論村民自治組織保護環境的法律保障*

陳麗華

(廣東商學院 法學院,廣東 廣州 510320)

論村民自治組織保護環境的法律保障*

陳麗華

(廣東商學院 法學院,廣東 廣州 510320)

近年來,農村的生態環境在不斷惡化。這種結果的產生與農村缺乏環保管理和監督機構相關。功能正常的村民自治組織能有效地保護環境,我們應當從立法上確立其農村環保機構的地位。《環境保護法》應當規定村民可以委托自己選舉出來的村民自治組織管理本村環境,并對村民自治環保機構配置相應的職權。

農村生態環境;村民自治環保機構;法律保障

最近一段時間,筆者在廣東省對農村的環境保護問題進行了實地考察,發現其生態環境近十年來在逐漸惡化,中部經濟發達地區和南部地區污染比較嚴重。在2005年以前,北部污染程度相對較輕。但是,隨著中部經濟發達地區的工業向內地轉移,北部的污染在不斷增加。該省農村的水污染是最為突出的。北部有些從鄰省流進的河流已經初步污染,經過該省境內污染加重,包括省會在內的八個地區都出現了“劣Ⅴ類”①依據地表水水域環境功能和保護目標,按功能高低依次可以把水質劃分為五類:Ⅰ類,主要適用于源頭水、國家自然保護區;Ⅱ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產場、仔稚幼魚的索餌場等;Ⅲ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產養殖區等漁業水域及游泳區;Ⅳ類,主要適用于一般工業用水區及人體非直接接觸的娛樂用水區;Ⅴ類,主要適用于農業用水區及一般景觀要求水域。劣Ⅴ類是完全被污染了的水,發出臭味,不能作任何用,是需要治理的水。水質河流。生態環境污染導致農業減產,農產品有毒含量增加,村民健康狀況下降。全國其他省份的農村也存在類似的現象。

這種狀況的出現,固然有許多原因,而農村缺乏環保機構是其中一個重要的原因。由于國家環保機構設立在城市,農村缺乏專門的機構,雖然許多村的村民自治組織訂立了《村民環境公約》等環保規章制度,采取了一些保護環境的措施,然而,由于我國法律沒有給予村民自治組織相應的權利,農村的污染還是沒有能夠得到控制。本文認為,我們有必要將村民自治組織作為農村的民間環保機構,[1]在此前提下,通過法律賦予其環保職權。

一 農村污染的特點使村民自治組織的環境管理成為必要

現行環保法規定國家環保機構是保護環境的專門機構。在環保機構的不懈努力下,我國的環境保護確實取得了可喜的成就——不斷改善的城市空氣,整潔的市容,循環經濟的發展等等。然而,同樣是國家環保機構管理下的農村,污染卻在日益加重。這種情況的出現,我們不能簡單地歸因于環保機構在農村環境管理中的失職,從農村本身的特點和污染的特征來尋找原因或許會更準確一些。

農村的環境污染有著與城市污染不同的特點。城市污染主要是“點源污染”①指有固定排放點的污染源.,而農村的“面源污染”②指沒有固定排放點的污染源.比較突出。比如,農業生產導致的污染大多是面源污染,并且呈現出三個明顯特點:一是排放主體的分散性。與點源污染的集中性相反,面源污染具有分散性的特征,眾多主體排放的污染隨流域內土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間上的異質性和時間上的不均勻性。二是隨機性和不確定性。例如,農作物的生產會受到自然(如天氣等)的影響,因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接導致化學制品(如農藥、化肥等)對水體的污染情況的變化。三是不易監測性。通常只能對受害地監測,很難監控排污源等情況。[2]加之,農村相對于城市來說,地域遼闊,居住分散,而國家環保機構設置在城市且人員不多,雖然可以成功地治理城市的點源污染,但對農村的面源污染未能做到有效管理。

農村與城市污染特征的不同,決定了不能用治理城市點源污染的方法來治理農村的面源污染。而我國目前的諸多環保法律法規,如《環境保護法》、《水污染防治法》等,對農村的環境管理和污染治理缺乏特殊的考慮。例如,目前對污染物排放實行的總量控制制度只能對點源污染實行有效控制,對解決面源污染則意義不大;像污染監測制度只是針對城市而言的,沒有農村檢測標準,更談不上在農村如何實施;“誰破壞誰補償”的通用政策也不便在農村執行,因為像農藥、化肥所污染的主要是土壤和地下水,很難查出破壞者及其破壞程度;對諸多小型企業的污染監控,也由于成本過高而難以實現。國家環保機構即使認真履行職責,依照現有的法律管理農村環境也不太可能會取得好的成效。

此外,村民自治組織處于村民與政府之間的中介地位,它作為政府和農村社會信息溝通的橋梁和紐帶,可以有效地協調政府和農村、村民間的利益關系,實現農村共有利益和村民個體利益的充分表達。它不僅可以有效率地協調組織體內各村民的行動,共同維護所在區域的生態環境,而且可以使政府的環境保護政策、法律法規有效地推行,以實現村民享有良好生產和生活環境的權利。

因此,農村環境保護和治理的對策只能依據農村的特征來確定。農村污染的分散性、隨機性、不易監測性等特點決定了僅憑國家環保機構的力量來管理農村環境會顯得力不從心。如果我們轉換角度來觀察農村的情況,也許能發現村民自治組織作為農村的環保機構比較合適。因為,農村是以居住地為單位劃分的,通常,每個居住地的村民生產、生活習慣具有趨同性,生態特征基本相同,污染特征也相同或相似。比如,廣州市白云區鐘落潭鎮長腰嶺村家家戶戶辦作坊生產裘皮服飾,廣州增城市黃塘村家家戶戶生產當地著名特產——香脆可口的“黃頭菜”,設置在廣州市花都區東邊村的企業主要是皮具制造企業,設立在廣州市番余區南約村的企業主要是化學制造企業,農業病蟲害也主要是以村為地域特征發生的,其防治方法也類似。所以,對于農村的環境污染,我們應當發揮村民的積極性,依靠村民自治組織根據每個村的污染特征來處理,讓所有污染農村環境的行為都在國家環保機構和村民環境保護組織的有力監督網下得到控制。[3]

二 村民自治組織的環境管理有助于農村環境資源的合理配置

村民自治組織作為農村環保機構有許多好處。當地村民最了解他們所處的環境,能夠以可持續發展的方式管理自然資源,制定保證自然資源風險最小化的各種規章制度;能夠針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥,提出解決方案。更為重要的是,村民自治組織的管理較之政府投入,更符合可持續發展模式。單純的政府投入也許可以創建一兩個環境管理的典型,但沒有足夠的財力推廣到所有的地區。而村民自治組織的自我管理、自我發展的特點使得環境建設的可持續具有了可能性。

一般而言,其規章制度所規定的對違法者進行處罰的內容只能涉及經濟制裁,比如對違反環保規章制度的罰款。而對不符合環境要求的企業所實行的關、停、轉等措施,則只有在經過國家環保機構的批準和授權后才能執行。對于拘留、刑罰等具有人身強制性質的制裁,村民自治環保機構無權規定,只能由國家相關職能部門來決定和執行。

因此,通過立法的形式授予由村民組成的組織以民間環保機構的法律地位已經成為了許多國家保護農村環境的重要措施,我國環境保護法應當學習他國的立法經驗,確立村民自治組織農村環保機構的地位,將保護農村環境作為村民自治組織的權利。有了法律的保駕護航,村民自治組織作為農村的環保機構就可以依法行使保護農村環境的職權。

在農村的環保實踐中,某些處理城市污染非常見效的方式,在處理農村污染時卻沒有效果。比如,珠三角的一些農村建立了垃圾無害化填埋場,廣州增城市已經展開了在農村建立生活污水處理廠的試點。這種方法對于治理生活污染有一定作用,但是,在這些地區并不是所有村民都自愿將垃圾集中處理,許多住宅周圍、路邊依然廢物橫飛。農村污水處理廠能治理農村生活污水,而對于農業生產中農藥、化肥的不合理使用而導致的污染則沒有效果。由于農村污染發生的原因和治理條件都與城市存在著差別,因此,對于農村環境污染,簡單地套用城市污染的解決方法是行不通的。比如,規模以上的工業企業的污染排放具有集中性、污染物的相對單一性、以及企業經營相對規模性等特點,末端治理③指在生產過程的末端,針對產生的污染物開發并實施有效的治理技術.方法在多數情況下是可行的甚至是惟一的方式。而農村的生產、生活污染、工業污染以及畜禽養殖場污染,則會因為污染本身的分散性、隱蔽性而不適宜采用末端治理。況且,作為治理城市工業企業污染的主要手段,如末端治理等適用農村本身就存在技術、經濟障礙等諸多問題,根本解決不了農村環境污染。

因此,村民自治組織的環境管理其本身的特質有助于農村推進環境資源和污染治理的優化配置和合理布局。在珠三角地區,一些村民自治組織事實上已經行使了環保職能。如村環保規章制度的制定;垃圾無害化處理是以村為單位來收集,由村民自治組織專人負責運輸至填埋場;污水處理設施也是以村為單位建立,由村民自治組織負責管理;森林管理也是以村為單位進行的;租用農村土地設立在農村的企業,則由村民自治組織派專人進行監督。

因此,村民自治組織成為農村環保機構是保護農村環境的必然選擇。據我們對廣州市1142個自然村的考察,發現有90%以上的村民反映村民自治組織是能發揮環境保護的核心作用的。在我們對廣東省23個自然村的抽樣調查中發現,80%以上的村民希望在政府和村民自治組織的領導下保護好身邊的環境。村民自治組織作為農村的環保機構應當在國家環保機構的領導和監督下依法行使環保職權,國家有關部門、社會組織和公民包括村民都有權監督村民自治組織的環保執法行為。如果我們的法律能夠確立村民自治組織為農村的環保機構,就能改變目前農村環境無人管理或者看管不力的局面。

婦幼保健檔案管理現代化水平的提高需要做好以下兩個方面工作:一方面,增強檔案管理人員技術水平,重視對新技術、新手段的應用;另一方面,加大在婦幼保健檔案管理硬件方面投入力度,做好各項基礎設施建設,提高先進檔案管理技術應用有效性,使檔案管理數字化和信息化水平得到有效提高。

盡管村民自治組織所實施的這些行為對保護農村環境起到了一定作用,但是,由于沒有法律的授權,它們在管理環境的時候受到許多困擾。比如,由于其對廢氣、廢水等污染沒有鑒定權,對于企業給農村造成的某些污染就沒辦法消除,因為企業不承認他們排放的廢氣、廢水是有毒的。廣東省某鎮某村發現臨近鎮內有一金屬加工企業向本村排放廢氣、廢水,村民向村民自治組織負責人反映,村民自治組織就沒能制止該企業的不法行為。

三 《環境保護法》應當授權村民自治組織作為農村的環保機構

既然村民自治組織對于農村的環境管理是必須的,那么,《環境保護法》等法律就應當確立村民自治組織作為農村的環保機構,授權其可以根據本地域的具體情況對生態環境進行管理。我國《村民委員會組織法》第1條規定,村民自治組織的建立是“為了保障農村村民實行自治,由村民群眾依法辦理自己的事情,發展農村基層民主,促進農村社會主義物質文明和精神文明建設”,村民自治組織是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。所以,村民自治組織的環境管理權事實上是村民自主管理其所在區域環境的權利的體現,它作為農村的環保機構是全村村民集體委托自己選舉出來的機構行使環境權①這里的環境權,指公民享有良好的生產生活和為達到這一條件而從事必要的保護行為、抵制一切損害環境行為的權利.的組織形式。

1.均值方程的結果及分析。為了準確反映“深港通”開通前后兩個市場運行的動態特征，根據AIC準則，本文對“深港通”開通前后兩個階段分別選擇n1=4，n2=1作為均值方程VAR模型的滯后階數。在所構建VAR模型平穩的基礎上，主要從Granger因果檢驗和脈沖響應函數兩個方面具體分析兩地市場間的溢出效應。基于單系數不能全面反映復雜的動態過程，僅僅反映一個局部的動態關系，所以本文對VAR估計結果不進行具體分析。

村民自治組織的環境管理是一種民間管理方式,世界上一些國家已經有授權民間環保組織進行環境管理的先例。如萊茵河保護委員會就是一個民間組織,對萊茵河流域實行管理。許多國家對于村民以結為環境保護組織的方式對其區域的環境進行管理給予了法律上的支持,比如在美國,還早在上世紀70年代就已經建立了一千多個民間環境保護組織,其中有許多農村民間組織,法律將民間的這種組織看作是具有立法者、看家狗、吹哨者、私人檢察官職能的機構。[6]

日本早在明治維新時期的法律就確立了公眾環境參與制度,將包括由村民組成的環保機構在內的民間環保組織歸入“地方公共團體”類組織,授予其環保自治立法權和自治執法權。[7]這些組織享有較高的聲譽,在日本的環保糾紛案件中,農村的民間環保組織處理的案件占有相當大的比重,許多村民和設立在農村的組織對公害的控訴習慣于向身邊的農村民間環保組織提出,這種組織根據國家法律和本組織的環保法規公正地處理這類非訴訟案件,它們受理的案件量往往會超過向公害委員會和政府機關控告的案件。[8]

其次是理解信息。理解信息是在通讀全文后，針對某一句話，放入語境中理解語義，這也需要對專業術語有深入了解，需要翻譯者有較強的英語思維，跨越文化差異帶來的影響，將特定情境下的語義正確的表達出來。

在俄羅斯,人們有著保護生態環境的理念,公民將維護良好的生態環境作為自己的當然義務,國家便將村民保護公益的傳統在法律上予以肯定。如《俄羅斯聯邦社團法》第3條第1款規定,俄羅斯聯邦公民為了保護公共利益和達到公益目的,有權在自愿的基礎上成立社會團體。《俄羅斯聯邦環境保護法》規定,包括村民在內的每個俄羅斯公民都有享受良好環境的權利,每個人都應當享受保障人的生命活動的良好條件。該法將公民保護環境的權利作為基本原則。俄羅斯還成立了許多保護環境的民間組織,并且依法授予了包括村民環保組織在內的民間組織擁有保護環境的權利。

村民自治組織還可以實現內部資源對于環保的共同投入,如通過責任認養實現對村內綠地的維護,通過志愿者甚至專業隊伍開展環境的清掃整理。它可以實現所有環保資源的充分發掘和培育,構成環境建設的最基本最適宜的社會空間。可以說,通過村民自治組織環保管理運行機制,可使原來國家環保機構的一雙眼睛變成無數雙眼睛,每個污染單位時時刻刻接受村民的監督,村民便能從環境破壞者和受害者變成促進環保的責任者和監督者。[4]

四 村民自治組織作為農村環保機構應該具有的基本法定職權

村民自治組織要行使管理其區域內環境的權利,就必須具有制訂區域環境規章制度的權利。這種規章制度至少具有習慣法效力。不但如此,村民自治組織還得行使監督者的職權,防止破壞環境的行為;對違反國家和區域環境法律、破壞環境的行為,要依照本組織的規章制度進行必要的處罰,如警告,責令改正、要求恢復原狀、賠償損失,或者提交國家有關機關予以處理等。因此,我國《環境保護法》在規定村民自治組織環境管理權的時候應當授予其具有立法、執法和法律監督的權利(以下我們將具有環保權利的村民自治組織簡稱為村民自治環保機構)。其權利的具體內容包括以下五個方面:

有關規則被改變的幾種情況，用人工計算方式相對簡單。觸點式密碼的計算十分簡易，由于點之間沒有線段和折線上的約束條件，這些點之間是無差別的，計算排列的情況總數，僅用知道點的個數即可，等于點數的階乘。

其一,環境管理規章制度制定權。村民自治環保機構有權對國家和地方性環保法律法規在本村的具體實施制定相關細節,還可以規章制度的形式規定村民及在本村土地范圍內的所有人的環保行為準則的權力。比如垃圾的存放、處理,化肥、農藥的使用,對水的使用,有毒氣體的排放等作出規定。由于每個村有自己的特點,村民自治環保機構有權因地制宜規定環境保護規則和方法。這些規章制度在本管轄區域內具有法律的效力,有強制執行力。當然,村民自治環保機構的規章制度不得與國家及地方性的環境保護法律法規相抵觸。

由于村民自治組織是由村民選舉出來的成員組成的機構,來自于村民,得到村民的信賴,所以,它可以調動所有社會資源投入環保治理,村內所有單位和個人可以共同構建環保建設整體網絡,使村內每個成員和單位處于該網絡的密切監督之下。同時,村級單位是以一定的地域組成的,具有行為方式內部趨同特性。環保意識如果轉變為村民公德,環保規則就比較容易被村民認同而成為共同的行為準則。

(ⅰ) 如果x為問題(1)的最優解,則存在Rm+n+p使得K且x=E-1(ω-BTμ+DTη+BTb)。

其二,環境影響評價參與和環境監督權。國家環保機構對項目的評價必須有村民自治環保機構的代表參與,尤其是現在許多工業正在向農村轉移,環保機構應當充分聽取村民自治環保機構的意見,對于其堅決反對的項目必須在具有可行的環保方案的情況下才能允許開工建設。

(1) 外圍地區車站差異分析：從天津的城市開發情況來看，居住人口仍然集中在城市中心區，外圍車站所處的快速環路以外區域的土地利用強度不高、人口較為分散，因此按照600 m半徑計算的各類指標均較少。而且城市外圍地區車站的接駁條件較好，實際服務范圍應大于600 m，車站越靠近外環線，服務范圍就越大，因此測算的評價指標低于客流表現。

村民自治環保機構有權監督國家及地方性環保法律法規在本村的執行,對于拒不執行國家環境保護法律法規或村民自治環保機構環境管理規章制度的人和組織,有權進行批評教育。對于污染農村環境從而給本村或村民造成損失的,村民自治環保機構可以出面要求其停止違法行為,追究其經濟責任,必要時可以向縣級以上環保機構或者司法機關及有關部門提出相關控告。

同時,村民自治環保機構有接受監督的義務,本村村民、其他村村民和相關人員都可以監督村民自治環保機構行使環保管理權。如果其行為違反國家和地方法律法規,侵犯村、村民權利或社會公共利益時,應當接受批評意見,及時予以改正。

尤其是對于我這樣一名從事人力資源管理工作的人來說，每天都要和人打交道，處理人際關系，我對于能否進行有效溝通的體會非常深刻。尤其是在學習了哈佛課程有關溝通難題的課程之后，我才發現自己以前的觀點太片面，總覺得溝通不暢會造成沖突，影響工作和績效。學習之后我發現，沖突也并不總是壞事，對立的目標和觀點所激發的火花也可以催生出新的想法和解決方案，可以從中吸取經驗教訓，來提高協作性和整體績效。

其三,環境教育權。村民自治環保機構有權進行環境保護宣傳教育活動。對個人或者家庭、組織不愛護環境的行為進行批評教育,采取可行的方法保護環境。有權調解本村村民之間的環境糾紛,對村與村或者村與企業、城市相連接處的環境問題,村民自治環保機構有權協調,厘清各自的權利和義務。村民自治環保機構的權利還應包括聘請、組織專家介紹科學環保的種植方法,推廣環保技術、病蟲害防治方法、污物污水處理方法等直接教育村民保護環境的方法。

采取典型臨床癥狀患病羊新鮮血液進行血常規檢查，發現患病羊紅細胞數量下降到5.0×1012個/L，血紅蛋白數量下降到50 g/L（正常數值分別為13.0×1012個/L和110 g/L），患病羊血液中紅細胞數量和血紅蛋白數量嚴重下降，遠低于正常數值。采集患病羊耳尖靜脈鮮血滴加到載玻片上，向其中加入等量生理鹽水，混合均勻后，蓋上蓋玻片，在1 000倍的顯微鏡下觀察，發現血液中幾乎看不到成熟的血紅細胞，紅細胞形態為逗號狀月牙狀，血細胞核為幼稚紅細胞，在紅細胞內并沒有發現梨形蟲和弓形蟲[1]。

其四,污染排除權。針對已經發生的污染,村民自治環保機構可以采取措施排除。比如,對垃圾、污水、廢氣進行集中處理,也可以采取必要措施預防污染的發生,包括建設一些必要的設施。這項權利中包含了村民自治組織有對物體、大氣和水、土壤的污染狀況鑒定權。按照現行法律的規定,環保機構對于企業排放的污染物(包括水、氣體等)經過鑒定為有毒后,必須經企業簽字承認是該企業排放的以后才能認定該企業排放了污染物,才能對該企業進行環保處罰和采取一些排除污染的措施,這樣的規定不利于環保機構對于企業排污行為的及時制止,環保法應當規定在企業不承認的情況下環保機構可以申請國家公證機關通過公證來認定。

其五,仲裁和訴訟權。對于環境保護中的爭議,如環境保護規章制度的合理性爭議、環境侵害行為的認定、環境損害賠償爭議問題,村民自治環保機構可以依法提起和參加仲裁,也可以起訴和應訴,或以組織的名義支持村民起訴。國家應當有專門的環境法庭、并適用特定的程序來調解和審判村民自治環境糾紛。

需要指出的是,村民自治環保機構的規章制度必須是經大多數村民同意的、不與國家和地方性環保法律法規相抵觸的民間法律文書。但是,“大多數人同意”并不排除在“多數人決定”的幌子下對少數人(經常是弱勢人群)權利的侵害。為此,村民自治環保機構的環保規章制度必須經過縣級人大常委會審查備案。對于與國家及地方法律法規相抵觸或者侵犯村民和其他公民、組織的合法權益的內容,必須予以修正。對于有爭議的環保規章制度,其效力范圍內的任何村民都有權提請人民法院審查其合法性。對于執行規章制度過程中所發生的爭議,任何一方均可提起訴訟,請求對相關文件的合法性進行審查和權利的確認。

五 結 語

農村是村民生產生活的場所,保護農村環境是村民義不容辭的義務,更是他們的權利。就目前而言,農村環境保護已經成為三農建設中需要迫切解決的問題,如果國家法律能按照農村的實際需要授予村民自治組織農村環保機構的地位,我們所看到的農村環境的惡化將得到有效地遏制,并將逐步走向良性循環。

[1] 陳麗華.論授予村民自治組織環境管理權的必要性[J].求索,2009,(8):76-78.

[2] 蘇楊.農村現代化進程中的環境污染問題[J].宏觀經濟管理,2006,(2):50-52.

[3] 陳麗華.論農村生態文明建設——以農民環保法律權利配置為視角[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),2009,(4):9-12.

[4] 烏東峰.論農村社區機制與農村生態環境保護[J].學術論壇,2005,(1):81-85.

[5] 吳衛星.環境權研究[M].北京:法律出版社,2007.5.

[6] 鄭少華.從對峙走向和諧:循環型社會法的形成[M].北京:科學出版社,2000.164-172.

[7] 胡嘉濱.中日兩國民間環保組織環境污染糾紛預防與處理機制的比較研究[A].王燦發.環境糾紛處理的理論與實踐[C].北京:中國政法大學出版社,2002.312.

[8] 汪勁,田秦等.綠色正義——環境的法律保護[M].廣州:廣州出版社,2000.162.

On Legal Guarantee W ith the Organ izations of Villager Self-government’s Protecting Environment

CHEN Li-hua

(Law School,Guangdon University of Commerce,Guanzhou 510320,China)

Recently rural ecological environment is getting bad,and the result has related to that there isn’t any o rganization to govern and supervise the environment.O rganizations of villager self-government in good condition could p rotect rural environment efficiently,so our law should give them authorize to be a kind organization of environment p rotection in countryside.So Then our Environment Law need to allow that the w hole peasants in the villager to entrust their Organizations of villager self-government w ith govern the environment of their villager,simultaneously to regulate rightsof the Organizationsof villager self-government in p rotecting environment.

bural ecological environment;environment p rotection o rganization of villager self-government;legal guarantee

DF4

A

1008—1763(2011)02—0141—05

2010-04-30

廣東省哲學社會科學規劃項目(08G-03)

陳麗華(1964—),女,湖南湘鄉人,廣東商學院法學院教授,博士.研究方向:經濟法學.