公法對合理調整收入分配關系的保障

郭 殊(北京師范大學)

公法對合理調整收入分配關系的保障

郭 殊(北京師范大學)*

當前我國的收入分配問題十分突出，主要體現在個人收入差距、城鄉收入差距和區域收入差距三個方面都在逐漸擴大，個別領域甚至呈現差距快速拉大的趨勢。解決收入分配不公成為促進我國經濟社會全面協調發展的當務之急，是化解日益突出的社會矛盾、構建和諧社會的重要環節。

2011年全國人大批準的“十二五規劃綱要”第32章專章對合理調整收入分配關系作了具體規定，包括“深化工資制度改革”，“健全資本、技術、管理等要素參與分配制度”，“加快完善再分配調節機制”，“整頓和規范收入分配秩序”四個方面。這些目標的確立為未來五年解決或改善收入分配問題提供了明確的指引。然而這些目標的實現不僅牽涉到經濟社會政策，更需要得到法律制度，特別是公法的規范和保障。

一、當前改善民生所面臨的收入分配問題

隨著2008年以來的世界金融危機所引發的經濟不穩和通貨膨脹，我國人民的生活水平面臨著諸多不利因素，政府通過積極作為改善民生已成為當務之急。我們需要認清這些問題，方能有的放矢，才能有效地通過公法手段對收入分配關系加以合理調整，從而改善民生。

(一)市場經濟下收入差距擴大產生的問題

改革開放以來，我國的個人收入分配逐步走出平均主義，收入分配的市場化程度越來越高，居民收入差距開始拉大。適當擴大收入差距是有利于經濟發展和社會進步的，是“效率優先”的表現之一，符合市場經濟的規律。但是，近些年來，我國居民收入差距持續拉大，分配格局嚴重失衡，對改革的進一步深化與和諧社會的構建產生了相當大的影響。由基尼系數反應出的居民收入差距呈現一種上升趨勢。2010年，我國的基尼系數已接近0．5，這說明我國的貧富差距和兩極分化問題已經相當嚴峻。居民收入差距現狀主要表現在以下六個方面：(1)全國居民收入差距擴大;(2)城鎮和農村內部居民收入差距擴大;〔1〕參見譚偉：《中國收入差距》。中國發展出版社2009年版，第25-30頁。(3)城鄉居民之間收入差距擴大;(4)不同地區之間居民收入差距進一步擴大;(5)不同行業之間收入差距擴大;(6)不同階層之間收入差距逐漸拉大。〔2〕參見馮建功、方美霞：《對我國現階段居民收入分配差距現狀、原因分析》，載《北方經濟》2011年第3期。

當前我國居民分配差距所導致的社會問題主要有：(1)貧富兩極分化，形成社會階層之間的鴻溝，低收入群體易于產生仇富心理，富裕群體則為避險而選擇移民海外;(2)經濟發展不健康，生產過剩與需求不足并存，易形成周期性經濟危機，同時不利于產業升級和產業合理分布;(3)隨著CPI指數上升，通貨膨脹加劇，居民家庭普遍省吃儉用，壓縮實際支出，生活水平下降;〔3〕《居民消費賬單：年收入5萬或50萬都在節衣縮食》，資料來源：http：//business．sohu．com/20110802/n315228530．shtml．，訪問日期為2011年8月2日。(4)內需不旺，國家經濟過度依賴出口，積攢過多的外匯儲備，主要用于購買美國國債，而美元貶值導致人民血汗形成的外匯資產縮水。

(二)市場分配功能的局限性與政府再分配的調整范圍

據《北京晨報》報道，扣除物價因素，2011年上半年北京市城鄉居民收入增速未達到年初制定的7%的目標。對此，北京市一方面將研究建立“價格調節基金”，多渠道確保生活必需品市場供應和價格穩定;另一方面，包括機關事業單位、企業一線職工、農民等在內的全市居民收入增長意見近期會向社會公布。〔4〕參見《北京上半年收入增速未達標，擬出居民加薪方案》，資料來源：http：//money．163．com/11/0722/04/79HR7E9700253B0H．html#fr=index，訪問日期為2011年7月20日。這是近期地方政府通過行政干預積極作為，調整居民收入的一個典型舉措。從目前全國經濟社會發展綜合來看，收入分配方面突顯出日益嚴重的問題，政府對收入分配進行合理調整具有其正當性，但是應當在法律許可的范圍內行使其調控權力。這就需要公法的保障與規制，支持和規范政府的改善民生舉措。

對于現階段我國居民收入差距產生的原因，一些學者有不同角度的歸納總結：(1)經濟體制轉軌和分配方式的變革;(2)資源稟賦差異與國家戰略政策傾斜;(3)市場化的“馬太效應”;(4)國家權力不當介入經濟活動;〔5〕參見馮建功、方美霞：《對我國現階段居民收入分配差距現狀、原因分析》，載《北方經濟》2011年第3期。(5)二元經濟結構;(6)通貨膨脹;(7)壟斷行業與國企。〔6〕參見陳衛東：《論縮小收入差距的財政政策》，中國財政經濟出版社2008年版，第87-93頁。這些因素綜合而復雜地形成了當前的居民收入分配不合理狀況。

市場經濟條件下，公民收入差距的產生有其必然性。這些導致收入差距的成因分為不可控因素和可控因素。其中，可控因素是指政府可控的影響收入差距的因素(政策變量)，包括政府宏觀調控的經濟政策、政府的政策導向、經濟增長、技術進步、人力資本投資、體制因素(市場機制不健全)、非法非正常收入與尋租腐敗因素、非政府組織(NGO)活動、通貨膨脹與通貨緊縮和其他影響因素。〔7〕參見陳衛東：《論縮小收入差距的財政政策》，中國財政經濟出版社2008年版，第79-87頁。只有認清可控因素，政府調整分配關系才有可能，即合理調整收入分配關系是針對上述可控因素的。分配問題的解決不是搞財富平均化，不是回到改革開放前的平均主義，而是要按照公平原則合理分配。這是一個“分配正義”的問題，兼具經濟學和倫理學的原理。在法學看來，應當確立某種公平正義的規則，對居民收入分配關系進行合理調整，這需要公法的規范與保障。

二、政府調整收入分配關系的法理基礎與法律依據

(一)政府調整收入分配關系的法理基礎

政府通過法律手段調整收入分配關系的正當性，它來自于成文法規范之外，包含于倫理學、社會學和憲政原理之中。其中倫理學涉及公平與效率關系，社會學涉及社會發展與社會和諧，憲政原理涉及到人的尊嚴、人權保障與社會福利問題。

第一，平衡效率與公平關系問題需要政府合理調整收入分配關系。鄧小平早就提出“效率優先、兼顧公平”的發展思路，這在改革之初為提高社會生產效率，增加社會財富是至關重要的。開放之初的深圳提出的“時間就是金錢、效率就是生命”的口號也提到了效率與公平關系問題。這里從功利主義與正義論的視角闡釋收入分配關系。邊沁的功利主義總結起來就是為“社會最大多數人的最大幸福”，是為“公共利益”，也引起了社會福利觀念。〔8〕參見張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第9頁。這成為英美傳統政治哲學和經濟學的理論基礎。這一理論的一個弊端就是最大化社會福利或公共利益，可能會損害個人利益。羅爾斯在《正義論》中對功利主義進行了批判，提出了作為公平的正義。公法學界往往以功利主義推導出社會公共利益，在追求社會發展效率的同時，與公平保障每個個人的利益可能存在沖突。政府需要在其間尋求平衡，即“十二五規劃綱要”第32章要求的“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系”。

第二，保障人的尊嚴與社會福利需要政府合理調整收入分配關系。20世紀30年代的世界經濟大蕭條與危機最后引發了人類歷史上最慘烈的第二次世界大戰。歐美、日本等工業化國家在經濟危機中出現的企業破產、失業大增，大量普通民眾的基本生活條件都無法得到保證。對此各國采取了不同的解決方案。德國、意大利、日本走向了極右翼的法西斯道路，而美國在羅斯福的領導下，采用了英國經濟學家凱恩斯的理論，通過政府“有形的手”的干預，增加人民就業，調節居民收入分配關系。二戰即將結束時，在羅斯福主導下成立的聯合國組織，通過了《聯合國憲章》和《世界人權宣言》，提出了“免于匱乏的自由”理念。二戰后的聯邦德國基本法將“人的尊嚴”置于第1條，同樣也反映了對人的尊重和人權保障的重視。歐美諸國普遍建立較為完善的社會福利體系，以保障社會弱勢群體的基本生存權，這為政府通過法律手段干預市場收入分配關系提供了正當性基礎。

第三，社會發展與社會和諧需要政府合理調整收入分配關系。經濟建設與社會發展應當同步推進，這是改革開放事業的兩個車輪。如果忽視了其中之一，這輛滾滾向前的“大車”就會失去平衡。通過政府合理調整收入分配關系，改善社會不同群體和階層的收入分配狀況，才能增加社會和諧因素，減少不和諧因素，從而促進社會良性發展與社會和諧穩定。

(二)政府調整收入分配關系的公法依據

在法治國家，政府的行為都要有法律的授權，特別是對市場的調節和規制，更有可能使公權力滲入私人領域，從而形成對私主體行為的干預，就更需要有合法性依據。從現有各國公法體系來看，一國政府對居民收入分配關系進行調整主要從以下三個方面獲得法律依據。

第一，國家保障民生的憲法義務。社會權或福利權是典型的民生類憲法權利。1905年孫中山先生首次公開提出民生主義：“所以倡民生主義，就是因貧富不均，想要設法挽救”。〔9〕《孫中山選集》，人民出版社1981年版，第85頁。社會權是19世紀末20世紀初社會主義運動中以及后來歐美福利國家、社會國家興起過程中所提倡的那種“依靠國家”的權利。〔10〕林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第90頁。有學者將其稱為“社會基本權”，是憲法賦予國家的積極作為義務。〔11〕鄭賢君：《論憲法社會基本權的分類與構成》，載《法律科學》2004年第2期。

國家在關注民生問題時的三個義務層面可以描述為：(1)尊重公民生命、健康，尊重公民在生活資料、生產資料、教育選擇等諸方面的自主選擇義務，節制并避免非法干涉;(2)保護公民所享有或具有的生命、健康、財產、社會保障、就業機會、教育資源、醫療資源、環境資源不受他人侵犯的義務;(3)營造合理的制度與途徑促進公民實現相關方面的利益，當以上努力仍不足以保障公民實現上述利益時，直接向相關公民提供物資，使其免于匱乏從而保障其生命與尊嚴。〔12〕鄭磊：《民生問題的憲法權利之維》，載柳華文主編：《經濟、社會和文化權利可訴性研究》，中國社會科學出版社2008年版。其中最典型的是社會保障權，社會保障權是一項基本人權。現代意義上的社會保障是現代國家為解除或者預防貧困以及某些經濟和社會災害對社會成員造成的威脅，維護人格尊嚴，通過立法和一系列公共措施，為社會成員基本生活的安全提供保護。〔13〕余遜達、陳旭東：《人權與社會保障》，載鄭造桓主編：《公民權利與社會保障》，浙江大學出版社2008年版。

第二，政府監管市場良性運行的法律責任。從20世紀初開始，各國政府都開始對勞工市場或者雇傭關系加以監管，規制企業和勞動者的各類行為。我國的《勞動法》和《勞動合同法》對此都進行了授權。《勞動法》第46條規定：“國家對工資總量實行宏觀調控”;第48條規定：“國家實行最低工資保障制度”;第49條規定了確定和調整最低工資標準應當綜合參考的因素;第9章規定了社會保險和福利制度;第10章規定了勞動爭議仲裁機制;第11章則授權縣級以上各級人民政府勞動行政部門對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督檢查的權力。2008年施行的《勞動合同法》則賦予國家干預勞動契約關系的職權，其第6章規定了國務院勞動行政部門負責全國勞動合同制度實施的監督管理，縣級以上地方人民政府勞動行政部門負責本行政區域內勞動合同制度實施的監督管理，監督內容包括“用人單位支付勞動合同約定的勞動報酬和執行最低工資標準的情況”。

進入21世紀，許多國家的政府加強了對市場運行中不規范行為的監管。但是政府監管的危險在于，面對市場無序與監管乏力的現狀，監管機構在公眾與其他各種社會壓力之下，很容易滑向另一個極端，陷入過度監管的惡性循環。如果考慮到我國政府權力過大的狀況并沒有根本改變以及監管機構也有謀取自身利益的實際情況，監管機構越位，陷入過度監管實際上也是非常現實的危險。〔14〕周漢華：《政府監管與行政法》，北京大學出版社2007年版，第19頁。

因此，政府對勞工市場的監管和對分配關系的規制必須有其適度的邊界，防止監管機構不當或者濫用權力。只有在市場秩序和法庭訴訟都不能有效解決，而政府監管能夠有效解決市場失靈問題，且政府監管獲得的收益能夠證明為它花費的成本是適當的(或合理的)情況下，政府監管才能依法介入。

第三，政府調控規制收入分配關系的財政政策。現代各國政府通過財政稅收法律手段調節社會財富的分配關系。通過政府的財政收入和支出途徑，對市場的初次分配關系加以調節和改良，以利于社會公平。稅收是政府縮小收入差距的重要工具之一，它不僅通過稅種、稅基和稅率調節個人收入水平以及產生收入的要素條件，從而決定政府調節收入差距的力度大小，決定市場要素所有者稅后實際收入水平。更重要的是它在很大程度上影響著政府通過財政支出進行個人收入調節的資金來源。財政收入主要來自于個人所得稅、消費稅、財產稅等稅種。

政府通過對個人總所得征收個人所得稅影響到個人可用于消費和儲蓄的稅后收入;個人消費又因一些商品稅影響到實際消費能力進而影響其福利水平;個人積累的財富一般要面臨財產類稅收(如遺產稅)。〔15〕參見陳衛東：《論縮小收入差距的財政政策》，中國財政經濟出版社2008年版，第176、177頁。這個方面，最典型的是2011年全國人大常委會對《個人所得稅法》的修訂，提高了個人所得稅起征點，降低了第一級稅率，減少了稅率層級(適當增加了高收入者的稅負)，一定程度上改善了居民收入分配關系。

政府的財政支出政策在縮小居民收入差距方面也十分重要，主要包括：轉移性支出政策(重點有財政補貼和社會保障支出)、公共教育支出和減少貧困的對農業支出，它們在時間上或長或短、在數量上或多或少地對縮小收入差距起作用。〔16〕陳衛東：《論縮小收入差距的財政政策》，中國財政經濟出版社2008年版，第216頁。其中作為中央與地方政府之間、各級地方政府之間的財政轉移性支出是核心和基礎。然而，我國還未制定“財政轉移支付法”，這方面還欠缺法律依據，有待通過立法加以完善。

第四，《經濟社會文化權利國際公約》和中國參加的國際勞工公約。國際法對政府改善民生，特別是合理調整收入分配關系也有依據，最重要的是《經濟社會文化權利國際公約》和若干中國參加的國際勞工公約。

根據中國1996年簽署、2001年批準的《經濟社會文化權利公約》中對工作權、公正和良好的工作條件權的保障要求，我國主要采取的措施是：其一，最低工資保障，中國實行最低工資制度;其二，安全和衛生的工作條件保障。

另外，我國已加入和批準了22個國際勞工組織公約，從國際勞工組織確立的一系列勞工標準來看，我國批準的《1928年確定最低工資辦法公約》(第26號公約)和《1951年同酬公約》(第100號)是直接調整勞動者收入分配關系的國際法依據。1928年公約要求承允或維持一種辦法，以便能為那些在無從用集體協議或其他方法有效規定工資且工資特別低廉的若干種行業中工作的工人，確定最低工資。《1951年同酬公約》要求各會員國促進并保障實行男女同工同酬。這些勞工公約雖然僅限于對勞工收入分配的部分調整，但都是我國調整居民收入分配的國際公法依據。

三、國外公法對合理調整收入分配關系的規范

在合理調整收入分配關系方面，歐美一些國家在歷史上已有較多的實踐經驗和制度運作。英美等普通法系國家在亞當·斯密自由市場經濟理論和自由主義法律思想的傳統下，經過19世紀的周期性經濟危機和20世紀30年代的世界經濟危機，在凱恩斯主義的影響下，都對自身的憲法和行政法制度進行了變革，允許政府“看得見的手”加強對市場的調控，對傳統上屬于契約自由范疇的收入分配關系進行調整。

(一)英國早期法律制度中對收入分配關系的調整

英國是西方各國中最早開始實行社會救濟和個人所得稅法制度的國家，這兩項制度都是有效調整收入分配關系的法律制度。個人所得稅制度是1798年在英國首先創立的，良好設計的個人所得稅可以在高效組織財政收入的同時，有效調節收入差距、促進經濟和社會穩定。從當今發達國家的實踐看，瑞典采用的個人所得稅使年薪最高的前10位企業家與工人的收入差距從稅前的37∶1下降到稅后的14∶1左右。英國1%的最低收入者與1%的最高收入者稅前稅后收入差距倍數由18．5倍縮小到13．2倍。〔17〕項懷誠等：《個人所得稅調節誰》，經濟科學出版社1998年版，第159頁。

在使用社會保障措施調節收入差距方面，英國最著名的就是“濟貧法”。1536年亨利八世的濟貧法具有重要影響，因為它意味著政府以立法形式確認了國家對社會貧困問題應承擔一定的責任。1601年《伊麗莎白濟貧法》頒布，是英國歷史上第一部專門的濟貧法(又稱“舊濟貧法”)，它規定以教區作為濟貧的基本單位，救濟資金的來源則分為濟貧稅、自愿捐款以及罰款三項。1834年，英國對濟貧法的實施進行了變革。在此之前濟貧法部分是由堂區官員和濟貧官、部分由治安法官來實施的，很長時間以來這已變得不明智和有些過度。如果英格蘭要想不被其貧民拖垮的話，就必須進行徹底的改革。〔18〕參見［英］F．W．梅特蘭：《英格蘭憲政史》，李紅海譯，中國政法大學出版社2010年版，第319頁。英國通過了1834年“濟貧法修正案”，即“新濟貧法”。

進入20世紀后，英國的社會救濟制度需要重大改革，在1905年頒布《失業工人法》，1908年頒布《養老金法》，1911年頒布《健康保險法》，自此正式建立起新型的社會保障制度體系。濟貧法與新的社會保障體系已產生了救濟金發放和管理方面的沖突，使得濟貧制度的改革勢在必行。1919年政府頒布健康部法，成立健康部，結束了地方政府的濟貧事務管理權，實現了濟貧事務的中央政府管理。1929年地方政府法廢除了濟貧監督局，徹底結束了濟貧法的地方管理體制。原來由濟貧法提供的各種救濟逐漸納入社會保障制度管理中。1948年英國頒布《國民救助法》正式廢除了濟貧法。英國作為現代福利國家的先驅，其實行了近400年的濟貧法比較有效地通過政府保障和社會救濟，改善了因資本主義工商業發展造成的貧民生活，通過社會保障制度調整了居民收入分配關系。

(二)美國憲法中“經濟正當程序”的衰弱與羅斯福新政

美國憲法中的正當程序可分為實質性正當程序和程序性正當程序。作為“實體正當程序”(實質性正當程序)理論的分支，“經濟正當程序”是指法院基于自身對傳統經濟理論的信仰——如“自由放任”、“契約自由”，認定經濟權利是受憲法第5或第14修正案特殊保護的“自由”或“財產”，并借此禁止聯邦或各州立法機構對經濟領域的干預。因此，即使聯邦或各州立法完全符合法律程序，法院也可能認為它們在內容上違反憲法或自然法的普遍原理而予以推翻。美國司法中“經濟正當程序”的起源也是不光彩的，其源于1857年“蓄奴案”。第13、14憲法修正案推翻了法院的“蓄奴案”判決。但美國聯邦最高法院仍采取司法節制態度，拒絕給第14修正案的“正當程序”注入憲法文字未明確賦予的意義。〔19〕參見張千帆：《美國聯邦憲法》，法律出版社2011年版，第205-207頁。

19世紀后期，美國社會工薪階層人數大量增加，社會矛盾凸顯，財政恐慌，大罷工此起彼伏。美國聯邦政府的調查委員會建議利用聯邦立法鼓勵雇主與雇員選舉的工會談判，并規定調解程序以保障工業和平。1937年以前，聯邦最高法院的多數大法官仍然堅持傳統的“自由放任”和“契約自由”思想，利用自身對憲法精神的理解來推翻聯邦或各州的經濟立法。內戰曾一度迫使聯邦最高法院采取司法節制，但不久又回到司法能動。在聯邦層面，最高法院通過狹義解釋“州際貿易”概念，在“禁止童工”等案中推翻聯邦政府對經濟的間接調控。在各州立法上，最高法院利用第14修正案的“法律正當程序”，從而禁止州的立法機構制定勞工保護法案。1905年的聯邦最高法院對洛克勒訴紐約州案的判決，標志“經濟正當程序”理論的成熟。在該案中，最高法院認為限制工時的紐約州勞動法第110條違反了憲法“正當程序”條款所保障的“契約自由”。〔20〕參見張千帆：《美國聯邦憲法》，法律出版社2011年版，第207、208頁。

1935年聯邦最高法院作出了不利于羅斯福新政的三項重要判決，其中包括九名大法官一致同意推翻新政經濟復蘇計劃的核心立法——《全國工業復興法》。在羅斯福提出改組法院的“填塞計劃”后，經過“使九人得救的及時轉向”，新政的諸多重要法案得到最高法院的合憲性認可，主要是1937年有關最低工資、勞工關系法和社會保障法等一系列判決，這被稱為“1937年憲法革命”。憲法革命重要的是在三大憲法條款的法理原則上發生了變化，即正當程序(契約自由)、商務權和公共福利。〔21〕參見韓鐵：《美國憲政民主下的司法與資本主義經濟發展》，上海三聯書店2009年版，第403-405頁。

美國憲法中所謂“經濟正當程序”的衰弱，其標志性案件正是關于政府調控最低工資的合憲性案件，這涉及政府和立法機構是否有權通過立法措施調整居民收入分配關系。1936年的“婦女工資第二案”(莫爾黑德訴紐約州案)，聯邦最高法院堅持“經濟正當程序”原則，再次判決紐約州對婦女最低工資的規定違反了第14修正案的正當程序。這一案件的判決直接觸發了羅斯福總統的“填塞法院計劃”，雖然這一計劃被國會否決，但無形的壓力使最高法院轉變了對聯邦和各州經濟立法的敵視態度，對“州際貿易”和“正當法律程序”都轉而采用寬松解釋。〔22〕參見張千帆：《美國聯邦憲法》，法律出版社2011年版，第212、213頁。

在1937年的多個案件中，羅伯茨大法官轉變了立場，在“西岸旅社案”中，使最高法院以5∶4的多數判決維持了一項州對婦女最低工資的規定;在1937年的全國勞工關系局訴瓊斯和勞克林鋼鐵公司案中支持全國勞資關系法(瓦格納法);在兩項社會保障法案件(斯圖爾德機器公司訴戴維斯案、海爾維寧訴戴維斯案)中確認農業調整法合憲。〔23〕參見韓鐵：《美國憲政民主下的司法與資本主義經濟發展》，上海三聯書店2009年版，第405-407頁。從此，美國聯邦最高法院開始不再頑固堅持傳統自由主義的經濟哲學，來推翻聯邦或各州立法機構以及政府的經濟調控措施，這些措施中包括通過設立通過最低工資標準、保障勞動條件、財政稅收手段等調整居民收入分配關系。

(三)美國政府機構的監管：國家勞資關系委員會

美國的勞動法體系也是調整勞資之間收入分配關系的重要支撐。國家勞資關系法是管理私人企業勞資關系的最主要的聯邦法律，經歷了三個階段：1935年的瓦格納法、1947年的塔夫脫—哈特萊法，以及1959年的蘭德拉姆—格里芬法。該法的基本原則是賦予雇員權利成立勞工組織，通過該類組織集體解決有關雇傭的條款和條件等問題。可見勞工法律的根本性質是保障勞動者的憲法權利，同時通過成立相應的政府機構來監管雇傭市場中的勞資關系，保障勞動者的合法權益，包括獲得合理收入的權利。這在一定程度上起到了政府合理調整收入分配關系的行政法律規范作用。

美國國會在1935年設立了國家勞資關系委員會，以便執行美國勞動法的不公正勞動行為條款和選舉或代表權條款。其成員由總統任命，參議院批準，監督從提起申訴到選舉證明的產生整個選舉程序，以及通過調查、指控和判決來處理對不公正勞動行為的指控。〔24〕參見［美］羅伯特·A．高爾曼：《勞動法基本教程》，馬靜等譯，中國政法大學出版社2003年版，第8頁。根據該法規定，美國勞動法主要是通過保障勞工的代表資格、工會組織權、集體談判權等程序方面保障勞工獲得合理收入的權利，直接涉及收入標準的則是各州對最低工資標準的規定，而很少直接干預勞資關系中的居民收入分配。

另外，美國政府通過社會保障制度，例如具有美國特色的食品券制度，采用政府財政轉移支付的方式，保障貧窮人群的基本生活條件。食品券項目(FSP)是美國最大的食品幫助項目，大多數只有較少財力購買食物的美國低收入家庭都可以得到食品券從而維持健康的飲食。〔25〕陳衛東：《論縮小收入差距的財政政策》，中國財政經濟出版社2008年版，第245頁。

綜上可見，積極運用憲法、行政法、勞動法等調整分配是現今國外的基本做法。

四、我國公法保障合理調整收入分配關系的多元化機制

我國“十二五規劃綱要”第32章明確提出“堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，盡快扭轉收入差距擴大趨勢”。并且該綱要從四個方面詳細設立了制度目標。

筆者認為，結合我國公法制度以及政策，需要通過多元化公法機制綜合保障對收入分配關系的合理調整，賦予政府必要的權力，同時控制政府權力以免被濫用。這需要從完善立法和加強行政監管等角度保障合理調整收入分配關系。

(一)健全合理調整收入分配關系的立法體系

通過建立健全合理調整收入分配關系的公法法律體系，為政府提供相關法律依據，設立執法標準，并明確責任，這包括法律、行政法規等法律文件。

第一，加緊制定出臺和實施《工資條例》等重要法律法規，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。“十二五規劃綱要”對深化工資制度改革提出了詳細的要求和思路。《工資條例》是國務院制定的全面規范工資制度的重要行政法規。2008年初已列入國務院有關部門的議事日程，對象包括除公務員等特殊群體之外的所有企業，而不分央企、民企。立法目的旨在重點解決一線職工工資偏低、工資增長緩慢、底層工人欠薪等問題，同時建立工資正常增長機制、工資協商機制等。《工資條例》將包括總則、工資支付、正常工資增長條件、工資協商談判規定等相關內容。然而由于其中的工資增長機制和“同工同酬”條款遭到國內企業界的反對而遲遲無法出臺。有學者認為，分配改革是系統工程，《工資條例》僅是其中一部分，光靠一個條例，解決不了所有問題，但是沒有它，很多問題也確實解決不了。〔26〕《工資條例難產之困：“后臺操作”如何走向“前臺交鋒”》，資料來源：http：//opinion．people．com．cn/GB/15489124．html，訪問日期為2011年8月20日。筆者認為，《工資條例》應當在兼顧勞資雙方利益并側重保障勞動者權益的前提下，按照十二五規劃的要求盡早通過和實施。雖然有學者指出，近些年來統計表明的勞動報酬占GDP比重下降的結論，很可能有問題，〔27〕參見徐滇慶、李昕：《中國勞動報酬比重真的在下降嗎?》，資料來源：http：//www．ftchinese．com/story/001039845，訪問日期為2011年8月15日。但是提高勞動報酬在GDP中的比重則是應當推進的趨勢。

第二，改革財政稅收立法，健全資源收益全民共享的財政稅收機制，完善城鄉居民財產性收入增長機制。一要健全資源收益全民共享的財政稅收法律制度。土地下的礦產資源屬于國家所代表的全民所有，然而我國豐富的資源往往處于中西部地區、邊疆少數民族地區等。對資源稅進行改革，將計征方式由“從量”改為“從價”，有利于減少壟斷國有企業隨資源價格上漲獲得利潤，緩解地方財力困難，平衡地區收入分配，縮小地區收入差距。2010年6月1日，我國率先在新疆實施石油天然氣資源稅改革，同年12月1日，又將新疆資源稅改革方案擴大到西部內蒙古、甘肅等12個省區。據悉，2011年擴大資源稅改革試點方案已上報國務院，資源稅將按照“從量征收”改為“從價征收”方向，征收范圍將在原油、天然氣的基礎上擴大到其他能源產品。然而目前僅有1984年財政部發布的《資源稅若干問題的規定》這一部委規章作為依據，這需要進一步通過制定“資源稅法”加以明確規范。二要改革完善股市、理財等投資渠道法律規范，保護征地、拆遷等所帶來的私有財產權收益，從而為城鄉居民提供穩定可靠的收入增長途徑，這需要一系列的法律、法規加以完善，例如通過立法規定股市中上市企業強制分紅制度。

第三，健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節立法，制定“慈善法”，完善第三次分配調節機制。一要健全稅收立法和財政轉移支付立法，縮小城鄉間、行業間、地區間、階層間收入差距。通過各級政府，特別是中央政府的財政轉移支付，需要有一部較為全面詳細的“財政轉移支付法”，與《預算法》配套使用，授權并規范政府通過財政政策調整收入分配差距的行政行為。例如《預算法》第31條規定：“中央預算和有關地方政府預算中安排必要的資金，用于扶助經濟不發達的民族自治地方、革命老根據地、邊遠、貧困地區發展經濟文化建設事業。”二要制定“住房保障法”等社會保障方面的新立法，將2011年國務院出臺的各項調控房價的限購措施用法律或行政法規的形式確定下來，穩定社會民眾對房價等切身利益的預期。三要加緊制定“慈善法”，規范慈善事業，加強政府監管。2011年相繼發生的中國紅十字會“郭美美事件”、中華慈善總會“尚德詐捐門”和青基會“中非希望工程盧星宇事件”等，致使中國公益界失去了許多民眾的信任，中國慈善機構的公信力受到嚴重損害。筆者認為，應當盡早將“慈善法”草案提交全國人大常委會通過后實施，以便為政府民政部門加強對慈善機構的監管提供法律依據。同時，通過慈善事業這一“第三次收入分配”，改善社會階層之間的分配差距擴大問題，減少貧富兩極分化現象。

(二)加強合理調整收入分配關系的行政執法與監管

“十二五規劃綱要”提出：“按照市場機制調節、企業自主分配、平等協商確定、政府監督指導的原則，形成反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的工資決定機制和增長機制。”這就要求市場、企業、勞動者和政府多方結合，在市場基礎上加強政府監管。

第一，完善稅收法律執行力度和財政支出行政行為的效果。其一，完善個人所得稅等稅收法律的執行。由于大量“灰色收入”和“偷稅漏稅”現象的普遍存在，政府應當通過多元化方法和技術手段，加強稅收征收管理，以符合《個人所得稅法》的立法目的。其二，完善縮小收入差距的財政支出，規范財政轉移支付行政行為，包括：(1)規范政府間的財政轉移支付，縮小地區間收入差距，可通過實物項目進行貨幣再分配，諸如食品、住房、健康和教育等;(2)縮小城鄉收入差距和社會保障差距，規范對農村、農業、農民補助的給付行政行為，提高住房、醫療、養老、失業等社會保障給付行政行為的力度和效果;(3)縮小政府公共服務差距，特別是在公共教育方面，以積極的行政作為為社會各階層子弟提供均質化的優良教育，防止因教育不公造成貧困代際傳遞，這也是一種行政給付行為。

第二，加強對壟斷行業、國有企業、事業單位收入分配和職務消費的監管。“十二五規劃綱要”規定：“改革國有企業工資總額管理辦法，加強對部分行業工資總額和工資水平的雙重調控，縮小行業間工資水平差距。”“建立健全根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的制度，嚴格規范國有企業、國有控股金融機構經營管理人員特別是高層管理人員的收入，嚴格控制職務消費。”還要求清理規范國有企業和機關事業單位工資外收入、非貨幣性福利等。加強政府非稅收入管理，清理規范各種行政事業性收費和政府性基金。必須加強國資委、紀委監察部門、人民檢察院對壟斷行業和國企的收入分配、職務消費的監督，按照“十二五規劃綱要”要求，“健全法律法規，強化政府監管，加大執法力度，加快形成公開透明、公正合理的收入分配秩序”，進一步健全《反壟斷法》的執法機制，建立公開透明的壟斷行業和國企收入分配體系。

第三，加強對勞資關系監管的行政執法機制，考慮創設綜合協調機構。《勞動合同法》第73條規定了監管主體：“國務院勞動行政部門負責全國勞動合同制度實施的監督管理。縣級以上地方人民政府勞動行政部門負責本行政區域內勞動合同制度實施的監督管理。”第74條規定了監督職權：“縣級以上地方人民政府勞動行政部門依法對下列實施勞動合同制度的情況進行監督檢查：……(五)用人單位支付勞動合同約定的勞動報酬和執行最低工資標準的情況……”雖然這部法律的施行起到了明顯的效果，但是在對勞資關系的行政監管方面存在兩個需要改進之處：其一，監管執法機構的職權范圍十分含糊，缺乏具體的內容和范圍;其二，監管執法程序缺失，僅規定“勞動行政部門的工作人員進行監督檢查，應當出示證件，依法行使職權，文明執法。”因此，為保障勞動者獲得合理收入的權利，應當加強勞動監管機構的執法機制。可以借鑒美國全國勞資關系委員會的機構設置和職權配置，在國務院下設立協調勞資關系乃至收入分配關系的綜合協調機構——“勞資關系委員會”，賦予其制定規章和行政監管的職能，并協調人力資源與社會保障部、工業與信息化部等部門、全國總工會、全國工商聯等組織在調整收入分配關系中的職能與工作。

*本文受北京師范大學“985工程”、“公共安全政策與社會穩定法治保障”平臺項目“社會和諧穩定的法治保障研究”資助。

陳越峰)