(yīng)該每隔半年對外國貨幣真實(shí)有效匯率作出分析，采用系統(tǒng)評價大規(guī)模單邊貿(mào)易流向美國的國家的貨幣，以及對地區(qū)或全球資本市場的運(yùn)行、穩(wěn)定和有序發(fā)展有“其他重大影響”的貨幣的方法，決定哪些貨幣存在幣值根本偏離，并對存在問題的貨幣確定采取提前行動的措施。

第三，通過反傾銷、訴諸國際貨幣基金組織（以下稱“IMF”）等措施懲罰未成功采取適當(dāng)政策的目標(biāo)國家。“S.1619法案”第6條規(guī)定，在依照法案第4條確定提前采取行動針對目標(biāo)國家貨幣之日起90天內(nèi)，財政部長應(yīng)該決定貨幣匯率存在問題的國家是否采取了適當(dāng)?shù)恼撸约笆欠癫扇×丝梢源_認(rèn)的行動解決貨幣根本偏離幣值問題，如果財政部長得出的結(jié)論是否定性的，則應(yīng)將《1930年關(guān)稅法》第 7部分（B）（C）所規(guī)定的反傾銷調(diào)整措施適用于目標(biāo)國家，同時，“總統(tǒng)簽署法令禁止聯(lián)邦政府從上述國家采購相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)”、“請求IMF采取行動”、“海外私人投資公司融資限制”、“銀行間的相互融資限制”等措施也應(yīng)一并實(shí)施。

第四，通過訴諸WTO、實(shí)施“補(bǔ)救性干預(yù)”等措施，懲罰持續(xù)地未成功采取適當(dāng)政策的目標(biāo)國家。“S.1619法案”第7條規(guī)定，在依照法案第4條確定提前采取行動針對目標(biāo)國家貨幣之日起360天內(nèi)，財政部長應(yīng)當(dāng)最終決定貨幣匯率存在問題的國家是否采取了適當(dāng)?shù)恼撸约笆欠癫扇×丝梢源_認(rèn)的行動解決貨幣根本偏離幣值問題。如果財政部長得出的結(jié)論是否定性的，則美國貿(mào)易代表應(yīng)該與目標(biāo)國家就其與WTO協(xié)議保持一致的義務(wù)進(jìn)行磋商，同時，財政部長應(yīng)實(shí)施“補(bǔ)救性干預(yù)”措施，與聯(lián)邦儲備委員會進(jìn)行磋商并考慮在國際貨幣市場采取補(bǔ)救性干預(yù)行動，協(xié)調(diào)與IMF以及其他貨幣組織的干預(yù)行動。作為例外規(guī)則，如果出現(xiàn)“采取行動將嚴(yán)重?fù)p害美國的國家安全”，或者“事關(guān)美國至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)利益并且采取行動對美國經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響將實(shí)質(zhì)上大于采取行動獲得的利益”的情況時，總統(tǒng)可以作出決定“放棄行動”、或者延長“放棄行動”。

第五，修訂《1930年關(guān)稅法》第702節(jié)、第772節(jié)，運(yùn)用反補(bǔ)貼措施對付貨幣匯率低估，以及通過采取必要的提前行動糾正貨幣“根本偏離”。“S.1619法案”第11條規(guī)定，對《1930年關(guān)稅法》第702節(jié)進(jìn)行修訂，明確反補(bǔ)貼措施應(yīng)當(dāng)適用于糾正貨幣“根本偏離”，對于貨幣匯率被操縱的國家，應(yīng)當(dāng)衡量該國生產(chǎn)商或出口商是否存在“補(bǔ)貼利益”，并通過運(yùn)用“宏觀平衡方法”和“平衡真實(shí)匯率方法”計算出匯率的簡單平均數(shù)，與出口國行政當(dāng)局公布的每日官方匯率進(jìn)行比較而測算出補(bǔ)貼利益的“幅度”。“S.1619法案”第10條規(guī)定，對《1930年關(guān)稅法》第772節(jié)第（c）920小節(jié)進(jìn)行修訂，明確了貨幣被低估比率的確定方法，即行政當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)商或出口商國內(nèi)貨幣的名義價值連同財政部長根據(jù)“S.1619 法案”第 3（b）（7）節(jié)確定的“中間平衡匯率”，與出口國主管機(jī)構(gòu)公布的每日官方匯率進(jìn)行比較，決定生產(chǎn)商或出口商國內(nèi)貨幣對美元之間被低估的比率”。

二、美國貨幣匯率監(jiān)督改革法案的影響

首先，“S.1619法案”的直接目標(biāo)在于逼迫人民幣升值，可以預(yù)見，一旦該法案成為生效法律，勢必給中國出口至美國的所有產(chǎn)品造成嚴(yán)重障礙，極有可能導(dǎo)致中美之間乃至全球范圍內(nèi)爆發(fā)“貿(mào)易戰(zhàn)爭”。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，“S.1619法案”的通過與歷史上美國經(jīng)濟(jì)不景氣背景下采取的諸多貿(mào)易保護(hù)主義做法如出一轍。例如，為了遏制日本出口導(dǎo)向的外貿(mào)政策在全球刮起的廉價日貨出口狂潮，美國把問題的癥結(jié)和矛頭指向日元匯率被扭曲，強(qiáng)迫日本簽署了著名“廣場協(xié)議”，此后的10年間日元升值近3倍，“廣場協(xié)議”后來被眾多學(xué)者公認(rèn)為引發(fā)日本經(jīng)濟(jì)衰退至今的罪魁禍?zhǔn)住．?dāng)前，以美國為首的少數(shù)國家企圖通過制定諸如“S.1619法案”的手段迫使人民幣升值，其根本目的就是希望將“廣場協(xié)議”在中國重演。所以，中國為了避免重蹈日本的覆轍，針對美國的霸權(quán)立法，在因所謂人民幣匯率低估而導(dǎo)致中國全部出口產(chǎn)品都遭遇貿(mào)易壁壘的情況下，最為有效的對策就是采取“以其人之道還治其人”式的貿(mào)易報復(fù)，屆時，中美之間乃至全球范圍內(nèi)爆發(fā)“貿(mào)易戰(zhàn)爭”的危險會日趨加大。

其次，“S.1619法案”一旦成為生效法律并付諸實(shí)施，不僅對國際貿(mào)易法治會造成嚴(yán)重破壞，而且全球多邊自由貿(mào)易體制也必然會受到嚴(yán)重影響，“S.1619法案”有可能成為世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退的“扳機(jī)”。反傾銷和反補(bǔ)貼措施盡管是WTO允許采用的針對不公平貿(mào)易行為的救濟(jì)手段，但這些手段的采用，WTO《反傾銷協(xié)議》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》有嚴(yán)格的限定條件，“S.1619法案”將貨幣匯率與反傾銷和反補(bǔ)貼措施掛鉤違反WTO《反傾銷協(xié)議》第2.1條、第2.4條、第3.1條、第4條，以及WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》第1.1條、第 2條、第10條、第19.3條、第32.1條。所以，“S.1619法案”的國際違法性是明確的、具體的，連美國總統(tǒng)奧巴馬也擔(dān)心，“S.1619法案”可能與國際條約與義務(wù)不一致，無法得到WTO的支持。所以，“S.1619法案的通過屬于以單邊立法破壞多邊國際貿(mào)易法治的危險舉動，對美國以及世界經(jīng)濟(jì)的消極影響不容低估。歷史上，與“S.1619法案”情形類似的“斯姆特－霍利法案”已經(jīng)被事實(shí)證明是一項引發(fā)嚴(yán)重惡果的錯誤法案，該法案就屬于為了解決所謂美國面臨的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)問題而出臺的以大幅提高關(guān)稅為目的法案，“斯姆特－霍利法案”生效后迅疾引發(fā)了全球范圍的貿(mào)易戰(zhàn)，導(dǎo)致世界貿(mào)易規(guī)模萎縮約30%，被一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為是1929-1933年全球大蕭條的“扳機(jī)”。

再次，“S.1619法案”成為生效法律會加劇和膨脹美國以單邊立法“主導(dǎo)”世界的野心，可能成為美國力主形成有利于美國利益的國際貨幣匯率新規(guī)則的起點(diǎn)。以美國為首的西方國家對人民幣匯率的指控是一個“系統(tǒng)工程”：一是游說IMF作出人民幣匯率存在匯率操縱或匯率偏差；二是主動在WTO中提起“非違反之訴”對付人民幣匯率補(bǔ)貼和匯率傾銷；三是利用諸如“201條款”、“301條款”等已有國內(nèi)法途徑采取單邊行動；四是重新制定諸如“S.1619法案”等專門針對貨幣匯率問題的貿(mào)易救濟(jì)國內(nèi)立法；五是在國際貿(mào)易規(guī)則制定談判中將其國內(nèi)立法國際化。對于西方國家利用國際貿(mào)易規(guī)則談判將其國內(nèi)立法國際化的問題，我們必須引起高度重視，歷史上，美國有關(guān)“非市場經(jīng)濟(jì)地位”、“特別保障措施”等不公平國內(nèi)立法都已經(jīng)被成功植入WTO規(guī)則，目前，“匯率傾銷”、“匯率補(bǔ)貼”等諸多有利于美歐發(fā)達(dá)國家的談判法案在多哈回合中勢必成為焦點(diǎn)，我們必須警惕美國利用WTO談判機(jī)制將“S.1619法案”的內(nèi)容植入WTO規(guī)則以謀求國際合法化的企圖。

最后，從實(shí)效評估的角度看，“S.1619法案”屬于“損人不利已”的“政治法案”。事實(shí)上，人民幣升值不但不可能讓美國人在制造業(yè)方面已經(jīng)失去的工作機(jī)會失而復(fù)得，而且，此舉必然會傷害美國產(chǎn)能已經(jīng)轉(zhuǎn)移到中國的企業(yè)的利益和美國消費(fèi)者的利益。更為主要的是，“S.1619法案”逼迫人民幣升值的目的一旦達(dá)到，其結(jié)果必然是拉低中國經(jīng)濟(jì)增長，而中國經(jīng)濟(jì)增長放緩又勢必影響全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，特別是當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)依然薄弱，歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重、美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的形勢下，人民幣升值不但不能對美歐經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來多少積極作用，而且，如果中國在條件不成熟的情況下，被迫盲目加速人民幣匯率改革步伐并人為擴(kuò)大匯率彈性，不僅會對中國金融體系的穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響，事實(shí)上也會累及世界金融體系的穩(wěn)定，另外，中國政府巨額的外匯儲備中約有70%為美元資產(chǎn)，人民幣匯率波動和彈性的增加，將導(dǎo)致美元和美國國債價格的頻繁波動，勢必將損害美國在全球范圍內(nèi)更大的利益。所以，美國如果逆潮流而動，頑固地推行“S.1619法案”，其結(jié)果極有可能會將美國的“政治走向”推至極端化的危險邊緣。

三、我國應(yīng)對美國貨幣匯率監(jiān)督改革法案的對策

一方面，我國應(yīng)當(dāng)充分利用國際規(guī)則、積極采取法律手段維護(hù)人民幣匯率主權(quán)。具體而言：一是要敢于和善于運(yùn)用國際規(guī)則從法律上維護(hù)人民幣匯率主權(quán)，主要包括運(yùn)用《IMF協(xié)定》第4.3條、GATT第15.2條、第15.4條、第15.9條等國際規(guī)則證明美國無權(quán)單方面依據(jù)“S.1619法案”認(rèn)定他國匯率低估，運(yùn)用WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第1.1條、第2條、第10條、第19.3條、第32.1條等國際規(guī)則證明即便人民幣匯率低估也不構(gòu)成WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》禁止的“出口補(bǔ)貼”等；二是要充分利用WTO爭端解決機(jī)制揭露“S.1619法案”將人民幣匯率與貿(mào)易救濟(jì)工具掛鉤的國際違法性，敦促美國停止對人民幣匯率采取所謂的貿(mào)易救濟(jì)行動；三是必要時啟動貿(mào)易壁壘調(diào)查規(guī)則對美歐等國對人民幣匯率的指控進(jìn)行反制，我國要根據(jù)《對外貿(mào)易法》第七章有關(guān)“對外貿(mào)易調(diào)查”立法以及我國商務(wù)部《對外貿(mào)易壁壘調(diào)查規(guī)則》，搜集“S.1619法案”將人民幣匯率與反傾銷反補(bǔ)貼措施掛鉤構(gòu)成對中國產(chǎn)品進(jìn)行限制壁壘的證據(jù)，以揭露和挫敗美國將人民幣匯率與貿(mào)易救濟(jì)工具掛鉤的圖謀。

另一方面，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制，加快人民幣匯率市場化和人民幣國際化的步伐，為從根本上解決人民幣匯率問題奠定基礎(chǔ)。具體而言，一是不能將人民幣匯率形成機(jī)制的改革和完善與人民幣升值劃等號。雖然我國外匯儲備數(shù)額巨大，但我國外匯儲備增長的原因主要是因?yàn)閯趧恿Α⒃牧系阮I(lǐng)域成本低廉以及中國人民的勤奮節(jié)儉，更為主要的是，牙買加體系下一國外匯儲備的大量增長或減少并不能說該國就負(fù)有匯率調(diào)整的義務(wù)，除非由于匯率操縱、外部不穩(wěn)定和匯率嚴(yán)重偏差等原因造成國際收支出現(xiàn)大量贏余或赤字時才負(fù)有匯率調(diào)整的義務(wù)。二是我國應(yīng)當(dāng)堅持人民幣匯率主權(quán)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制的改革和完善，根據(jù)實(shí)際需要逐步加快人民幣匯率市場化和人民幣國際化步伐。應(yīng)該按照于我有利的原則循序漸進(jìn)地推進(jìn)，其出發(fā)點(diǎn)始終要圍繞中國自身改革發(fā)展的需要；同時，人民幣匯率市場化和人民幣國際化也應(yīng)是一個循序漸進(jìn)的過程，必須考慮中國與各貿(mào)易伙伴的兼容性、我國市場的開放程度、我國匯率主權(quán)的獨(dú)立性等諸多因素，避免日元升值的歷史教訓(xùn)，這既是中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的需要，也是中國對世界經(jīng)濟(jì)安全的應(yīng)有責(zé)任。