清代救災法規的文獻載體

趙曉華

(中國政法大學 人文學院，北京 102249)

清代救災法規的文獻載體

趙曉華

(中國政法大學 人文學院，北京 102249)

清代的救災法規不僅反映在會典、則例等行政、經濟類法典及法律規范中，還反映在省例、救災章程等地方性、臨時性的法律規范及其匯編中。清代許多荒政著述對救災法規進行了整理和歸納，為各級官吏在救災過程中遵循法定程序、提高辦賑效率提供了很大的可能性。

災賑 法規 章程 省例

作為中國古代荒政和法律制度的集大成者，清朝建立了一整套嚴密的救災法律制度。清代的救災法規不僅反映在會典、則例等行政、經濟、刑事法典及法律規范中，還反映在省例、救災章程等地方性、臨時性的法律規范及其匯編中。清代許多荒政著述對救災法規進行了整理和歸納，使得各級官吏更方便了解和把握災賑法規的內容及沿革，為其在救災過程中遵循法定程序、提高辦賑效率提供了很大的可能性。以往學術界對清代救災法律制度的研究主要集中于對救災法律制度內容的闡釋，對清代救災立法的研究非常薄弱。本文試圖從災荒史及法律史的雙重研究視角出發，對清代救災法規的文獻載體進行初步梳理，期待能夠進一步拓寬災荒史的研究路徑。

一、會典、則例中的救災法規

清代的救災立法，在會典、則例等行政、經濟類的法典、法規中皆有明確體現。會典、則例中的救災法規，主要包括對救災程序及內容的規定、對官員辦賑的行政懲處兩個方面的內容。

1.對救災程序及內容的法律規定

清五朝會典對救災程序、內容均作了相應的解釋和規定。康熙朝會典卷二十一專設“荒政”項，宣稱“恤荒之政，誠為拯民急務，我朝深仁厚澤，立法補救，凡遇水旱蟲雹，議報勘，議緩征，議蠲，議賑，規制具在，雖值歲荒，民不失所，法至善也”①康熙《大清會典》卷二十一。，并依照時間順序對報勘、蠲免、緩征、勸輸等災賑法規作了相應的歷時性梳理。雍正朝會典自卷三十五至卷三十九皆以“蠲恤”為目，從報勘、豁免、賑濟、借給、積貯等方面詳細記載了清代災賑法規的逐步完善。乾隆朝會典列舉荒政十二條，分別為救災、拯饑、平糶、貸粟、蠲賦、緩征、通商、勸輸、嚴奏報之期、辨災傷之等、興土功、反流亡。《周禮·大司徒》所列的荒政十二條長期以來被后世奉為救荒圭臬，其具體內容為散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、眚禮、殺哀、蕃樂、多昏、索鬼神、除盜賊。相比而言，乾隆會典列舉的荒政十二條更為具體地闡釋了災賑內容，體現了清代中央政府救災的主旨和基本的法律規章。時人對其評價也稱:“辦理之法，至周且備。奉行條例，皆圣天子德意所流布，視大司徒之十二條，又加詳密。”②姚碧:《荒政輯要》，見李文海、夏明方:《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第735頁，北京古籍出版社2004年版。嘉慶朝會典對荒政十二條重新調整，將其內容設定為備祲、除孽、救災、發賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、興工筑、集流亡。其中，備祲、除孽系新增加的規條。備祲為防災之策，包括獎勵農耕、農忙停訟、招徠墾荒等等。除孽即捕蝗和除蛟。光緒朝會典對荒政十二條的記載與嘉慶會典相同。作為對會典的具體闡釋，光緒朝《大清會典事例·戶部·蠲恤》詳細敘述了有清一代災賑法規的沿革損益和變動的情況，其內容包括如下方面:賜復、免科、除役、恤孤貧、養幼孤、收羇窮、安節孝、恤薄宦、矜罪囚、撫難夷、救災、賑饑、平糶、貨粟、蠲賦、緩征、販運、勸輸、興土功、撫流亡、奏報之限、災傷之等。

對救災程序和內容進行了詳細的法律規定的還有《欽定戶部則例》。與會典相比，清代的則例每隔十年即重修一次。由于續修頻繁，則例的記載更為詳盡，同時資料的來源也更加直接。作為清代的經濟行政法規，《戶部則例》的修訂次數更多，頻率更高。《戶部則例》首次刊刻通行系在乾隆四十一年，現存126卷，其中卷一○九和卷一一○在蠲恤項下分設災蠲和賑濟兩類。災蠲類內容包括報災、勘災、災蠲地丁、災蠲耗羨、被災蠲緩漕項、災蠲官租、蠲賦溢完流抵、業戶遇蠲減租、蠲免給單、奉蠲不實;賑濟類包括散賑、折賑米價、坍房修費、隆冬煮賑、士商捐賑、查勘災賑公費、督捕蝗蝻、鄰封協捕、捕蝗公費、捕蝗禁令、捕蝗損禾給價等等。同治朝《戶部則例》現存100卷，其中卷八十四蠲恤項下設恩蠲災蠲事例。查勘災賑事例、稽查災民事例、撫恤沖淹事例、督捕蝗蝻事例。從條目編排來看較乾隆朝《戶部則例》變化頗大，更加系統。因為會典及會典事例內容的不斷豐富，則例中的相關條款也刪減歸并不少。與會典及會典事例依照時間順序記錄災賑法規的沿革不同，《戶部則例》只錄最新修訂的條款，文字簡要，分類明確，因此更易各級官吏查照辦理。

2.對官員辦賑的行政懲處

清代對官員辦賑的行政處分主要體現在《欽定吏部處分則例》、《欽定六部處分則例》、《大清會典事例·吏部·處分例》等法律規范中。《欽定吏部處分則例》系根據成案、通行和欽準的條奏而匯集的對各級官員進行行政處罰的法律依據。這部則例的重要性，用清人的話說是“出治者不讀是書而無所遵循，佐其出治者不讀是書而無所引用”①光緒《欽定六部處分則例》序，光緒十八年上海圖書集成印書局印。。《欽定吏部處分則例》按吏、戶、禮、兵、刑、工分為六屬，戶屬下設十二目，其中之一即為災賑，災賑之下再設條，“目皆有條，凡官交部者，皆按條以定議”②光緒《大清會典》卷十一。。《欽定吏部處分則例》歷朝皆有續補修訂，所設定的內容不盡一致。如雍正朝《欽定吏部處分則例》頒行于雍正三年，卷二十二名為災賑，下設報災逾限、被災蠲免、沿河州縣報災、侵蝕蠲賑錢糧、蝗蝻根究起處、捕蝗不力、失火延燒文卷官倉、五城失火、燒毀誥勅、支放孤貧銀米等條。乾隆朝《欽定吏部處分則例》在雍正則例基礎上，又增加鄰省遏糴、捕蝗議敘、辦賑侵扣嚴參拿問、失察書役扣克蠲賑、被災戶口毋許胥役派累、委辦災賑不實一體參處、災賑奸民借端要挾毋得遽揭屬員等條③乾隆《欽定吏部處分則例》卷二十二，香港蝠池書院出版有限公司2004年影印本。。光緒十二年頒行的《欽定吏部處分則例》則將災賑目的內容歸納調整為報災、勘災、賑恤、蠲免、委員協辦災賑不實一體參處、奸民藉災要挾不得遽揭屬員、遏糴、支給孤貧銀米、撲捕蝗蝻、失火、延燒文冊倉獄、失報災異等條④光緒《欽定吏部處分則例》卷二十四。。《欽定六部處分則例》主要內容包括六部辦事章程和違制懲處規定。光緒朝《欽定六部處分則例》以《吏部處分則例》為基礎，在戶部之下設災賑目，其具體條目及內容與光緒朝《欽定吏部處分則例》相同。《大清會典事例·吏部·處分例》卷一百一十也從報災逾限、蠲緩、賑恤、捕蝗、失火對災賑中各級官員救災不力等諸種情形予以相應的處罰規定。

二、省例中的救災法規

清代的省例是以地方性事務為規范對象、以地方行政性法規為主體、兼含少量地區性特別法的一種法規匯編，在各地司法、行政過程中具有重要作用。⑤參見王志強:《論清代的地方法規:以清代省例為中心》，載《中國學術》2001年第3期。各地的省例中多包含一定的救災法規。道光二十六年刊行的《粵東省例新纂》卷二即為蠲恤卷，下設條目包括刊貼謄黃、奏辦災賑、孤貧口糧、普濟堂、恤嫠局、育嬰堂、遞送難民、救火等等。乾隆年間刊刻的《晉政輯要》卷六設賑恤孤貧、普育二堂、留養貧民等條。光緒年間山西巡撫剛毅等重新修訂的《晉政輯要》，“凡晉政之要各以其類隸之”。其中在卷十八戶制下設恤政一至七條，內容分別為養濟院、普濟堂、保嬰局、牛豆局、省垣飯廠、棲流所事宜及經費等。另外還附設“光緒三四等年災賑案”，從賑恤和勸輸兩個方面詳細輯錄了有關“丁戊奇荒”的上諭和重要奏折。另外乾隆十七年頒發的《治浙成規》設“杭城救火搶火等各事宜”，同光年間刊行的《江蘇省例》及其續編、三編分藩政和臬政兩個部分，藩政主要包括“錢糧款項及升遷調補等事”，所收條規按年編纂。其中像同治十三年的“盤量積谷通飭”、光緒二年的“示禁私宰耕牛”、光緒六年的“札發求雨文籍”等等，皆屬救災類的條規。同治末年刊刻成書的《福建省例》收錄平糶例、社倉例、捐輸例等，又在“恤賞例”中包含“兵民等猝遇暴風照例賞恤”等條款。①《福建省例》，臺灣文獻史料叢刊第七輯，臺灣大通書局印行。清末安徽巡撫馮煦授意編纂的《皖政輯要》纂修未完即逢清政府覆亡，但該書輯錄了光緒朝安徽省的大量地方法規，其中卷二十為“養濟”，卷二十一為“拯救”，內容包括光緒八年以來“救濟災民、撫恤并工賑各項辦法”，卷四十二、卷四十三為“蠲賑”，內容分恩蠲、發帑、賑恤、緩征、賑捐等，非常詳細地記載了光緒朝安徽省的救災法規及其實施情況。②馮煦:《皖政輯要》，光緒二十五年稿本。

省例作為中央法的補充和發展，多系因地制宜而設。《粵東省例新纂》即稱:“律一成而不易，例隨時而變通，省例則尤因地制宜，助部例所不備。”③《粵東省例新纂》序，道光二十六年刻本。光緒版《晉政輯要》中，山西巡撫剛毅在序中也稱其修纂原因是，各行省以至一郡一邑“或有更制咸皆隨時纂修刪訂，俾司其事暨官其土者所遵循，因地因時考核得失，共勉為政”。在以因地制宜作為總的修纂原則的指導下，作為地方性的行政法規，省例中所包含的救災法規主要包括以下幾種類型。

其一，對中央相應法規的重申。

如《粵東省例新纂》下設“刊貼謄黃”條，系指道光二十五年，有人奏廣東省遇有蠲緩恩詔，州縣不速懸掛，仍復征收，上諭因此指出:“嗣后各屬遇有偏災，于接奉蠲緩諭旨后，即刻刊刷謄黃，有司徑行頒發各州縣立即曉諭，毋庸由府轉行，不得稍有遲緩。”倘若州縣官吏任意遲延，希圖蒙混催征以及影射侵欺，查出后立即詳參，從嚴懲辦。此條雖針對廣東而言，但上諭并“通飭各省遵辦”。《皖政輯要》卷四十二記載了光緒元年以來上諭關于安徽省蠲緩錢糧、漕米及發帑、賑恤等事。類似這些皆屬地方對中央法規的重申。④《皖政輯要》度支科，卷四十二，蠲賑一。

其二，就中央相應法規制訂的實施細則。

以孤貧人口、普濟堂及育嬰堂的設立為例。《大清會典》稱:“凡直省府州縣設立養濟院，以處孤貧殘疾無依之民，每年給發衣食，于所在地方存留錢糧內支給。”除養濟院外，雍正二年，上諭各省督撫“轉飭有司勸募好善之人，于通都大邑、人煙稠集之處”，照京師例設立普濟堂和育嬰堂。對于會典中的上述條規，《粵東省例新纂》、《晉政輯要》、《皖政輯要》等均結合本省情況做了詳細的解釋。如孤貧人口方面，《粵東省例新纂》“孤貧口糧”條規定:廣東省孤貧定例額內收養4 681名，每名每日發給口糧銀一分，每年額支銀16 851兩6錢，遇閏月加增，在地丁項下支銷，如有病故，以額外孤貧項補。⑤《粵東省例新纂》卷二，蠲恤，道光二十六年刻本。《晉政輯要》“賑恤孤貧”條也稱，山西省按地額設孤貧1 330名，并對各縣的孤貧人口做了設定。⑥《普育二堂》，《晉政輯要》卷六，乾隆五十四年刻本。

其三，對中央相應法規的適當調整。

《江蘇省例續編》所載同治十三年的《盤量積谷通飭》及《盤量積谷條款》稱，積谷是備荒的要政，《戶部則例》所載盤量積谷方法，只有盤量而無扦量，但是江蘇省認為實際上扦量之法“最為簡捷”。所謂扦量之法，是用上圓下銳的長鐵簽一支，直扦到底，看深若干，再量長若干，寬若干，則實存谷數一算即知。此種方法“既省公費又免耗折，較為簡便”。為了加強州縣官對積谷事宜的管理，是年江蘇省令各州縣將所有倉谷統為扦量。新舊交接之時，新任官員在一月之內會同董事照前述扦量之法結報，如有短少，應由前任及董事賠補各半。若新任官徇隱不察，即著其買賠。這樣“任任扦量，責有攸規，庶無推委”⑦《盤量積谷通飭》，《江蘇省例續編》，同治十三年刻本。。由上可見，扦量之法即反映了江蘇省對中央相關法規的適當調整，體現了省例等地方性法規的靈活性。

其四，地方自己設訂的救災法規。

省例中還有許多律例中交代甚少甚至完全沒有涉及的內容。比如，律例對地方祈雨的法律規定極少，《江蘇省例三編》中《札發求雨文籍》則反映了江蘇省光緒年間祈雨的相關規定。光緒元年，江蘇亢旱日久，督撫令將紀慎齋《求雨文》一書照刊通頒，令地方官遵照此書“隨時講求，虔誠祈禱，以冀感召天和”。再如救火方面，一些省例針對本省情形，設立了相當細致的防火、救火法規。《粵東省例新纂》中有道光十七年批行的《本省防火事宜》，闡釋了廣東在有關防火的物力人力設備、軍隊消防、官員監察等方面的規章制度。⑧《粵東省例新纂》卷八，救火，道光二十六年刻本。《治浙成規》中也有乾隆十七年頒行的《杭城救火搶火等各事宜》。該事宜分兩部分。一部分為救火事宜，包括防火、滅火、救火組織、火場治安秩序的維護等等，共計規條十則;另一部分為搶火事宜，包括規條八則。⑨《杭城救火搶火等各事宜》，《治浙成規》，道光十七年刻本。

三、災賑章程

除了會典、則例及省例等地方性法規關于救災的規定之外，清代還有許多因地制宜、因時而設的災賑章程。災賑章程多由督撫擬定，奏報皇帝批準后方可實行。這類災賑章程多針對災情特點、救災條件而設定，因而對于賑災具有更為具體的指導意義。作為臨時性的災賑法規，此類章程集中反映了清代救災法律制度的靈活性。如同乾隆帝所言:“賑濟之事，最關緊要。固不可先定條例，以便遵行，然臨時情形，難以預料，雖定例千百條，亦終不能概括，惟在督撫因時就事，熟籌妥辦而已。”①姚碧:《荒政輯要》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第754、739 頁。作為臨時性法規的災賑章程依其內容大致又可分為兩種。

其一為綜合性的災賑法規，一般稱為災賑章程、辦賑章程、賑濟章程、賑災章程，等等。這些章程有助于合理設計救災中的各個環節，減少各級辦賑者的分歧。災賑章程的內容，可以參考例文、既有的荒政書而設定。道光十二年，直隸雨澤愆期，農田受旱，直隸總督琦善所擬災賑章程即稱:“蓋非杜絕浮冒則帑必虛靡，非任使得人則民無實際。因為詳采例文，參酌成案，并于前直隸督臣方觀承之《賑紀》、前閩浙督臣汪志伊之《荒政輯要》各書擇其易行而無弊者纂為一帙，分列勘災、蠲賦、查賑、放賑、平糶、煮賑六目，而冠以總說六條。”②中國第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內政賑濟，朝年賑濟，《清代災賑檔案專題史料》第26盤，第1487、1348頁。災賑總說六條分別為安民、除弊、盟心、擇人、通糧、勸捐等。③中國第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內政賑濟，朝年賑濟，《清代災賑檔案專題史料》第27盤，第79－96頁。災賑章程多要密切結合地方情形。光緒初年華北大旱災中，山西巡撫曾國荃稱其訂立賑濟章程的原因為:“晉省丁丑年以前本已五季歉收，而今年旱荒尤甚，官紳、士民、耆老、幕友均未嘗睹此非常之災，所有稽核各屬成災分數、應賑戶口數目及委員分赴各路采買米糧、勸諭富紳、捐輸助賑、分撥各災區賑糧、賑款各事宜，頭緒紛繁，厘剔弊端，酌定章程，最關緊要”。這份章程內容包括勘災、應賑戶口、查賑官員、放賑不拘泥常例、賑款缺乏情況下先令富紳各賑各村，賑放米數、粥廠設置、購辦發放籽種、停征錢糧、糧食轉運、糧食采買、蒲州設局轉運糧食、辦賑官員獎懲等方面。④中國第一歷史檔案館藏:軍機處錄副奏折，賑濟類，檔案號3/168/9354/11。因所有條規都是針對災情特點、救災環境而設置，所以具有較強的操作性、指導性。

地方擬訂的災賑章程的第二種為專門性的法規，即專門針對某一救災程序設定，如查賑章程、散賑章程、大賑章程、賑捐章程、辦賑賞罰章程、煮粥章程、救治時疫章程、留養災民章程、工賑章程，等等。道光十一年，江蘇水災，江蘇巡撫程祖洛、江蘇布政使林則徐認為，江蘇官場積弊已久，此次救災，雖然已經三令五申，令各屬洗心滌慮，整頓頹風，“但恐明不足以察積弊，誠不足以格眾心，陋習尚未盡除，奸徒尚未盡懾”。林則徐因此訂立查賑章程十條，“刊刷頒行，共相遵守”⑤中國第一歷史檔案館藏:宮中朱批奏折，內政賑濟，朝年賑濟，《清代災賑檔案專題史料》第26盤，第1487、1348頁。。再如散賑章程。乾隆八年，直隸旱災，直隸清河道方觀承訂立散賑條規十二條，通諭印委各員及所管地保、領賑貧民一體周知。這份散賑條規實施的結果，方觀承頗為自得地說:“余與陶副使自冬徂春巡歷災區，婦女不聞嘆于室，童子相卒嬉于路，二三父老舉手加額曰:圣天子活我!”⑥方觀承:《賑紀》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第532－534頁。

應當提到的是，在救災過程中，地方官可以就賑災需要制定多種不同的救災章程。如前述乾隆八年直隸旱災中，據方觀承所稱，先后奏定和設立的災賑章程包括院奏辦賑事宜六條、會議辦賑十四條，另霸州知州朱一蜚稟陳辦賑事宜八條，當時也令“印委各官即一體遵照辦理”。審戶即將結束時，又有散賑條規十二條。嘉慶十五年，甘肅被旱嚴重，陜甘總督那彥成制定辦賑章程六款，又定煮粥章程八款，又通飭各屬規條十六款。道光十一年水災中，江蘇省也設有查賑章程和留養災民章程等。有的章程雖然是針對某次賑事而設立的，但因其制定合理，也常被用來作為后來各級地方官辦賑的參考。比如道光十三年湖北水災中，地方官救災伊始，即收到巡撫所頒發的《豫省查辦急賑章程》，作為救災的臨時性法規。⑦姚碧:《荒政輯要》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第754、739 頁。

四、荒政著述中的救災法規

所謂“救荒無善策”。災荒中由于賑濟諸事繁多而急迫，以致“每見州縣難辦之事，惟災賑為最”⑧《明會典》卷十七，第304－309頁，上海古籍出版社2002年版。。毫無疑問，上述各類救災法規是清代各級官吏的辦賑指南和準繩。但是，由于相關律例條規繁多復雜，又分載于各處，使得官員對救災法規的檢尋把握并不容易:“救時之急務，總以現行定例為準繩。其載在例冊者，分門別類，非不班班可考，然頭緒紛如，散而不聚，一時既艱于檢尋，亦驟難理會。”①姚碧:《荒政輯要》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第739、737－739頁。因此，清代許多荒政著述、尤其是法國學者魏丕信稱之為實用指南類的救荒書中皆收錄相應救災法規，并做了詳細注解。②參見魏丕信《略論中華帝國晚期的荒政指南》，見李文海、夏明方:《天有兇年》，第101－109頁，三聯書店2007年版。

比如，乾隆十七年，名幕萬維翰著《荒政瑣言》，從平糶、出借、查災、查賑、賑恤、以工代賑、勸捐、粥廠、流民、鎮撫等十個方面就會典、則例中的相關規定做了詳細解釋。③萬維翰:《荒政瑣言》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第461－478頁。乾隆三十三年，在浙江任幕友多達二十多年的姚碧有感其“所至繁劇之區，公務紛雜，其中猝難措置者，災賑為尤”。他認為，地方官對災賑法規的不熟悉是導致胥吏擅權的重要原因。“地方偶被災傷，四野嘩然，愴惶失措，自查賑以迄賑恤，茫無頭緒。于是假手經胥，輕重不辨，而冒濫遺漏之弊，百端蜂起。”因此，姚碧編輯八卷本的《荒政輯要》，將“歷奉諭旨及通頒條例、現行章程，間或參考前人成說，匯為一編”④姚碧:《荒政輯要》，見《中國荒政全書》，第二輯第一卷，第739、737－739頁。。在姚碧之后，江蘇巡撫汪志伊編輯的九卷本《荒政輯要》于嘉慶十一年刊刻。該書“廣集古今辦災之法，既詳且備”⑤李儕農:《荒政摘要》，見《中國荒政全書》，第二輯第四卷，第509、556 頁。。全書中最為重要的為卷三、卷四兩卷。其中，卷三“查勘”即“就江蘇前任彭方伯家屏所刊災賑章程，并采各省辦災事宜，及參酌見聞而成帙者”，該卷分勘災事宜、撫恤事宜、查賑事宜、剔除弊竇四類。卷四為則例，系從《戶部則例》中抄出災傷蠲賑一門，共二十一類。汪志伊認為，印委各官如能于第三卷中“得前事之師，則胸中已有定見”，再按照此卷將則例加意講求，查照辦理，則辦賑就會得心應手，“以廣皇仁而救災黎，則造福匪淺矣”⑥汪志伊:《荒政輯要》，見《中國荒政全書》，第二輯第二卷，第535－584頁。。

道光初年刊刻的荒政書中對災賑法規也多有輯錄。嘉道年間在浙江任幕友的楊西明提到法規之于災賑的重要性時稱:“廷臣修輯條例，載在編冊，至精至當，歷歷如繪，寧可千萬日不用而有所遵循，不可一日不備也。”他于道光三年刊刻而成四卷本的《災賑全書》，將《大清律例》、《戶部則例》、《吏部則例》、《漕運全書》中相關災賑法規分門別類，“表而出之，曰正條”，正條之后，又附載引證條款。“引證者，正例之源流也”，包括上諭、廷臣條奏，部臣核議等等。⑦楊西明:《災賑全書》，見《中國荒政全書》，第二輯第三卷，第463－465頁。同樣于道光三年刊刻的還有王鳳生的《荒政備覽》，該書分上下兩卷，其中卷上從勘災事宜、查賑事宜、撫恤事宜、平糶事宜等幾個方面，對《荒政輯要》、《江浙災賑條議》、《浙省條議》中的相應法規做了詳細歸納，在每條法規之下還附有自己的大量解釋。⑧王鳳生:《荒政備覽》，見《中國荒政全書》，第二輯第三卷，第597－618頁。此后，任職刑部的楊景仁所輯錄的《籌濟編》于道光六年刊刻。該書卷首即為“蠲恤功令”，系從《大清會典》、《戶部則例》與刑部律例內錄出。楊景仁解釋自己這樣編排的原因稱:會典、則例等雖然頒行在官，無庸抄錄，但因全書浩繁，初任地方者或者不能全數購置，猝遇災荒時，又因官非素練，恐致其違誤定例。所以他希望摘錄其要，“俾覽者開卷了然，平時則加意講求，臨事復悉心檢閱”⑨楊景仁:《籌濟編》，見《中國荒政全書》，第二輯第四卷，第15－37頁。。道光年間輯成的還有漕運總督朱澍的《災蠲雜款》，該書輯錄了乾隆朝以來有關災賑的定例、上諭、災案、部議通行等等，其特點是能夠比較清楚地看到救災法規的沿革變換。⑩朱澍:《災蠲雜款》，見《中國荒政全書》，第二輯第四卷，第743－818頁。總體來看，以上荒政著述對救災法規的輯錄歸納，的確有助于各級官吏從容而靈活地應對災荒中的突發事件，為其減少辦賑分歧、提高辦賑效率打下了良好基礎。

五、清代救災立法的特點及缺憾

從以上對清代救災法律的文獻載體的分析可見，清代救災立法大致包括以下三個特點。

其一，對傳統救災立法經驗的總結與發展。“清代法制是中國封建法制的完備形態”?張晉藩:《中國法制通史》，第八卷，第3頁，法律出版社1999年版。。表現在災賑立法上，可以說清朝建立了中國傳統社會最為完備、詳細的災賑法律體系。清承明制，災賑立法也借鑒了明朝的相關制度。比如，《大明律》中即有“檢踏災傷田糧”條，其內容與《大清律例》“檢踏災傷田糧”條內容基本相同。《明會典》卷十七也設“災傷”為目①《明會典》卷十七，第304－309頁。，從報勘災傷、蠲免折征、賑濟、捕蝗幾個方面歸納了明代相關立法進程。清五朝會典借鑒了《明會典》的規定，但其中容納的災賑法規內容遠比明朝要豐富和完備。乾隆、嘉慶、光緒會典皆載有荒政十二條，說明清朝將傳統荒政體系和災賑經驗進一步制度化、法律化。除了會典之外，《欽定吏部處分則例》、《欽定六部處分則例》對災賑過程中各級官員的行政處罰提供了依據。《戶部則例》作為經濟行政法規，體現了清代災賑法律程序和災賑法規的具體內容，包含在這種“典例分立、各司其法的完備的”傳統行政法律體系之下，清代災賑立法充分顯示了其對傳統相關立法的繼承與發展。

其二，災賑立法與救災活動發展的同步性。作為一個傳統的農業國家，清朝歷代政府對救災立法都予以極大的重視。從順治朝開始，伴隨著救災活動的展開，清代救災制度開始恢復和重建，救災立法進程也隨之開始，經歷了康熙、雍正朝對救災法規內容的不斷豐富。乾隆會典首次寫入了荒政十二條，更為全面具體地闡釋了清代國家救災的主旨和基本的法律規章。乾隆四十一年，《戶部則例》首次刊刻通行，其中在蠲恤項下分設災蠲和賑濟兩類;乾隆朝《欽定吏部處分則例》災賑卷也進一步豐富了雍正則例的相關部分。這些反映了乾隆朝以后，由于國力逐漸強盛，救災經驗日益豐富，救災立法也日趨完善。在乾隆朝之后，隨著救災環境的變化，根據國家應對災情的需要，救災法規仍然得以繼續調整、增刪、歸納。晚清頻繁出現的賑捐章程，說明了賑捐成為當時賑濟錢糧籌集的重要方式。光緒三十二年，盛宣懷訂立的官義合辦章程十八條，反映了在官賑弊端積重難返的情況下，義賑開始成為國家賑濟的中堅力量。由此來看，清代災賑法規的建立與發展，也大體上能夠反映清朝歷代政府救災活動的時代特點。

其三，清代救災立法的靈活性。會典、則例、律例中包含的救災法規體現了清代救災法律制度的基本內容。省例中的救災法規則多系因地制宜而設，作為臨時性救災法規的災賑章程，主要因時制宜，針對某次救災活動而制定。這兩類災賑法規皆是對中央法規的具體闡釋和補充，體現了清代救災立法的靈活性，從而能夠更好地發揮救災法規對救災實踐的指導作用和保障作用。許多荒政著述對救災法規的輯錄歸納，也有助于各級官吏從容而靈活地應對災荒中的突發事件，為其減少辦賑分歧、提高辦賑效率打下了良好基礎。

清代救災立法雖然豐富，但是也有缺憾。有清一代，除了作為臨時性救災法規的災賑章程外，基本沒有一部專門的常設的救災條例或法典出現。也就是說，指導和規范國家與地方救災活動的救災法規大都需要從綜合性法典、則例中找尋。民國以后，才出現了一系列常用的、專門頒行的救災法律條例和章程。如1915年北京政府制定和公布了《勘報災歉條例》，南京國民政府行政院于1934年公布了《勘報災歉條例》，1936年又公布了《勘報災歉規程》，1947年公布《災振查放辦法》。在救災資金立法方面，1930年國民政府頒布了中國歷史上首部《救災準備金法》。②岳宗福:《民國時期災荒救濟立法》，載《山東工商學院學報》2006年第3期。這些單門性法規的出現，反映了傳統救災法律制度的近代轉型。當然，民國以后救災法律制度的發展，又是以清代救災法律制度作為基石的。

趙曉華(1972—)，女，山西忻州人，歷史學博士，中國政法大學人文學院副教授。

2011－04－21

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