試論楊增新主政新疆時期吏治改革及實踐

陳東杰 李明利

試論楊增新主政新疆時期吏治改革及實踐

陳東杰 李明利

辛亥革命之后，楊增新接替袁大化主政新疆，其執政之初便面臨著政治、經濟、軍事、外交等諸多方面難題，為了穩定社會局面鞏固統治地位，楊增新采取了一系列吏治改革措施，對當時和以后的新疆社會都有著重要的影響。

楊增新；新疆；吏治改革

民國初期新疆吏治腐敗、民生凋敝，楊增新為抑制腐敗，緩和官民矛盾，提出了整頓官風、獎優懲劣、完善官吏培養和制定監督機制、改革鄉約制度等一系列的吏治整頓措施。此次吏治整頓效果顯著，經整頓之后腐敗得到有效抑制，各種成規陋習也一并取消。

一 楊增新吏治改革的原因

1.官吏冗雜。追溯至新疆建省初期，所任官吏大多源自于軍營，他們“閱歷殊深”且“經驗宏富”，將新疆治理的井然有序。然而，歷史一久，官員銳氣盡失忽于治理地方政務。又清末時期新疆官場盛行“邊防獎案”，即官員利用前往省內之機，大肆進行賣官活動，“報捐一知縣不過千數百金，報捐一佐雜不過二三百金”。[1]內地人員不知新疆困難情況，亦聽從賣官者前往新疆，從而造成官員成份混雜，其中不乏不學無術道德敗壞之人混跡于官場。且內地人士前往新疆后，身處邊疆，不穩定情緒不斷滋長，不思政務，費盡心思進行斂財，對當地百姓無不橫征暴斂、以做官為營商、視人民為魚肉。且新疆地域廣大，一縣轄地往往是內地一府轄地，地處偏遠地區據省城幾千里之遙，只要對消息稍加封鎖，新疆省政府對于地方官員所作所為根本無從得知。民國之后，新疆吏治腐敗現象仍無好轉，楊增新曾說道新疆官員“橫徵暴斂為全國所無”。

2.晚清經世致用思想影響。楊增新雖接受傳統儒家教育，但其受晚清經世致用思想影響，認為“能通過節制對民眾的剝削和壓迫來安定民生、收拾民心、穩定政權”。[2]因此，他引清朝覆亡為前車之鑒，整頓吏治。

二 楊增新吏治改革的措施

1.整頓仕途獎優懲劣。

(1)澄清仕途。民國初年，新疆政府雖向舊有官吏提供反鄉路費，但除極少數愿意回家鄉外，大多仍選擇留在新疆。但候補官員游蕩于新疆各地，不利于社會穩定。為獲得補缺，候補官員與哥老會串通一氣，“暗中主持”哥老會暗殺官員，造成社會秩序混亂。楊增新認為“從前各屬戕官之案，多有候補人員暗中主持，多一官則多一擾亂”，為穩定局勢起見，楊增新著手清理新疆候補官員。民國三年，北京政府鑒于新疆地處邊疆，人才缺乏的狀況，特組織考試選拔優秀者前往新疆，擔任候補縣知事、候補縣佐事。楊增新認為新疆情況不同于內地，縣知事往往兼理佐事職責，所以楊增新以“地方增一官衛即民人增一擔負”為由，向北京政府呈請停止向新疆派遣縣佐事。北京政府雖停止派遣縣佐事，但仍然陸續向新疆派遣候補縣知事。新疆縣知事空缺雖有40之多，但經新疆省考試通過和北京派遣來新的候補縣知事共有120人之多，從而造成員多職少的現象。對此，楊增新認為“縣知事差缺廖廖，補署期難，於吏治民生均無裨益”，建議停止向新疆派遣縣知事。[3]隨后，楊增新又向北京政府指出新疆共有迪化、伊犁、阿克蘇、喀什噶爾四道，道尹一職僅需四人，而等候補缺者卻不下于十人。道尹“職位較崇原本安置就不易”，任之賦閑未免浪費人才，若予以安排，內地候補道尹聽聞之后，“相繼而來者日見其多”。[4]由此，楊增新建議北京政府停止向新疆派遣道尹。

(2)優遇官吏。楊增新規定以官職級別發放辦公費用，內容如下，“全疆官缺等級，一等缺，月支辦公費六百兩，計有迪化、焉耆、溫宿、疏附、莎車五府、和闐州、迪化縣共七缺；二等缺月支辦公費五百兩，計有塔城、哈密、英吉沙爾、烏什、吐魯番、庫車、巴楚、奇臺、伽師、于寘、皮山、洛浦、葉城、疏附各廳州縣共十四缺；三等缺月支辦公費四百兩……”[5]隨后，他又多次呈請北京政府，請求提高新疆各級官員的俸祿，意喻以資養廉，進而使官員盡心辦公，以減少貪污腐敗現象。

(3)明確獎罰機制。 每位縣知事上任之前，楊增新即以“不害百姓，不虧公款”八字告誡。對奉公守法的官員進行獎勵，如楊增新根據阿克蘇縣知事金樹仁等人“振興實業，成績昭彰”的事跡，呈請北京政府國務院準予“獎給勛章”。對貪贓枉法，楊增新嚴懲不貸。民國之后，新疆境內流通貨幣為省政府發行的紙幣，但喀什地區因外部勢力干預，仍沿用銀元或紅錢，這就便于地方官員借收糧納稅之機浮收銀兩。楊增新對喀什地區的腐敗現象有所察覺，下令核查。經核查后，查出喀什一道十二縣，因虧欠公款的縣知事竟達11人之多[6]，虧欠公款共計“290935兩”，[7]對于虧欠公款的官員，楊增新下令交由相關部門查辦，并全力追回欠款。喀什地區的腐敗讓楊增新感到震驚，認識到新疆官場腐敗的嚴重程度，遂將打擊腐敗范圍擴展至全疆。此次清查出阿克蘇道尹彭緒瞻、昌吉縣匡時故、且末縣知事任覆正、尉犁縣知事韓玉書、拜城縣知事黃墉、烏什縣知事許熙霖、郭金樹，伊寧縣知事趙國梁等人，非欠缺公款即浮收銀兩，經核證后楊增新將以上人員嚴辦。其中，對貪欠公款銀八萬余兩的迪化縣知事謝維興；浮收銀錢，勒派苛索達四萬二千元的伊寧知事廖眾處以極刑。

楊增新此次整頓吏治執法之嚴格，查辦官員數量之多為歷史所無。經此次整頓之后，新疆官場風氣煥然一新，楊增新對效果也頗為滿意，其曾說道：“今已頓改從前舊習，各知事皆能爭自振拔勉為循良。”[8]

(4)變通官吏甄別制度。按照北京政府的規定，凡是到新疆的知事，“應自到新之日起如滿一年，由該長官認真考核，出具切實考語，呈報大總統，分別照章補用”。[9]楊增新也認為此辦法有利于考核官員的辦公能力，考慮不為不周全，但新疆情況特殊致使難以實行。楊增新結合新疆現狀，將這一制度進行相應變通，其主張“不論由部分發，由省考驗，如果程度尚優，才識穩健者，均請擇優量予變通，因才器使，不必拘定到省一年，甄別以后始得試署”。[10]楊增新此舉極大調動了任職人員的工作積極性。

2．完善官吏培養和監督機制。

(1)開辦政治研究所。按照民國官制規定，縣官需身兼數職，政務繁多，且“知事身任地方權責甚重，凡屬一地方之安危動關全局”。新疆地處邊疆，人才稀少，故北京政府派遣一批官員補充新疆地方官員空缺。盡管如此，楊增新對地方官員的整體素質仍不滿意。為培養新式人才，楊增新力主開辦政治研究所，對地方官員進行培訓。一方面旨在提高地方官的行政能力，另一方面也為讓內地人士了解邊疆民情。

為籌辦政治研究所楊增新可謂是“用心良苦”，因新疆財政極度匱乏，故放棄聘用專職教師，也不設研究所總會辦等職。所用教師均由財政、政務、司法籌備處等部門選聘。如此一來，不僅省去一筆經費，而且通過在任官員言傳身教，可以使得學員更好的學習辦公經驗。楊增新認為“邊城情形艱苦，不得不醞給津貼以示體恤”，[11]為使學員安心完成培訓，每年撥款一萬二千兩用于資助研究所學員。政治研究所開設六門功課，分別是“外交、財政、實業、法律、警察、算學”，月中考試一次。此外，還分發給學員《新疆通志》一部，使其了解新疆地理和風土人情。并且利用課余時間，組織學員參加迪化縣審判工作。

(2)對官員實行民眾監督。為監督地方官員，打擊腐敗，楊增新制定郵政控訴法，鼓勵百姓對官員腐敗進行舉報。得到舉報后，即派官員前往核查。一經查實，“輕則解任褫職，重則槍斃徒刑”。[12]若核查后，并無發現被控官員有犯罪事實，則委以優缺，但對控告者既往不咎。

3.改革鄉約制度。清代中前期新疆基層行政機構是伯克制度，但伯克與地方官員狼狽為奸，百姓不堪忍受，所以在清代中期屢次發生叛亂。新疆建省之后，首任新疆巡撫劉錦堂撤銷伯克添設鄉約，即若干村莊設一鄉約，一縣有數鄉約。設置鄉約原本之意是希望鄉約配合地方官員有效辦理地方事務，但地方官往往與鄉約竄通一氣，相互勾結。例如，新疆阿克蘇道及喀什道各屬產出土布，“地方衙門賤價收入，貴價轉售，各鄉約頭目從中需索”。又時常有地方官買賣鄉約職位以中飽私囊，鄉約上任后又從百姓身上搜刮財物，他們對于百姓，“幾于無事不要錢，無地不要錢，無時不要錢，而小民終歲勤勞之所得，尚不足供若輩勒索攤派之需”，[13]百姓苦不堪言。并且鄉約有在任長達二、三十年者，甚至有終生任職，所以“民眾畏鄉約較畏地方官為甚”。[14]民國成立后，此種現象繼續存在，且情況較清代更為嚴重，楊增新對此痛斥道“地方官以鄉約為鷹犬，鄉約以地方官為護符，而百姓乃大受其害而不可救藥。”[15]“新疆鄉約之壞，為全國所無”，[16]為防止官民關系激化，楊增新不得不對鄉約制度進行改革。

首先，他通令各縣一律裁撤因收受賄賂而增設的總鄉約。南疆地區各縣均有總相約，鄉約僅危害一鄉，但總鄉約則禍害一縣，即“多一頭日，即為官多一爪牙，為民多一豺虎”。[17]其次，楊增新推行鄉約選舉制。他規定鄉約選舉必須由本縣村民公選，經縣知事核查合格后，予以批準上任。并明確規定地方官不得干涉鄉約選舉事宜，更不能強迫鄉民參選或虛假報票。再次，將鄉約改為兩年一任，任期到后可參加連選，獲選后可繼續擔任鄉約，但任職最長不得超過6年。最后，加強對鄉約的監督與管理。鄉約在任期之內，如有任何徇私舞弊、坐奸犯科之事，應立即裁撤并交由司法部門處置。將在任鄉約的情況，如籍貫、年齡、有無因案被革情事等，一律造冊上報備查，凡被革鄉約不僅不能復充鄉約，連通事(翻譯)、毛拉之職亦不得充任。此外，楊增新上書中央政府，保留清朝以來鄉約所享有的養廉地，以免鄉約向民間另行攤派經費，否則百姓被鄉約擾害必甚于昔日。

另外，楊增新主政新疆時期，對新疆以前的弊政進行了一些革除。如嚴禁地方官販賣鄉約與驗放阿洪、革除稽查偵探巡長、革除門丁、禁民間公舉地方官、改革蒙回王公對屬下之陋規、嚴禁官苛索鞋腳錢、禁止對農民剝削、不準地方官派任阿訇、禁設滿民事物專員等。這些弊政的革除，提高了行政效率，節省了不必要的行政開支，緩和了官民之間的矛盾。

三 評價

新疆建省之后，清廷制定“協餉”政策由各省分攤，每年向新疆補貼上百萬銀兩，以補缺新疆政府財政收入不足，維持新疆政府正常運作。但民國之后，“協餉”隨之斷絕，加之新疆經濟發展滯慢，從而導致新疆政府財政更加困難。因此，鑒于新疆積貧積弱的現狀，楊增新不得不采取“弱兵”政策，大規模削減軍隊數量，以節省出養兵費用。但“弱兵”政策不利于政府對地方的控制，為避免農民起義發生，楊增新采取強硬政策整頓吏治，期間出臺一系列政策，不僅有治本，亦治其標。首先清整官員隊伍，消除候補官員可能引起的不安定因素，接著整頓吏治打擊腐敗，這也是其內政改革的核心。此后，雖仍有“浮收糧草之案”[18]“攤派燒柴”[19]現象，但也僅為個案。經此次吏治整頓之后，官員腐敗滋生現象得到有效抑制，在楊增新主政新疆時期吏治總體上較為清明，百姓相安為樂，并無大規模民變事件發生。改革也存在不足之處，為贏得各族上層對其擁護，楊增新保留鄉約制度，追究其原因還是在于財政匱乏，無法支持軍隊建設，所以在某種程度上還是要依靠貴族王宮和地方勢力的支持。

[1][3][6][10][16]楊增新.補過齋文牘(甲集上)[M]．臺灣文海出版社，1965：74，209：85，135，155．

[2]白振聲，等．新疆現代政治社會史略[M]．中國社會科學出版社，1992：102．

[4][11]楊增新．補過齋文牘(甲集下)[M]．臺灣文海出版社，1965：194，173—174．

[5][7][8][9][14]張大軍．新疆風暴七十年[M]．臺灣東溪出版社，1981：764，777，768，764，776．

[12][13]楊增新．補過齋文牘(辛集二)[M]．臺灣文海出版社，1965：16，24．

[15][18][19]楊增新．補過齋文牘續編(卷十四)[M]．甘肅文化出版社，1999：47，12，47．

[17]楊增新．補過齋文牘(辛集一)[M]．臺灣文海出版社，1965：24．

ClassNo.:K258DocumentMark:A

(責任編輯：張秋芝 宋瑞斌)

OnBureaucracyReformMadebyYangZengxininXinjianginChina

Chen Dongjie Li Mingli

After 1911 Revolution, Yang Zengxin takes the place of the former Xinjiang Governor YuanDahua. After taking his office ,Yang faced a lot of political, economic, military and diplomatic problems to resolve . In order to consolidate Xinjiang society and stabilize his ruling position, Yang Zengxin adopted a series of new measures to reform the bureaucratic system. The paper thinks that the reform has played an important role for the development of Xinjiang society at that time and later .

Yang Zengxin；Xinjiang；bureaucracy reform

陳東杰，碩士，新疆大學，新疆·烏魯木齊。研究方向：中國近現代史邊疆研究方向。郵政編碼：830046

李明利，碩士，新疆大學，新疆·烏魯木齊。研究方向：中國近現代史邊疆研究方向。郵政編碼：830046

1672-6758(2011)01-0136-2

K258

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